Предпосылки и причины формирования федераций

Федеративная форма государственного устройства не возникает случайно. Как показывает практика создания разных федераций, формирование федеративного государства является результатом осознанного выбора. Однако для этого должны существовать определенные предпосылки. Выбор федерации объективно детерминирован целой совокупностью жизненных обстоятельств, которые получают отражение в политике государственного строительства. Эти обстоятельства представляют собой социально-экономические и политико-культурные проблемы, которые требуют от общества своего разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма. При этом они вовсе не представляют одинаковую совокупность для всех федераций. Исторические условия возникновения разных федераций могут быть уникальными, соответственно и предпосылки этого процесса могут быть разнообразными. В то же время выделяются и часто повторяющиеся факторы, выступающие в качестве предпосылок и причин образования многих федераций.

Вопрос о предпосылках формирования федераций слабо разработан в отечественной политической и правовой науке, в теории федерализма. В порядке постановки вопроса, очевидно, можно говорить как о предпосылке образования федерации о больших размерах страны. В этих случаях для приближения государственной власти к населению и обеспечения эффективности управления экономическими и социально-культурными процессами становится необходимой такая политико-территориальная организация государства, при которой его составные части сохраняют (при создании федерации снизу) или наделяются (при создании федерации сверху) значительным кругом самостоятельных и независимых от центральной власти предметов ведения и полномочий. Последние закрепляются в конституции и не могут быть сокращены или отобраны без изменения основного закона государства. При этом изменения конституции невозможны без согласия не только федерального центра, но и субъектов федерации.

В качестве другой предпосылки можно было бы назвать наличие в прошлом опыте страны федералистских традиций. Как показывает мировая практика, принципы федерализма легче приживаются в политико-территориальной организации государств в том случае, если в стране исторически накоплен федералистский опыт и сформировались традиции федерализма. В западной политике, как отмечает испанский профессор Г. де Буруага, существуют три главные федералистские традиции: англо-саксонская, экспортированная в другие страны вне Европы; испанская традиция, распространившаяся как в Испании, так и в Америке, которой (традиции) не удалось до сих пор соединить федерализм со стабильностью и, наконец, в Центральной Европе это германская традиция, которая склонялась в определенные исторические периоды к авторитарной централизации.[94]

Можно соглашаться или не соглашаться с указанной классификацией. Важно другое: подчеркнуть значение федералистских традиций для эффективного строительства федеративного государства. Известно, что при выборе формы государственного развития послевоенной Германии в западной ее части немаловажную роль сыграло наличие федералистского опыта со времен объединения Пруссией других германских земель. В то же время практически отсутствие такого опыта в России и, наоборот, давление многовекового опыта жестко централизованного государства и сформировавшейся в этих условиях культуры народа существенно затрудняют становление подлинного российского федерализма. Не случайно, одна из задач, возникших в ходе федерализации в России, усматривается в необходимости преодоления противоречия и соответственно установления равновесия между федеральной системой государства и его централистскими традициями.[95]

В качестве серьезной предпосылки формирования и эффективного функционирования федерации можно, очевидно, рассматривать и наличие в обществе политической культуры, благоприятствующей реализации принципов федерализма. "Аналитики, - писал Д. Элазар, - пришли к выводу, что достигают успеха те федеративные государства, в которых политическая культура либо является федералистской по ориентации либо открыта к тому, чтобы впитать в себя федеративные принципы".[96] "Федеральные институты, - отмечает другой автор, - должны быть поддержаны федеральной культурой".[97]

Что же представляет собой так называемая федералистская политическая культура, а точнее, политическая культура, адекватная условиям федеративного существования. Прежде всего, она отвергает силу и принуждение в отношениях федеральный центр - субъекты федерации, а также во взаимоотношениях самих субъектов федерации. "Для того чтобы быть истинной, - говорится в работе, посвященной сравнительному анализу федерализма, - федерация не может быть результатом силы или принуждения, навязанного сверху и поддерживаемого угрозой вооруженной силы....Величие федерации заключается в ее неограниченной способности приспосабливать и примирять конкурирующее, а иногда и конфликтующее множество различий, имеющих политическое значение в пределах государства. Терпимость, уважение, компромисс, соглашение и взаимное признание –являются ее девизами, а "союз" в сочетании с одновременной "автономией" - ее отличительным признаком".[98]

Доминирующая в обществе политическая культура заметно влияет на содержание и внутреннюю динамику федеративных отношений. Основанные на зрелой культуре федерализма федеративные отношения строятся на базе равноправия и взаимного уважения, исключают насилие, а возникающие противоречия разрешаются путем использования законно признанных процедур.

Федеративная политическая культура ориентирует на то, чтобы не скрывать существующие в федерации противоречия, считать их наличие естественным явлением и искать пути и механизмы их смягчения или преодоления. Эта культура основывается на традициях самоограничения и сотрудничества.

Федералистская политическая культура отличается широким использованием метода консультаций за счет вовлечения в процесс обсуждения различных групп и институтов, стремлением найти решение в духе компромиссов и терпимости. Она ориентирована на нахождение баланса интересов, а не на подавление одних интересов в пользу других.

Федералистская политическая культура ничуть не игнорирует также важное значение этнополитического аспекта федеративного устройства. Как отмечается в зарубежной политологической литературе, эта культура, с одной стороны, должна поддерживать мирное сожительство народов, объединенных в федерации, с другой - она накладывает на каждого гражданина более трудную задачу сбалансирования двух видов лояльности: это лояльность к своей этнической группе и лояльность к федеративному государству в целом.[99]

Конечно, в рамках культуры федералистского типа при наличии общих принципиальных черт имеются различия, связанные с историческими традициями конкретного общества. В зарубежных работах по федерализму отмечаются, в частности, особенности свойственного швейцарской политической культуре стремления достичь консенсуса во взаимоотношениях федерального центра и кантонов. Как отмечает один из исследователей федеративного устройства Швейцарии Вольф Линдер, "заключенная в швейцарской политической культуре вера в то, что лучше воздерживаться как от принудительной власти, так и от прямой конфронтации между кантональными и федеральными властями, по-видимому, является нерушимой, по крайней мере, среди политической элиты".[100] По характеристике другого автора, в Швейцарии "отношения между федеральным правительством и кантонами традиционно являются отношениями сотрудничества, отношениями дружескими и прагматичными". Одна из причин этого состоит в том, что швейцарская политическая культура "основана на консенсусуальном, а не конфронтационном стиле".[101]

Для политической культуры Швейцарской федерации характерным является признание того, что общество с этническими, религиозными, лингвистическими и другими подобными различиями, которые территориально пересекаются, просто не может позволить себе роскошь иметь среди этих социальных групп победителей и проигравших. Необходим "компромисс не только как неизбежная часть повседневной политической тактики, но компромисс как сам по себе общепризнанная политическая ценность, глубоко укоренившаяся в долговременную стратегию демократической интеграции различий".[102]

Оценка компромисса между различными социальными группами, между кантонами и федеральным центром как большой политической ценности определяет и соответствующее поведение субъектов федеративных отношений. Как свидетельствует Т. Фляйнер, "федеральные власти обычно используют свои полномочия осторожно, так как не хотят задеть без надобности самосознание и самоуважение кантонов... Федеральное правительство всегда стремится к консенсусу перед тем, как предложить новые законы или новую политику. Оно старается принимать политические решения в соответствии с, а не против интересов кантонов. Вежливость - это норма, которая управляет отношениями между кантональными и федеральным правительствами".[103]

Консенссуальный характер швейцарской политической культуры становится очевидным из описания процесса подготовки и принятия решений на общефедеральном уровне в этой стране: "...Федеральное законотворчество сопровождается своего рода предварительным "выслушиванием" кантонов. Если их реакция на предложенный законопроект является негативной, федеральные власти отказываются от проекта или изменяют его, пока не будет найдено удовлетворяющее кантоны решение. И если даже федеральный суд имеет широкие конституционные полномочия призвать к дисциплине кантоны и муниципалитеты, он делает это чрезвычайно неохотно в своих решениях, если тем самым была бы ограничена автономия кантонов и муниципалитетов. Федеральные власти часто не осуществляют все полномочия, которые у них есть, и когда имеют дело с кантонами и коммунами, используют свою компетенцию с осторожностью. Вместо одностороннего решения федеральные власти ведут переговоры и проявляют уважение к кантонам или коммунам как к равным партнерам. Этот вид процедуры развился в практику, основанную на преимуществах "фактической интеграции" или необходимости сотрудничать. Процесс приспособления или взаимного согласования между федеральными, кантональными и коммунальными властями стал элементом политической культуры, в основном неформальным и лишь иногда предписанным как правовая процедура".[104].

Известно, например, что специфической чертой американской политической культуры, также соответствующей федеративной природе государства, является то, что она всегда была ориентирована на поддержку федерального центра (центроориентированной), особенно до начала 80-х годов, в то время как, например, канадская политическая культура была и остается более ориентированной на провинции, обеспечение их интересов и прав.[105] Более того, характерная для американцев мобильность разрушает их лояльность или предпочтения по отношению к какому-то штату. Их место занимает лояльность по отношению к государству в целом.[106] В американской политической культуре, заметным является также акцент на роль судебных органов. Именно суд является в США главным вершителем споров и защиты прав, идет ли речь о межличностных отношениях или об урегулировании важных вопросов государственной политики,[107] включая отношения между федеральным центром и штатами.

Существенное влияние политическая культура оказывает и на федерализм в ФРГ. Базовой идеей немецкой политической культуры считается принцип субсидиарности,[108] который имеет особенно большое значение для построения и функционирования федерации на демократических принципах. Этот принцип предполагает, что к компетенции федеральной власти должны относиться только те вопросы, которые не могут решить сами субъекты федерации и в решении которых они совместно заинтересованы. Все другие вопросы следует отнести на более низкий уровень управления - на уровень субъектов федерации и муниципальных образований, если здесь они могут решаться с большей эффективностью.

В отличие от политической культуры, доминирующей в демократических федеративных системах, доминирующая российская политическая культура, являясь по преимуществу авторитарно-патриархальной, служит одним из главных препятствий на пути построения в России федерации, базирующейся на демократических принципах. В западной политологической литературе говорится о бытующей на территории бывшего Советского Союза, Восточной и Центральной Европы культуре подозрения.[109] Однако дело не только в подозрительности, проблема представляется более значительной.

Какие же черты доминирующей в российском обществе политической культуры не только не способствуют, а прямо противодействуют формированию действительно демократических федеративных отношений?

В первую очередь это свойственная России на протяжении многовековой практики тенденция к жесткой бюрократической централизации процесса принятия политико-управленческих решений и управления страной в целом. Не следует сбрасывать со счетов и корыстные интересы большого по численности, а главное - влиятельного, бюрократического слоя, засевшего в российских властных структурах, его неодолимую страсть повелевать всем и вся из столицы, как это было десятки и сотни лет назад. Для этого слоя всякая децентрализация власти и управления представляет угрозу его жизненным интересам.

Во-вторых, у России нет достаточного опыта демократического развития, а соответственно укоренившихся демократических традиций, включая установление федеративных отношений на равноправной основе. Свойственные доминирующей российской политической культуре интолерантность к инакомыслию и альтернативным идеям, предпочтение монизма, единообразия, унификации перед плюрализмом и диверсификацией мешают налаживанию демократических федеративных отношений. Печально, но факт, что и поныне некоторые представители научного сообщества предлагают "подумать о системе мер по обеспечению "оптимальной унификации" административно-территориального устройства Российской Федерации".[110]

В-третьих, доминирующая в России политическая культура отличалась предпочтением конфронтационных и силовых методов решения сложных вопросов общественного развития; отсутствием культуры диалога, компромиссов и консенсуса. Ведь исторически Россия становилась империей за счет завоевания чужих территорий и покорения других народов.

В-четвертых, для российской политической культуры характерна такая черта, как правовой нигилизм. В России могут быть неплохие законы и заключаться привлекательные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Проблема России - исполнение законов и взятых на себя договорных обязательств.

В-пятых, нельзя не сказать и о такой черте политической культуры, сильно препятствующей формированию подлинно федеративных отношений, как неуважение правящей элиты к другим народам. Его проявления многообразны и многочисленны. Это и отрицание за другими народами права на самоопределение, и пропаганда идеи губернизации России, превращения ее из федеративного государства в унитарное, и оскорбительные клички, адресуемые целым народам, и конечно, кровавая бойня, устроенная российской властью на чеченской земле и многое другое. Своей неумелой и безрассудной политикой российская власть не сближала, а отталкивала народы. В нынешней Российской Федерации интересы этнических общностей по существу не представлены на федеральном уровне, если не смешивать представительство республик и других регионов в Совете Федерации с представительством наций.

Именно давление менталитета, пропитанного указанными принципами, серьезно мешает налаживанию демократических федеративных отношений. Видимо, до настоящего федерализма общество должно дорасти и в политико-культурном смысле, что предполагает в первую очередь внутреннее восприятие основными социальными группами и политической элитой ценностей демократического общества и демократической федерации. Причем процесс этот двусторонний: культуре демократического федерализма должны учиться и воспринять ее как общенациональная политическая элита, так и региональные элиты, а также, несомненно, сам народ.

Чтобы федеративное государство было прочным и устойчивым, необходима реальная поддержка федеративного устройства со стороны общества, которое должно быть убеждено, что федеративная природа государства в наибольшей мере отвечает интересам населения. Поддержка или отсутствие поддержки федеративной системы служит одним из показателей наличия или отсутствия в обществе федеральной культуры. Проведенные на протяжении ряда лет (1999-2009 гг.) массовые опросы в США, Канаде и Мексике позволили сделать вывод: «более половины респондентов (и более двух третей американцев и канадцев) согласны с тем, что федеральная форма управления предпочтительней любого другого вида управления».[111] По свидетельству ряда авторов, «американский федерализм остается американским идеалом, который поддерживается каждым в принципе, но не защищается практически никем, когда он представляет препятствие общенациональному действию по продвижению какого-нибудь одобряемого интереса».[112]

В Соединенных Штатах Америки, по свидетельству другого автора, "автономию политики штатов в пределах более широкой федеральной системы некоторые ценят потому, что она предусматривает более благоприятные - и более доступные - возможности для политического участия. Другие ценят ее относительно большую отзывчивость на различные местные потребности, ценности и культуру. Третьи ценят ее результат как противовес концентрации центральной власти, которая потенциально может угрожать индивидуальной свободе".[113].

По мнению Самюэля Бирса, "американцы рассматривают федерализм скорее как инструментальную, чем потребительскую ценность - он ценится, прежде всего, из-за своих последствий, но не как цель в себе".[114] "Большинство людей, - пишет другой американский политолог, - мало интересуют абстрактные дебаты, в которых спорят, какой уровень правительства должен быть ответственным за решение той или иной задачи. Чем озабочено большинство людей, так это тем, чтобы проводилась политика, которую они хотят".[115]. В Канаде «федеральная политическая культура, которая, по-видимому, разделяется большинством канадцев, может помочь удержать эту страну вместе»».[116]

В ФРГ позиции общественности по отношению к федеративным структурам Германии в высокой степени амбивалентны, а некоторых случаях противоречивы. Кроме того, исследование обнаруживают расхождение между обсуждениями, которые происходят среди разрабатывающих и осуществляющих политику и научных кругов, с одной стороны, и позициями, демонстрируемые гражданами, - с другой. Результаты исследования показали также широко распространенное желание общественности тесного сотрудничества между федеральной властью и землями, что является одной из уникальных управленческих особенностей страны. Респонденты высказывались также в пользу солидарности в отношениях между самими землями.[117]

И все же в целом немецкая общественность настроена в отношении федерализма позитивно. Объясняя причины поддержки немцами своей федеральной системы, один из зарубежных исследователей, в частности, отметил, что корни этой поддержки заключаются, очевидно, в осознании, что "федерализм, рассредоточивая власть территориально, делает злоупотребление ею менее вероятным, и служит в качестве барьера против эксцессов демократии. Другими словами, федерализм рассматривается как дополнение или коррелят либеральной системы правления, в которой сдержки и противовесы помогают защищать свободу индивида".[118]

В Австралии федерализм связывают с расширением рамок политического участия. "Федерализм дал Австралии преимущества двух уровней управления, при которых увеличились возможности политического участия и некоторые штаты могут предпочесть вести свои дела иначе, чем другие. Это расширило сферу всех видов политической активности".[119]

Как видим, мотивы массовой поддержки федеральной системы могут быть разные и, как считает ряд политологов, большинство людей подходит к федерализму чисто инструментально, как к средству, обеспечивающему в конкретных обстоятельствах более комфортные условия жизни. По-видимому, мотивы признания ценности федеральной политики не имеют принципиального значения и могут отличаться в разных странах. Важна сама поддержка, и это существенный элемент федералистской политической культуры.

Отношение населения России к федерализму, в отличие от ситуации, скажем в США, ФРГ и тем более в Швейцарии, характеризуется инертностью. Согласно проведенному в 2011 г. группой «Циркон» исследованию состояния и перспектив развития российского федерализма в массовом сознании и экспертных оценках, тема федерализма далека от повседневных жизненных интересов, которыми живет народ. Простые люди в массе своей не представляют, что такое федерация и федерализм, и эта проблема лежит на самой крайней периферии массового сознания.

Специалистами было замечено, что в федеративном государстве лояльность граждан разделяется в зависимости от уровня власти и управления – федерального, регионального или местного: например, одни воспринимают ближе и проявляют большую лояльность по отношению к той составной части федерации, на территории которой они проживают; другие, напротив, - связывают свои интересы, прежде всего, с федеральными органами власти и соответственно по отношению к ним выражают свои предпочтения и большую лояльность. В принципе оба вида лояльности могут сочетаться. Идентификация тех или иных граждан с федерацией отнюдь не обязательно исключает их одновременную идентификацию с субъектом федерации, на территории которого они проживают и наоборот. Характерно, например, что, несмотря на наличие в составе бельгийской федерации трех коммун, образованных по этно-лингвистическому принципу, население Бельгии в основном более готово идентифицировать себя со страной в целом, чем с какой-либо ее частью или этнической общностью.

Собственно разделение лояльности - это элемент федералистской политической культуры, и он по-разному проявляется в культуре обществ, имеющих федеративное устройство. Кстати, в зарубежной науке высказывалось мнение, что от направленности лояльности зависят и особенности федеративного устройства. Там, где лояльность населения к своему региону (субъекту федерации) преобладает над лояльностью к федеративному государству в целом, вероятнее всего, что федеративная система будет в административном и фискальном отношениях более децентрализованной.[120]

В Российской Федерации картина в этом отношении представляется достаточно сложной, особенно во входящих в ее состав республиках. На волне роста этнического самосознания титульных наций и одновременно неумелой политики федерального центра у значительной части населения этих республик и, конечно, в первую очередь, среди представителей коренных наций сложилось определенное отчуждение в отношении федеративного государства в целом и, напротив, усилилась лояльность к своей республике. В то же время так называемое русскоязычное население сохраняет лояльность и связывает свои предпочтения, прежде всего, с федеральным центром и проявляет меньшую лояльность по отношению к республике, в которой оно проживает.

Кроме объективных предпосылок, огромное значение приобретает политическая воля элиты создать эффективное федеративное государство при наличии к этому действительно веских причин, понимание элитой принципов федерализма, его сильных и слабых сторон. В настоящее время, когда накоплен довольно большой массив информации о первых и последующих годах появления в новейшей истории России элементов федерализма, есть основания сомневаться, что строительство действительно федеративного государства было одной из важнейших целей общенациональной политической элиты 90-х годов прошлого столетия, в первую очередь, ее стратегического ядра. Складывается впечатление, что общероссийский центр власти согласился на создание суррогата федерализма вынужденно, прежде всего, под давлением противоречия и схватки между союзным и российским центрами власти, а также под давлением политических элит российских регионов, особенно бывших автономных республик. В этом случае становятся понятными и сегодняшние действия российских властных структур, которые, проводя оправданную политику укрепления вертикали власти, одновременно под этим лозунгом предпринимают шаги, разрушающие ростки федерализма на российской почве, шаги, которые можно рассматривать как своеобразный реванш за вынужденные уступки, сделанные в 90-е годы. Есть, на мой взгляд, определенный смысл в словах К. Росса о том, что «с момента подписания Федеративного договора в 1992 году главная проблема для России заключалась в том, как отвоевать некоторые из прав, которые были делегированы регионам в 1992 г.».[121]

Не везде даже в развитых федерациях отношение к федеративной форме государственного устройства одинаково позитивно. Если в Швейцарии она пользуется сильной поддержкой как со стороны населения, так и со стороны элиты, то в Австралии опросы общественного мнения показали, что большинство жителей этой страны настроены в отношении федерации довольно негативно. Только 36 процентов опрошенных выразили абсолютную уверенность в необходимости существования штатов и 64 процента респондентов считают необходимым упразднить штаты, хотя, как показали опросы общественного мнения в некоторых австралийских штатах (Новом Южном Уэльсе и Квинсленде), степень поддержки федеративной формы государственного устройства значительно выше – от 50,3 до 82 процентов. [122]

Кроме предпосылок, необходимо выделять и непосредственные причины возникновения федераций. Эти причины оказывались разными в зависимости от исторической ситуации, в которой находились разные страны. В мировой политологической литературе можно встретить целый ряд не совпадающих между собой точек зрения на причины, ведущие к образованию федераций. Так, рассматривая федеративное устройство как результат своего рода сделки между федеральной властью и субъектами федерации, Уильям Райкер выделил два обстоятельства, побуждающих стороны заключить такую сделку. Первое из них - это желание политиков увеличить территорию как сферу своего влияния с тем, чтобы либо ответить на внешнюю военную или дипломатическую угрозу либо подготовиться к военной или дипломатической агрессии и расширению границ государства. Это, по автору, имеет место тогда, когда желание расшириться есть, но возможности покорить другие народы и территории отсутствуют. Тогда предлагаются определенные уступки руководителям тех территориальных образований, которые становятся составными частями нового федеративного государства, что и составляет сущность сделки. По предположению тех, кто предлагает такую сделку, федерализм является единственным осуществимым средством достижения желаемого расширения границ без использования силы.

Другое обстоятельство заключается в том, что те политики, которые соглашаются на сделку, отказываясь от независимости ради федеративного союза, готовы были сделать это в целях защиты от военно-политической угрозы или с целью участия в потенциальной агрессии со стороны федерации. При этом У. Райкер исходил из гипотезы, что оба этих обстоятельства всегда присутствуют в федеративной сделке и каждое из них является необходимым условием создания федерации.[123]

Разумеется, нельзя полностью исключать военно-политические причины образования федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создании, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Конституционная история Швейцарии, как считает Д. Маккей, формировалась ее географией. Вслед за упадком Священной Римской Империи отличающиеся в лингвистическом и культурном отношениях территории альпийских долин объединились, чтобы обеспечить общую защиту против имперских амбиций немцев, австрийцев и французов. Интересы безопасности сыграли свою роль и при создании канадской и австралийской федераций, хотя здесь большое значение имели и экономические соображения.[124]

Однако сводить к военно-политическим причинам всю совокупность факторов, вызывающих необходимость выбора федеративного государственного устройства, по меньшей мере, не корректно. Видеть же всегда в самом факте образования федерации только результат политической сделки означает недооценку объективно обусловленного характера формирования федеративных государств, хотя все федерации создавались вполне сознательно и были предназначены для решения исторически специфических экономических и политических проблем..

Гораздо более широкую и более точную картину факторов (причин и целей), стимулирующих образование федераций, представил И. Душасек. По его мнению, в основе создания федеративных государств лежали защита от внешних давлений, более благоприятные возможности обеспечения внутренней безопасности и стабильности на всей территории страны в интересах всех граждан, экономические выгоды от более широких рынков и скоординированного планирования, сохранение широко разделяемых ценностей относительно федерации и национального единства.[125] В этом перечне указаны, пожалуй, главные причины, побудившие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих федеративных государств, и цели, к достижению которых при том стремились участники этих политических процессов.

Бесспорным является стимулирующее значение экономических соображений, подталкивающих народы, регионы и государства к интеграции национальных хозяйств. Нельзя, как уже говорилось, отрицать роль военно-политических причин объединения народов и государств в единой федерации. Однако есть, тем не менее, основание утверждать, что указанные факторы далеко не исчерпывают все основные причины выбора федеративной формы государственного устройства.

Пожалуй, общепризнанной в политической науке является идея о том, что федеративное устройство государства служит своего рода щитом, защищающим региональные интересы, а также интересы национальных меньшинств. В основе образования федерации могло лежать и стремление народов реализовать свое право на самоопределение в виде создания национальной государственности в рамках более широкого целого – федеративного государства. Формирование федерации может выступить способом предотвращения распада единого государства, когда, например, борьба за автономизацию или межэтнические противоречия достигают такой остроты, что начинают представлять реальную угрозу целостности унитарного государства. Нельзя не согласиться с тем, что "чем сложнее по этническому составу населена страна, тем более необходим ей федерализм, ибо при этом сочетаются права на самоопределение и единство, целостность государственности".[126]

Ценность федерализма выражается в том значении, которое он имеет для разрешения стоящих перед обществом проблем. Федеративная форма государственного устройства является своеобразной скрепой, соединяющей в нечто целое разнородное в социально-экономическом, этническом и конфессиональном смысле общество. Не подчиняя различные сегменты общества жесткому централизованному контролю и оставляя им максимально возможную свободу действий, федерация сохраняет единое государство, не допускает его распада.

Не случайно в зарубежной литературе, посвященной федерализму, он рассматривается в качестве альтернативы распаду государства. Как пишет один американский политолог, «причина, по которой народы выбирают федерализм, состоит в том, что он является альтернативой распаду, гражданской войне и другим проявлениям фундаментальной неготовности народа в определенном географическом регионе жить под центральным правительством». Некоторые группы могут полагать, что будут дискриминированы, «что ресурсы в пределах географического региона, в котором они проживают, не будут использованы к их выгоде, что им будет навязана политика, которую они сочтут невыносимой, или просто они захотят сохранить свою собственную идентичность. Федерализм является решением этой проблемы, компромиссом между единством и независимостью».[127]

Рассмотрим теперь роль некоторых конкретных факторов в становлении федеративного государства на опыте ряда федераций. Так, при создании Канадской федерации решающую роль сыграли экономические интересы. В условиях, сложившихся в английских колониях в Северной Америке, постоянно укреплявшая свои позиции канадская буржуазия стала испытывать острую потребность в создании единого национального рынка, что предполагало формирование общеканадского государства путем политического объединения колоний.[128]

При формировании немецкой федерации доминирующим фактором были не давление внутренних экономических и социальных сил, а соображения безопасности, которыми руководствовались западные оккупационные державы. Как отмечает один из политологов ФРГ, «федерализм был включен в германскую конституцию как принцип организации политических институтов государства. Он не явился результатом давления со стороны общества, он был отделен от его влияния».[129] Федерализм в послевоенной Германии возник по инициативе оккупационных западных властей, которые, учитывая уроки предвоенного опыта нацистской Германии, стремились не допустить создания на немецкой земле сильного централизованного государства с одним центром власти, на который в прошлом опиралась нацистская диктатура.

В отличие от США Бельгийская федерация создавалась не путем объединения нескольких автономных, ранее управлявшихся независимо образований, а сверху путем трансформации единого государства с весьма ограниченной автономией провинций и городов в федеративное государство, состоящее из коммун и регионов. «Институционально Бельгия превратилась из децентрализованного унитарного государства в федеративное государство. Она прошла постепенный политический процесс регионализации или «дефедерализации» (федерировать означает соглашаться, объединяться), который начался в начале 70-х годов».[130].

В отличие от ряда федераций Бельгия считается бинациональной федерацией. Здесь отсутствуют общефедеральные политические партии, и общегосударственная политика осуществляется в соответствии с нормами, которые предписывают сотрудничество политических партий, представляющих большинство электората внутри общин, говорящих на голландском и французском языках. Отличительной чертой бельгийской федерации называют и наличие определенных признаков асимметрии,[131] хотя, как будет видно из последующего изложения, асимметричность в построении федерации – не специфическая черта только Бельгии.

Следует заметить, что разделение населения Бельгии на этнолингвистические группы существовало давно, однако осознание необходимости федерализации бельгийского государства появилось лишь в последние десятилетия двадцатого века. Раскрывая причины, которые привели к превращению Бельгии из унитарного государства в федерацию, У. Свенден отмечает, что «хотя Бельгия была по своему характеру многонациональным государством с момента своего создания в 1831 году, этнолингвистическая напряженность между говорящими по-французски и по-нидерландски не приводила к требованию деволюции до периода после второй мировой войны. В течение всего девятнадцатого века и первой половины двадцатого века французский язык использовался как язык политики, бизнеса и управления, даже если на нем говорило только большинство людей, которые проживали в Брюсселе и Валлонии».[132]

Демографическое преобладание населения, г<