Основные направления реформирования межбюджетных отношений в РФ

Одним из аспектов совершенствования в сфере бюджетно-на­логовой политики выступают экономические отношения между Центром и территориями, перераспределение ресурсов между субъектами Федерации остается одной из самых сложных про­блем в сфере внутренней экономической политики Российского государства.

Нынешнее кризисное состояние межбюджетных отношений продиктовано сложившейся социально-экономической ситуаци­ей на данном этапе развития нашей страны. В условиях глубокой дифференциации субъектов Федерации по уровню производства, благосостояния и «бюджетной зависимости», когда разрывы состав­ляют не несколько процентов, а несколько раз, реальное развитие отношений финансового федерализма и формирование единого социально-экономического пространства возможно только на основе стабильного экономического роста. Тогда окажутся вос­требованными промышленный и социально-трудовой потенциал общества, будет происходить не «дележ» постоянно сужающейся ре­гиональной и местной базы налогообложения, а ее наращивание.

В то же время сложившаяся практика в реализации российской модели бюджетного федерализма во многом не соответствует задаче формирования единого социально-экономического пространства, следовательно, дальнейшее проведение реформ будет тормозиться неразрешенными противоречиями в самой системе межбюджетных взаимодействий федеральных, региональных и местных органов власти и управления. Поэтому обновление межбюджетных отноше­ний, приведение их в соответствие с задачами проводимой в России социально-экономической политики, с принципами бюджетного федерализма будут являться, в свою очередь, важным фактором экономического роста и становления реальной федерации.

Как известно, модель построения межбюджетных отношений в нашей стране предполагает, что формирование бюджетов разного уровня бюджетной системы осуществляется в основном по двум направлениям: перераспределение доходов от федеральных регу­лирующих налогов и использование закрепленных налогов.

На наш взгляд, при формировании системы межбюджетных отношений следует обратить внимание, прежде всего, на механизм распределения долей регулирующих федеральных налогов. От решения проблем оптимизации распределения налогов между бюджетами разной бюджетной системы зависит сокращение числа дотационных субъектов Российской Федерации, ныне нужда­ющихся в финансовой поддержке, а также уменьшение не всегда обоснованных встречных финансовых потоков. Кроме того, меха­низм регулирования межбюджетных отношений через изменения нормативов отчисления от регулирующих налогов (при условии закрепления этих пропорций на длительный временной период) будет стимулировать заинтересованность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении своих доходов в целях обеспечения финансовой устойчивости и самостоятельности бюджетов территории.

Усиление финансовой самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципалитетов также должно осно­вываться на полном закреплении за бюджетами соответствующего уровня отчислений определенных доходных источников (закреп­ленные налоги), которые гарантировали бы им стабильное по­ступление собственных доходов и самостоятельное формирование бюджетов, повышая тем самым уровень бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.

Обоснованность данного подхода к решению проблем меж­бюджетных отношений подтверждается мировой практикой, в соответствии с которой за каждым уровнем власти должны за­крепляться те источники доходов, которые этим уровнем наибо­лее контролируемы и на которые этот уровень может оказывать наибольшее влияние.

Поэтому в настоящее время для бюджетов субъектов Российской Федерации и для бюджетов муниципалитетов следует сформировать условия для обеспечения финансовой самодостаточности в разме­рах, необходимых для осуществления ими функций в рамках пред­метов их ведения, закрепления за ними конкретных видов доходов в размерах, гарантирующих выполнение ими соответствующих обязательств. Подобное закрепление источников доходов в бюджет разного уровня позволит реализовать в системе межбюджетных от­ношений принцип «нижнего уровня» или субсидиарный порядок, при котором каждая функция по расходам закрепляется за самым нижним уровнем власти, способным ее выполнять. Это позволяет уменьшить неоправданные встречные потоки между бюджетами разных уровней и снизить объемы финансовой помощи, выделяе­мой субъектами Федерации и муниципалитетами. Иными словами, если в соответствии с принципом «нижнего уровня» межбюджетные отношения представлять в виде пирамиды, то ее основанием яв­ляются бюджеты муниципалитетов, а в вершине пирамиды лежит федеральный бюджет. Местные бюджеты представляют собой не просто низовое звено бюджетной системы, а создают фундамент всей бюджетной системы.

В ходе распределения средств надо исходить из обоснованной потребности в расходах на душу населения, необходимых для финансирования здравоохранения, образования и содержания объектов ЖКХ. Они должны определяться по единой методике на основе определенных (минимальных) социальных стандартов, но с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей регионов, и рассчитанной анало­гичным образом обоснованной потребности консолидированного бюджета РФ. В этой связи следует отметить, что:

- социальные нормативы и нормы, регламентируемые в качест­ве государственных социальных стандартов, должны являться основой для расчета минимально необходимого размера расходов при формировании федерального бюджета, бюдже­тов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов должно иметь приоритетное значение при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;

- целесообразно передать полномочия по организации выплаты всех видов социальных пособий органам исполнительной влас­ти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, а размеры социальных пособий необходимо рассчитывать, исходя из сложившегося в регионе среднедушевого дохода семьи. Внедрение адресности и заявительного принципа при выплате социальных пособий и при условии соблюдения диф­ференцированного подхода к размерам выплат по регионам позволит, не увеличивая общего объема предоставляемой по­мощи, сделать социальную помощь эффективным средством по поддержанию уровня доходов наименее обеспеченных социальных групп населения.

С учетом приведенных выше тенденций отметим, что совер­шенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным Центром, субъектами Федерации и органами мест­ного самоуправления относится к числу важнейших направлений бюджетной политики и способствует решению следующих задач:

- повышению эффективности функционирования региональ­ных бюджетных систем;

- сокращению дотационности и количества дотационных тер­риторий;

- минимизации встречных финансовых потоков;

- обусловленности выделения средств и контролю за их ис­пользованием;

- особой финансовой поддержке высокодотационных терри­торий;

- избирательной инвестиционной поддержке;

- использованию режимов долевого финансирования для реа­лизации отдельных программ и проектов;

- повышению заинтересованности нижестоящих органов власти и управления в увеличении производственного и налогового потенциала территорий.

В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что успешная деятельность по реализации бюджетно-налоговой политики госу­дарства в условиях дальнейшего реформирования межбюджетных отношений позволит восстановить инвестиционные функции федерального бюджета для целей финансовой поддержки базовых отраслей науки, экспортных и импортозамещающих производств, а также предприятий агропромышленного комплекса. Это явля­ется одним из важнейших условий для выполнения государством своих социально-экономических функции, так как эффективное функционирование предприятий позволяет включить социальную природу рынка, которая в первую очередь предполагает накопле­ние, обмен и распределение общественного богатства в процессе производства, а не его потребление и перераспределение. Поэтому для обеспечения бюджетно-налоговых механизмов в условиях фор­мирования российской модели бюджетного федерализма в общем плане следует завершить процесс формирования:

- во-первых, налоговой системы, включающей в себя закреп­
ленные и разделительные налоги (федеральные, региональные и местные), сквозные налоги, которые будут делиться по твердым ставкам (на длительный срок) между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

- во-вторых, системы трансфертов между субъектами Федера­ции и федеральным бюджетом, обеспечивающих финансовую помощь тем регионам, в которых показатели среднедушевого дохода и социальных услуг ниже, чем предусмотренные в системе единых минимальных стандартов.

По каждому элементу из этих двух направлений необходимо вести специальную работу по совершенствованию методических и организационно-технологических процедур. При их подготовке следует исходить из предпосылки того, что некоторое обособление уровней бюджетной системы Российской Федерации, обусловленное тенден­цией к развитию и управлению собственной доходной базы региональ­ных и особенно местных бюджетов, должно сочетаться с нарастанием масштабов и интенсивности перераспределительных финансовых процессов в рамках политики горизонтального выравнивания в целях формирования единого социально-экономического пространства.