Принцип децентрализации государственного управления и деконцентрации публичной власти в Украине.

С учетом того, что Украина является унитарным государством, а Россия федерацией, опыт разграничения полномочий России может быть полезным с организационной точки зрения: созданое государством при Президенте России при участии министерств и научных учреждений комиссии по разграничению полномочий; Концепции разграничения расходных полномочий между уровнями власти, разработаной такой Комиссией методологии совершенствования бюджетного законодательства в области регуляции расходных полномочий; детализация предметов общего ведения полное разграничение относительно их выполнения между уровнями власти.
К общим элементам административной реформы в отрасли местных финансов относятся следующие:
– особенное внимание органам базового уровня (муниципалитетам или интегрированным единицам);
– демократическая внутренняя схема организации управления в органах местного самоуправления;
– появление альтернативных форм предоставления услуг с привлечением частного и общественного секторов на принципах совместного финансирования;
– финансовая и налоговая реформа на территориальном уровне.
К общим чертам разграничения доходов и расходов в европейских странах можно отнести направления и темп их системного развития. При образовании базового уровня наблюдаются четкие отличия в выборе вариантов. В североевропейской модели (балтийские страны) отказались от слияния административно-территориальных единиц. Другая классическая ситуация основана на традиционной южно-европейской модели, при которой на базовом уровне гарантируется автономия, но в то же время на региональном уровне осуществляется государственный контроль. В Польше представлена третья модель, в рамках которой одновременно состоялась умеренная интеграция и были созданы органы власти среднего звена. В целом характерные отличия отмечаются в основном в структуре и, в меньшей степени, в выбранных моделях.
В основу осуществления реформирования системы государственного управления в Украине с 1998 г. были положены основные положения Концепции административной реформы в Украине. В связи с этим было разработано и принято ряд законопроектов и других нормативно-правовых актов в частности относительно деятельности Кабинета Министров, внесения изменений в Конституцию Украины.
Усовершенствование административно-территориального устройства Украины направлено на реализацию лозунга «Украина – государство самоуправляющихся громад (общин)» и предполагает создание правовых предпосылок образования экономически состоятельных административно-территориальных единиц разного уровня.
С целью обеспечения соблюдения принципа общественной солидарности в зарубежных странах формируется фонд финансового выравнивания или фонд финансовой поддержки регионов, деятельность которого позволяет обеспечить прозрачность и ответственность при перераспределении ресурсов от регионов-доноров к регионам-реципиентов в процессе фискального выравнивания.
Для эффективного выполнения аллокационной функции государства необходимо перейти к децентрализации полномочий, определения функциональной ответственности в расходах. В унитарных странах существует два субъекта межправительственных фискальных отношений – центральное правительство и исполнительные органы местного самоуправления – местные правительства. Потому главной задачей в ходе админреформы является внесение изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно определения межбюджетных отношений, однако это будет уместным лишь в комплексе мероприятий по административной реформе и в перспективе предусматривает упрощение системы разграничения расходов.
Межбюджетные отношения должны рассматриваться как отношения между центральным правительством, со стороны государства, и местными правительствами, со стороны местного самоуправления по поводу перераспределения финансовых ресурсов в сфере публичных финансов.
Основной целью такого перераспределения является, во-первых, обеспечение необходимого уровня финансирования агентских государственных услуг, исполнителями которых являются органы местного самоуправления, во-вторых, выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления относительно предоставления местных услуг гражданам на основе принципа солидарных взносов «богатых» территорий в фонд финансового выравнивания и их последующего перераспределения в интересах «бедных» территорий, которые не могут обеспечить предоставления услуг на уровне государственных социальных стандартов. Улучшение управления финансовыми ресурсами общественного сектора, рационализация государственных расходов обеспечивается за счет их разгосударствления – увеличения доли коммунальной собственности и расходов коммунального сектора в общественных расходах.
Обеспечение фискальной автономии местного самоуправления или достаточной собственной доходной базы и права устанавливать в определенных границах надбавки к общегосударственным налогам возможно, как и в большинстве стран, путем внедрения местных имущественных налогов и за счет диверсификации источников финансирования органов местного самоуправления, то есть организации финансирования выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций с помощью таких финансовых институтов и инструментов, как: местные налоги и сборы, муниципальные заимствования, муниципальные кредиты, бюджет развития.
Таким образом повышение эффективности государственной поддержки местного самоуправления в Украине тесно связано с реформированием системы государственного управления, административной реформой, реформой системы местного самоуправления, административно-территориального устройства, налоговой системы Украины и самой бюджетной системы страны.
Это предусматривает реализацию комплексов мероприятий, которые охватывают следующие направления:

1. формирование оптимальной структуры органов государственного управления и местного самоуправления, определение основных содержанием деятельности этих органов предоставления государственных и общественных услуг, децентрализация заданий, полномочий и ответственности относительно предоставления таких услуг;

2. реформирование существующего административно-территориального устройства страны, формирование экономически и финансово самодостаточных территориальных громад как первичных носителей местного самоуправления и базовых административно-территориальных единиц, что должно стать основой для формирования нового бюджетного уклада государства;

3. реформирование налоговой системы страны, коренное повышение в ней роли местных налогов и сборов, децентрализация фискальных полномочий в интересах территориальных громад и органов местного самоуправления других уровней;

4. реальное отделение бюджетов территориальных громад и других органов местного самоуправления от государственного бюджета Украины, организация их взаимоотношений на принципах самостоятельного функционирования.

Анализ состояния государственной поддержки развития местного самоуправления в Украине засвидетельствовал, что ее эффективность зависит от проведения в Украине муниципальной реформы в рамках реформирования административной системы.
В процессе реформирования в Украине должны быть одобренны государственная концепция реформ и мероприятия по ее реализации, необходимые для их консолидированного проведения, определены механизмы согласования разными политическими силами приоритетов и направлений трансформации системы территориальной организации власти.
Для бюджетной системы на этапе становления украинской государственности были характерны:
- нерациональность и многозвенность бюджетного уклада;

1. отсутствие законодательного разграничения функций и заданий центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления относительно осуществления бюджетных расходов;

2. отсутствие государственных социальных стандартов таких расходов, правовая неопределенность обязательных заданий органов местного самоуправления относительно осуществления расходов;

3. отсутствие механизмов финансирования тех полномочий местных органов власти, которые передаются им центральными органами власти (делегированных полномочий);

4. слабая собственная доходная база местных органов власти, в результате чего их доходы в основном формируются за счет отчислений из бюджетов высшего уровня;

5. незаинтересованность местных органов власти укреплять собственную доходную базу, поскольку перечень и уровень их доходов ежегодно пересматривается органами власти высшего уровня;

6. нерациональная, многоканальная система бюджетного финансирования и дублирования функций разных уровней власти по вертикали, что является основной причиной неустроенности сети, контингентов и штатов в бюджетной сфере;

7. отсутствие эффективной системы выравнивания расходов и доходов административно-территориальных единиц с разным налоговым потенциалом и разными потребностями в расходах;

- правовая неурегулированность и субъективизм в предоставлении бюджетных
трансфертов, несовершенство бюджетного процесса, что приводило к необходимости
использования неэффективных схем управления из единого центра средствами
консалидированого бюджета Украины.
Основными направлениями развития местных финансов в процессе админ реформы является:
– создание бюджетной системы и межбюджетных взаимоотношений, которые будут отвечать новой конституционной природе государственной власти и потребностям развития местного самоуправления;
– рационализация системы совокупных государственных расходов, сети, контингентов и штатов бюджетных учреждений;
– разграничение ответственности центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере предоставления государственных и общественных услуг;
– внедрение в этой сфере обязательных заданий органов местного самоуправления;
– внедрение государственных социальных стандартов бюджетных расходов;
– перевод бюджетов местного самоуправления на собственную доходную базу;
– внедрение механизма финансирования делегированных полномочий органов исполнительной власти органам местного самоуправления;
– упрощение системы финансового выравнивания и системы трансфертов, которые базируются на прозрачной правовой основе и объективных критериях.
К первоочередным заданиям относятся:
– законодательное определение ответственности центральных органов исполнительной власти, местных государственных администраций, областных и районных Советов и территориальных громад в сфере предоставления государственных и общественных услуг;
– законодательное внедрение государственных минимальных социальных стандартов, в частности в отрасли здравоохранения, определения обязательных заданий органов местного самоуправления и образования относительно бюджетных расходов;
– определение перечня и стоимостная оценка делегированных полномочий органов исполнительной власти органам местного самоуправления относительно каждого уровня местного самоуправления, переход к финансированию таких полномочий за счет субсидий из государственного бюджета;
– правовое урегулирование статуса общей собственности территориальных громад, которая находится в управлении областных и районных Советов;
– перевод бюджетов территориальных громад на собственную доходную базу за счет повышения роли местных налогов и сборов;
– создание в составе государственного бюджета и бюджетов местных государственных администраций фондов финансового выравнивания;
– внедрение специальных процедур государственного финансового контроля за финансовыми обязательствами органов местного самоуправления.
Разграничение доходных и расходных полномочий тесно связано с административной реформой, реформой исполнительной власти и местного самоуправления, административно-территориального устройства, налоговой системы Украины. Она предусматривает такие направления, как:
– формирование оптимальной структуры органов государственного управления и местного самоуправления, способных обеспечить реализацию возложенных на них функций относительно предоставления соответствующих услуг, децентрализация полномочий относительно предоставления этих услуг;
– реформирование административно-территориального устройства страны, формирования экономически и финансово самодостаточной новой низовой административно-территориальной единицы – территориальных громад, которое должно стать основой формирования нового бюджетного уклада страны: бюджет территориального общества, районный бюджет, областной бюджет, государственный бюджет;
– реформирование налоговой системы страны, повышение роли местных налогов и собраний, децентрализация фискальных полномочий в интересах территориальных обществ и органов местного самоуправления других уровней;
– отделение бюджетов территориальных обществ, областных и районных бюджетов местного самоуправления от государственного бюджета, организация их взаимоотношений на принципах самостоятельного функционирования.
На первом этапе административной реформы должны быть реализованные мероприятия по формированию экономически и финансово самодостаточных территориальных громад. Численность населения территориальной громады не должна быть менее 5 (8–10) тыс. лиц. Кроме этих мероприятий целесообразно в рамках первого этапа внедрить новую систему финансового выравнивания для территориальных обществ и новую систему трансфертов, а также государственные социальные стандарты в отрасли образования и здравоохранения.
На первом этапе должна быть улучшена система финансирования делегированных полномочий органов исполнительной власти органам местного самоуправления.
На втором этапе реформы целесообразно отделить от расходов государственного бюджета расходы, которые финансируются за счет областных и районных бюджетов органов местного самоуправления с целью обеспечения общих интересов территориальных громад. На этом этапе целесообразно определить собственную доходную базу областных и районных бюджетов органов местного самоуправления, а также внедрить новую систему финансового выравнивания относительно этих бюджетов.
На третьем этапе реформы предусматривается разграничение ответственности между центральными и местными органами исполнительной власти относительно предоставления государственных услуг, деконцентрация полномочий в этой сфере, определение сфер общей ответственности органов исполнительной власти и местного самоуправления относительно предоставления таких услуг и принципов взаимного делегирования полномочий и передачи финансовых ресурсов между уровнями власти.
С целью реализации указанных мероприятий должно быть принято ряд законодательных актов, созданы специальные комиссии Кабинета Министров Украины и Верховной Рады Украины по разграничению полномочий между государством и органами местного самоуправления, целесообразным является принятие соответствующего Закона Украин