Типы федерализма и разновидности федераций

Общие признаки федерации, о которых говорилось выше, по-разному проявляются в опыте конкретных федеративных государств. Наличие большого числа разных федераций, а также связанных с ними идей и принципов федеративного устройства государства породило ряд типологий федерализма.

Типологический метод в исследовании федераций и федерализма способствует переходу от эмпирического уровня познания к более высокому теоретическому уровню. Типологический прием позволяет перейти от описания конкретных явлений (в нашем случае – федерализма и федераций) к их обобщению. Использование метода типологии, который выполняет две важные функции – познавательную и классификационную, - расширяет возможности для изучения и понимания всего разнообразия федераций, конечно, при условии, что в типах отражаются наиболее существенные, коренные, устойчивые признаки исследуемых явлений.

Возникающая при анализе типологий федерализма трудность методологического порядка заключается в том, что в отечественной и зарубежной политической науке очень часто в качестве синонимичных используются такие понятия, как типы, виды, модели федерализма. По-видимому, понятие модель условно можно использовать при характеристике как типов федерализма, так и видов федераций. Что касается типов и видов, то и в познавательных, и научно-исследовательских целях их нужно различать. Под типом федерализма в данном случае понимается совокупность признаков, характерных для целой группы федераций. Под видом федерации понимается совокупность специфических черт, присущих именно данной федерации. Этими чертами она отличается от других федераций, представляя тем самым особый вид, или разновидность федерации. Из этого можно сделать вывод, что каждая конкретная федерация представляет собой совокупность как ряда общих признаков, позволяющих отнести ее к определенному типу федерализма, так и особенностей, придающих ей своеобразный, в чем-то неповторимый вид.

Типы федерализма и виды федераций отличаются один от другого особенностями возникновения, структурой составных частей, характером взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации и рядом некоторых принципов, лежащих в основе того или иного типа федерализма или вида федерации. В политической науке были выделены несколько типологий федерализма.

В основе одной из них лежит такой критерий, как исходный принцип, заложенный в создание федеративного государства. Как пишет упоминавшийся Д. Элазар, существуют три главных модели современного федерализма: американская, швейцарская и канадская системы.[63] Швейцарская модель отличалась тем, что созданная здесь федерация была первой современной федерацией, построенной с учетом местных этнических и лингвистических различий. Канадская система основывается не только на обществе с множеством культур, но и на идее, что федеративную систему можно сочетать с парламентским режимом по Вестминстерской модели. Американская система создавалась преимущественно снизу, самими штатами, образованными сугубо по территориальному принципу. Она представляла собой удачную попытку соединения федерализма с президентской формой правления.

В основе другой типологии лежит такой критерий, как способ формирования федеративных государств. Исторически известны два таких способа. Первый - это объединение в федерацию разрозненных частей, в связи с чем главная задача в области распределения предметов ведения и полномочий состояла в постепенной передаче центру от субъектов федерации все больших полномочий и расширения предметов его ведения. Процесс создания федеративного государства происходил путем определенной централизации власти и шел от субъектов федерации (снизу) к федеральному центру (вверх).

Второй способ образования федераций - это предоставление определенной, конституционно признанной автономии административно-территориальным образованиям, которые прежде составляли части единого унитарного государства или империи. Российская Федерация создавалась путем децентрализации: через передачу предметов ведения и полномочий от всесильного центра (сверху) к образовывавшимся субъектам федерации (вниз).

При разных способах образования федерации в сам выбор федеративной формы государственного устройства, по-видимому, вкладывался разный смысл: при формировании федерации снизу этот смысл состоял в объединении усилий объединяющихся частей для достижения общих целей; при создании федерации сверху он заключался в децентрализации функций власти и управления, предоставлении автономии определенным частям государства, а там, где в основе построения федерации лежал национально-территориальный принцип, - в удовлетворении чаяния народа в создании собственной национальной государственности.

В политологической литературе указанные два способа федерализации получили соответствующие обозначения - “интегративный федерализм” и “деволюционный федерализм”. Первый из них означает конституционный строй, при котором прежде независимые или конфедеративные образования объединяются (интегрируются) в единое союзное государство при сохранении различий между ними и уважения к их правам. “Деволюционный федерализм”, напротив, характеризует конституционный строй, при котором полномочия прежнего унитарного государства распределяются между его составными частями, которые тем самым получают автономный статус в пределах своей сферы ответственности[64] и тем самым превращаются в субъектов федерации..

Разные способы формирования федеративного государства могут вызвать определенные особенности, отличающие один вид федераций от других. Так, при создании федерации сверху, как правило, возникает вопрос о демаркации границ создаваемых составных частей государства - субъектов федерации, и он вполне может превратиться в предмет острых споров и конфликта. Ведь в данном случае приходится сталкиваться с проблемами определения размера территории членов федерации, численности проживающего на данной территории населения, соответствующей экономической базы, границ проживания этнических и лингвистических групп и т.д.

Способ создания федерации может оказать (и оказывает) влияние на характер разграничения предметов ведения и полномочий между общенациональными органами государственной власти и образующимися субъектами федерации. Обычно в этих случаях новый федеральный центр оставляет за собой большую часть полномочий, чем имеет при своем возникновении такой же центр, но в федерации, созданной в результате объединения в одно государство ранее разрозненных частей. Возможны и другие неодинаковые последствия.[65]

Приоритет центральной власти при данном способе образования федерации красноречиво демонстрирует опыт Бельгии. «Поскольку Бельгия развивалась из классического унитарного децентрализованного целого в федеративное государство, - пишет У. Свенден, - региональные институты (парламенты и исполнительные органы власти) не были вовлечены в процесс принятия решений о своей компетенции. Они были вовлечены в него косвенно, поскольку партийные элиты и члены парламента представляют регионально сконцентрированные политические партии».[66]

Третья типология является результатом обобщения опыта некоторых зарубежных федеративных государств, прежде всего США и Канады. Она исходит из принципов, лежащих в основе федеративных отношений - отношений между федеральным центром и субъектами федерации, и в первую очередь, принципа разделения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти и управления.

Сторонники такой типологии выделяют федерализм дуальный (dual federalism) и федерализм сотрудничества (cooperative federalism). Дуальный федерализм, или федерализм «на расстоянии вытянутой руки», или федерализм «на почтительном расстоянии» (arm’s length federalism) означает систему строгого и последовательного разделения функций между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации (штатов в США), что оставляло каждой из сторон значительную автономию в пределах ее собственной сферы юрисдикции.[67] В пределах соответствующих сфер оба центра власти (федеральное правительство и правительство субъектов федерации) суверенны и равны. Отношения между ними характеризуются скорее напряженностью, чем сотрудничеством.[68] “Теория дуального федерализма постулирует, что национальное правительство и штат имеют автономную политическую власть и между двумя уровнями правительства нет взаимодействия”.[69]. В системах «дуального федерализма» оба уровня власти (федеральный и региональный) конкурируют между собой и имеют отдельные полномочия по сбору налогов и изменению налоговых сборов. Такой тип федерализма существует в Швейцарии, Канаде и США. Сами названия двух типов федерализма подчеркивают их соответствующие главные признаки и выражают то, что это не только структуры, но и нормы, которые определяют, как действует федерализм.[70]

Истоки концепции дуального федерализма некоторые американские политологи усматривают в Конституции США. В разделе 8 статьи первой этого нормативного акта перечисляются полномочия Конгресса, в то время как 10-я поправка к Конституции предусматривает, что полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею для штатов, сохраняются соответственно за штатами или народом.

В зарубежной, прежде всего американской, политической науке нет единства в оценке дуального федерализма. С одной стороны, подчеркивается, что эта концепция сохраняет важную нормативную роль в дискуссиях между правительствами различных уровней (федерального и регионального),[71] а сохранение концепцией признака нормативности означает, что она может применяться для оценки реальных федеративных систем и лежащих в их основе принципов.

Более того, утверждается, что в США, несмотря на большие изменения, происшедшие с момента принятия Конституции 1787 года, “базовая структура и фундаментальный принцип дуального суверенитета (т. е. одновременного суверенитета федерального центра и штатов - М. Ф.) остаются благоразумно нетронутыми”. “Штаты остаются более или менее автономными политическими образованиями, которые оказывают огромное влияние на повседневную жизнь своих граждан. Действительно, во многих областях, таких как образование, здравоохранение и окружающая среда, некоторые штаты взяли на себя лидирующую роль, усваивая инновации, которые служили в качестве моделей для других штатов (и даже для федерального правительства)”.[72] В практической плоскости идея дуального федерализма пережила своеобразный ренессанс в период президентства Рональда Рейгана (1980-1988 гг.), когда последний, стремясь к решению проблем хронического бюджетного дефицита и государственного долга, призвал вернуться к дуальному федерализму 19-го века, к “первым принципам федерализма”.[73]

С другой стороны, отмечаются недостатки дуального федерализма. Они усматриваются в том, что эта концепция включает упрощенную и статичную модель отношений между федеральным центром и штатами, объясняя, что изменения в таких взаимоотношениях могут быть произведены только путем принятия поправок к Конституции,[74] хотя, как показывает американский опыт, эти изменения вносились Конгрессом США и подтверждались Верховным Судом без всяких поправок к Конституции под воздействием ряда объективных факторов, содействовавших централизации власти. К таким факторам относились военные и экономические потребности страны, которые сильно расширили сферу деятельности федерального центра; более широкая представительная база федерального правительства, что делало его и более отвечающим “национальным интересам”; экстенсивный рост финансирования со стороны федерального правительства, особенно в виде грантов, выделяемых штатам и местным органам государственной власти.[75]

Больше того, в американской политологической литературе ставилось даже под сомнение само существование дуального федерализма. Высказывалось, например, мнение, что “классический подход, названный дуальным федерализмом, в действительности никогда не был характерным для американской системы”.[76] По мнению Д. Элазара, строгой дуальной системы федерализма никогда не существовало в США, а отличительным признаком внутригосударственных отношений - отношений между федеральным центром и штатами - с первых дней республики было сотрудничество.[77]

Как бы там ни было преобладающей стала точка зрения, что на смену дуальному федерализму пришел федерализм сотрудничества (cooperative federalism).[78] Такое видение эволюции федерализма получило особенно широкое распространение в США. В американской политологической литературе, в частности, обосновывалась следующая периодизация развития федерализма в США: период дуального федерализма (1789-1930 гг.), период возникновения и достижения зрелости федерализма сотрудничества (1930-1960 гг.), а также современный период, начало которого отнесено к 60-м годам. Главным результатом этого периода считается реализация в конечном счете многих принципов федерализма сотрудничества, которые прежде не осуществлялись на практике.

Упадок дуального федерализма начался в условиях Великой Депрессии, поразившей Соединенные Штаты Америки в самом конце 20-х - начале 30-х годов прошлого столетия. “Федерализм сотрудничества, семена которого были посеяны в предыдущий период, развивались довольно быстро и достигли высокой степени зрелости и признания в 50-х годах. Однако с началом современного периода в шестидесятых годах ряд факторов в совокупности начал подрывать федерализм сотрудничества в его традиционном понимании”.[79]

Однако базовой характеристикой американского федерализма остается все же его дуалистический характер, если принять во внимание довольно четкое и жесткое разделение в США предметов ведения и полномочий двух уровней власти и управления (федерации и штатов). Как отметил немецкий исследователь Герхард Лембрух, «американская система характеризуется систематической раздвоенностью федеральных институтов и институтов штатов. Конечно, этот дуальный федерализм был модифицирован тенденциями в направлении отношений большего сотрудничества. Но в сравнительной перспективе дуализм остается базовой чертой».[80]

В числе главных признаков федерализма сотрудничества указывалось на то, что (а) ответственность за осуществление по существу всех функций делится между национальным правительством, правительствами штатов и местными органами власти; (б) разделение функций между национальным правительством, с одной стороны, и штатами и местными органами власти - с другой, практически невозможно без резкого уменьшения значимости последних; (в) должностные лица различных уровней - общенационального, на уровне штатов и местных органов власти - не соперники, а коллеги; (г) федеральную систему сотрудничества лучше всего воспринимать как одно правительство на службе одного народа.[81]

Однако в приведенной совокупности признаков отсутствует всякий намек на разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации. Между тем концепция федерализма сотрудничества выросла не в стороне, а на базе концепции дуального федерализма, введя новые характеристики федерализма, но не отказываясь одновременно от ряда сущностных черт своей предшественницы. Эти новые характеристики связаны с ударением на сотрудничестве двух уровней власти - общефедеральной и субъектов федерации. Что касается преемственности с дуальным федерализмом, то новая концепция сохраняет в качестве важнейших принципов федерализма разграничение предметов ведения и полномочий обоих уровней государственной власти и управления, а также ненасилие и не посягательство на сферы компетенции друг друга, хотя не всегда такое разграничение проводится достаточно строго. “В значительной мере, - пишет Дж. Циммерман, - сотрудничество является признанием того факта, что большинство многочисленных главных проблем не является больше исключительно только национальными проблемами, проблемами штатов или местными проблемами”.[82]

Несмотря на широкое признание значимости федерализма сотрудничества его не следует идеализировать. Внутрифедеративное сотрудничество также неизбежно, как и появление противоречий и конфликтов в федеративных отношениях. Поэтому время от времени с необходимостью будет возникать задача разрешения противоречий и улаживания конфликтов во имя сотрудничества для достижения общих целей федерального центра и субъектов федерации. Принципиально важно в этих конфликтных ситуациях не перейти ту грань, когда слово берет насилие со всеми мрачными последствиями его применения.

Если концепции дуального федерализма и федерализма сотрудничества родились на американской почве и тесно связаны с историей федеративного устройства США, а также ряда других федераций, то опыт некоторых зарубежных стран, в частности, ФРГ и Австрии, вызвал к жизни иной тип федерализма. Он был назван административным, или исполнительным федерализмом (executive federalism). «Среди стран с федеральной конституцией германский федерализм показывает сравнительно высокую степень централизации, потому что согласно концепту административного или исполнительского федерализма большие законодательные полномочия предоставляются федерации, в то время как исполнение федеральных законов обычно децентрализовано до уровня земель».[83]

В содержание данного типа федерализма вкладывались разные признаки. В ФРГ такой федерализм связывался с сильным расширением полномочий федерального парламента в сфере законодательства и соответственно уменьшением законодательных полномочий германских земель. Однако последнее сопровождалось усилением роли земель в исполнении законов. В Швейцарии кантоны и муниципалитеты решают более двух третей вопросов общественной занятости и доходов. «Тенденция делегировать исполнение законов проистекает из того, что формирование Швейцарской федерации снизу вверх предотвратило возникновение сильной центральной бюрократии. Центральное правительство положилось на существовавшие ранее кантональные и другие структуры исполнения законов».[84]

Процесс этот получил неоднозначную оценку среди зарубежных политологов. С одной стороны, утверждается, что в Германии “это перераспределение законодательных полномочий оказалось “улицей с односторонним движением”, так как земли не получили никакой компенсации за свои потери”.[85] С другой стороны, была высказана и не совпадающая с этим утверждением оценка: “После 1949 года земли уступили федерации много конституционных полномочий, первоначально предоставленных им Основным Законом. Но они получили компенсацию за эту потерю за счет расширения полномочий Бундесрата. Более того, давайте вспомним, что федеральный закон в Германии по большей части применяется земельными, но не федеральными должностными лицами”.[86]

В чем согласны, пожалуй, все, так это в том, что земли сохраняют значительные полномочия в области управления и применения федерального законодательства. Сочетание централизованного руководства, выразившегося, прежде всего, в широких законодательных полномочиях федерального центра, с децентрализованным применением управленческих полномочий дало повод утверждать о сведении германской федеральной системы до уровня некоего “административного федерализма”. При этом такое развитие было еще больше отягощено посягательством на автономию земель со стороны Европейского Союза.[87]

Другая черта рассматриваемого типа федерализма – преобладание сотрудничества федерального центра и субъектов федерации на уровне исполнительной власти. Именно поэтому, например, немецкий федерализм иногда называют федерализмом с доминирующей ролью исполнительной власти. “Сотрудничество, - пишет один из немецких политологов, - является в основном делом правительств земель и федерации, а не их законодательных органов. Этот факт влияет как на процедуры, так и на содержание германской политики. “Ведомый исполнительной властью” федерализм, сформированный самой историей, является отличительным признаком сегодняшней Германии”.[88]

При так называемом «исполнительном федерализме» наблюдается высокая степень совместного принятия решений. В системе «исполнительного федерализма» составные части федерации оказывают влияние на федеральное законодательство посредством голосования представителей их правительств во второй палате парламента. Фискальные отношения характеризуются наличием совместной налоговой системы, равными налоговыми ставками, вертикальным и горизонтальным фискальным выравниванием.

Тип так называемого федерализма с верховенством исполнительной власти приобрел довольно широкую известность. Как утверждает один из зарубежных авторов, это понятие используется при анализе канадского, швейцарского и немецкого федерализма, “учитывая силу руководства исполнительной власти на национальном и региональном уровнях в этих трех парламентских федеральных системах. Оно описывает соответствующую способность премьеров на обоих уровнях в каждой из этих систем регулярно встречаться и достигать обязывающих соглашений”.[89]

Хотя понятие “executive federalism” используется для обозначения характерных черт разных зарубежных федераций, объективности ради следует отметить, что появление модели федерализма с верховенством исполнительной власти связано в первую очередь и главным образом с историей канадского федеративного государства. Указанное понятие, как заявляет Р. Уоттс, было разработано канадскими политологами, и относится оно к процессам межправительственных переговоров (т. е. переговоров между федеральным правительством и правительствами провинций), в которых доминирует исполнительная власть разных уровней в пределах федеративной системы.[90]

В основе данной разновидности федерализма лежали как социально-экономические, так и институциональные предпосылки.[91] К первым относится прежде всего бикоммунальный характер канадского общества, состоящего из двух больших групп населения - англоговорящих и франкоговорящих. Провинция Квебек, считавшая и считающая себя ущемленной в правах, выступила энергичным поборником большей автономии провинций, и в этих притязаниях ведущую роль играла и продолжает играть исполнительная власть. Другая предпосылка такого федерализма - это существенные региональные различия в экономике страны. Решаются (или предпринимаются попытки решить) эти проблемы, как правило, на уровне исполнительных органов власти.

Что касается институциональных факторов, то здесь в первую очередь следует обратить внимание на форму конституционного распределения полномочий, отразившую ряд вопросов исключительной компетенции провинций, которую в значительной мере осуществляет исполнительная власть. Другой институциональный фактор, выразивший специфику канадского федерализма, - это соединение федеративного устройства государства с парламентской институциональной системой, подобной Британской, которая отличается доминированием исполнительной власти на всех уровнях государственной пирамиды - федеральном и региональном. Особенно зримо это проявляется на периодически проводимых конференциях премьер-министров Канады и ее провинций.

Правда, одним немецким политологом была высказана общая гипотеза о генезисе федеральных систем, которая по-своему объясняет и формирование федераций, объединяемых в тип «исполнительного федерализма». Согласно этой гипотезе, когда политические образования сливаются во всеохватывающей федеральной системе, структура федерации будет зависеть от структурных свойств составных частей во время их слияния. «Точнее, всегда, когда составные части представляют собой зрелые «современные государства» со сложной административной структурой, управляемой профессиональными бюрократами, они будут склоняться к тому, чтобы объединиться в систему «исполнительного федерализма», в которой существуют тесные связи между исполнительными органами власти составных частей федерации и самой федерации».[92]

Описание различных типов федерализма приводит к выводу, что степень вариации между двумя типами федеральных систем ограничена. Вот почему система совместных решений является общим признаком всех современных федераций, различающихся только по количеству, длительности, характеру (принудительному или добровольному) и качеству получаемых результатов (решения могут быть обязывающими или предоставлять возможность выбора и односторонних действий).

Кроме того, существуют смешанные типы федерализма, каждый из которых в той или иной мере сочетает, например, элементы дуального федерализма или федерализма сотрудничества. Некоторые авторы иногда относят к ним Австралию и Канаду. Здесь тоже имеют место особенности. Способ координации, отражающий большую степень сотрудничества, утвердился там, где децентрализованное принятие решений вызвало слишком большое разнообразие в решении проблем во все более взаимозависимом и сложном мире.[93]

Выделяемые, в первую очередь, в познавательных целях типы федерализма и виды (разновидности) федерации отличаются значительным многообразием. Но сквозь это многообразие важно видеть общие коренные черты, свойственные любому типу федерализма и любой конкретной федерации.

 

Вопросы для самоконтроля:

1. В чем отличие федерации как формы государственного устройства от унитарного государства?
2. Чем федерация отличается от конфедерации?
3. Раскройте понятие «федерализм»?
4. Какие типы федерализма Вам известны?
5. С чем связано разнообразие видов федерации?