ЛЕКЦИЯ 4. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И



Мы поможем в написании ваших работ!


Мы поможем в написании ваших работ!



Мы поможем в написании ваших работ!


ЗНАЕТЕ ЛИ ВЫ?

ЛЕКЦИЯ 4. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И



МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

Бюджетный федерализм

 

Общее понятие о межбюджетных отношениях. Межбюджетные отношения свойственны всем государствам, имею­щим административно-территориальное деление. Российская Федера­ция в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений федеративного типа.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами госу­дарственной власти на различных уровнях, органами местного само­управления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм — форма организации межбюджетных отно­шений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономиче­ской системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуще­ствления межбюджетных отношений, выражающей относительную само­стоятельность (бюджетно-налоговую автономию) бюджетов разных уровней бюджетной системы (федерального, регионального, местного). От­ношения бюджетного федерализма, охватывающие взаимодействие только федерального и региональных бюджетов, в силу принципа единства бюд­жетной системы, оказывают существенное влияние и на функционирование муниципальных (местных) финансов. Поэтому в Российской Федерации межбюджетные отношения как более широкая система, чем отношения бюджетного федерализма, в своей содержательной основе определяются и формируются именно специфическими особенностями российского бюд­жетного федерализма (российская модель бюджетного федерализма).

Наличие административно-территориального устройства само по се­бе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управ­лением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

— распределение и закрепление расходов бюджетов по определен­ным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределе­ние по законодательно установленным нормативам федеральных нало­гов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

— равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

— выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

— самостоятельность бюджетов;

— равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотно­шениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаи­моотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование: многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закреплен­ных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым зве­ном в конституционной модели бюджетного федерализма являются со­вместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъек­тов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь и взаимозависи­мость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, регио­нальных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федераль­ный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и др.); блок взаимных расчетов; блок федеральных целевых программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружно­го) к полюсу местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления)-Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы ме­стного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма, поскольку оно решает задачи устранения бюджетно-налоговых диспропорций в стране. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и доходными поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет федеральных налогов путем их распределения между всеми уровнями бюджетной системы. В августе 2004 г. соответствующие изме­нения были внесены в Бюджетный кодекс РФ.

Что касается региональных и местных властей, то принцип верти­кальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответствен­ность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и пре­доставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования:

 

∑НПj < ∑БОj

 

где ∑НПj — налоговые полномочия субъекта Федерации или местного ор­гана;

∑БОj — бюджетные обязательства.

Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюд­жетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализ­ма как форма проявления социального неравенства, вызываемая терри­ториальным фактором. В идеальном случае горизонтальное бюджетное выравнивание должно достичь равенства доходных (включая налого­вые) возможностей и полномочий субъекта Федерации или муниципаль­ного образования с их бюджетными обязательствами:

 

∑ДПj = ∑БОj

 

где ∑ДПj — сумма доходных возможностей (полномочий), включая фи­нансовую помощь (трансферты);

∑БОj — сумма бюджетных обязательств конкретного субъекта Федера­ции (j) или муниципального образования.

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произош­ли существенные положительные изменения. Осуществился переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов формулы и устойчивой системы фондов финансовых трансфертов.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами вла­сти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объек­тивно необходимый способ функционирования бюджетной системы еди­ного государства, единой финансовой и экономической системы общест­ва. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет сво­ей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими система­ми российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджет­ных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и проти­воречий:

— наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отно­шений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

— существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном вы­ражении, так и на душу населения) регионов;

— ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодос­таточности;

— отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетно­го выравнивания между субъектами отношений и отечественного исто­рического опыта в этой области;

— существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере тру­довой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сгла­живание территориальных различий в уровне жизни населения различ­ных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

— сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и цен­трализацией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых по­тенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные про­блемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за 1989 — 1998 гг. с соотношения 1 : 11 до 1 : 18, а по соотношению уровней доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) дос­тигла разрыва в 40 раз. В последующий период, как отмечается в материалах прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу до 2008г., дифференциация бюджетно-налоговых потенциалов регионов в расчете на душу населения не уменьшится, а еще более возрастет. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача го­ризонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сба­лансированность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной эко­номики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджет­ных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от экономиче­ской жизни и регулирования экономических процессов на всей террито­рии страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, оз­начает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный «обмен веществ», они со­вместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность граж­данского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъекты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. На­логоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые от­ношения между федеральным центром и регионами (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщи­ки и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы на­логообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не существует полного отде­ления бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической и налоговой базой, совместно распоряжаются землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития.

С точки зрения основ функционирования национальной экономики сути бюджетного федерализма не имеют реального экономического со­держания понятия регионы-доноры и регионы-реципиенты (регионы принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе регионов-доноров или регио­нов-реципиентов. Регионы, передающие в бюджет средства, превышаю­щие поступления из федерального бюджета (доноры), и, наоборот, полу­чающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (реципиенты), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбежно различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объектив­но поставлены в различные климатические, географические, демографи­ческие и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга. Во-вторых, различают­ся не по вине регионов исторические условия и соответственно предпо­сылки для эффективного высокотехнологического развития экономики региона. Это неравенство было усугублено разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Например, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необходимости трансфертов в Ивановский регион и т. д. В-третьих, существует различие по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в по­следней части — реальных результатах деятельности — трансферты мо­гут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т. е. всего национального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов «регионы-доноры» реально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Федерации нет регионов, финансирующих фе­деральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (части федеральных налогов), находящихся в федеральной собственно­сти Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того, все трансферты регионам в ко­нечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для на­логоплательщиков.

Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между цен­тром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разреше­ны на новом этапе реформирования на следующей основе:

— центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддер­жанию мобильности факторов производства;

— региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в прове­дении финансово-экономической политики;

— субнациональные власти должны быть поставлены в условия же­стких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухуд­шение финансово-экономического положения не должно компенсиро­ваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неогра­ниченных заимствований).

Базой для решения данных вопросов должно стать более четкое раз­граничение полномочий между уровнями государственной власти.

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанности по масштабам и темпам по­вышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децен­трализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использова­ние нормативно определенной части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответственности бюджетов всех уровней; сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами; изменение характера налоговых полномочий в направлении более чет­кого определения и разграничения налогов разных уровней и расшире­ния полномочий региональных и местных властей; усовершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей, например, предусмотрено создание в составе федераль­ного бюджета нового Фонда компенсации).

Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений.

Как финансовая категория, бюджетный федерализм имеет объектив­ное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в про­цессе формирования, распределения и использования фондов денежных Ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выра­жает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределе­нию и использованию бюджетных фондов.

В Российской Федерации формируется особая национальная систе­ма бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются: обеспечение единства и целостности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании и заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений.

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Рос­сийской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разгра­ничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Рос­сийской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совмест­ное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообло­жения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Фе­дерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий орга­нами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъ­ектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюд­жетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через Совет Федера­ции Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­вания и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюд­жетной налоговой системы.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализ­ма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федера­ции и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полно­мочия центра и регионов, а с другой — устанавливают их взаимосвязь, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установленные федеральным законом общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введе­ния Налогового кодекса, единого для всей страны. Из конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федераль­ная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и на­логовых систем разных уровней. Это противоречило бы конституцион­ному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация и её субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, со­вместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействия трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм). Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюд­жетно-налоговый федерализм, который включает в сферу финансовых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления.

С точки зрения экономических отношений бюджет представляет собой исключительно сложную систему отношений между государством и субъектами экономических отношений (юридическими и физически­ми лицами) по формированию и использованию централизованных фон­дов финансовых ресурсов в процессе перераспределения созданного про­дукта и дохода. Сложность экономических отношений, представленных в бюджете, заключается в том, что он в концентрированном виде отражает переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной вла­сти и субъектов Российской Федерации по формированию и использова­нию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противоречия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стремление воспользоваться ресурсами бюд­жета для решения частных, а не общественных целей и задач. Все это предопределяет необходимость особого государственного контроля за глав­ной стадией бюджетного процесса — использованием бюджета. На совре­менном этапе развития рыночной экономики в России это достигается путем формирования казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней.

Сложный характер бюджетных отношений реализуется через бюд­жетную систему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система — это организация бюджетных отношений на различных уровнях государственного и местного устройства страны. В бюджетном кодексе дается следующее определение: «Бюджетная сис­тема Российской Федерации — основанная на экономических отношени­ях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъек­тов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов».

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет­ных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты террито­риальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

В процессе бюджетного реформирования система местных бюджетов в России усложняется и расчленяется на бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. В регулировании бюджетных пропорций применяется понятие «бюджет расширенного правительства»: сумма консолидиро­ванного бюджета и сумма государственных внебюджетных фондов (пен­сионного, социального страхования, обязательного медицинского стра­хования).

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анали­зе обобщенным показателем бюджета и широко используется в анализе. В табл. представлены данные о его состоянии в 2004 г.

Таблица. Консолидированный бюджет Российской Федерации в 2004 г.

 

  Консолидирован­ный бюджет В том числе
        федеральный бюджет территориальные бюджеты
    млрд. руб. % от ВВП млрд. руб. % от ВВП млрд. руб. % от ВВП
Доходы 5427,3 32,3 3425,4 20,4 2001,9 11,9
Из них: налоговые неналоговые   4936,2 421,4   29,4 2,5   3154,3 222,0   18,8 1,3   1781,9 199,4   10,6 1,2
Расходы 4665,4 27,8 2695,6 16,1 1969,8 11,7
Дефицит 761,9 4,5 729,8 4,3 32,1 0,2

 

Бюджет субъекта Российской Федерации (территориальный бюд­жет) — форма образования и расходования денежных средств, предна­значенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Организация бюджетной системы, или бюджетное устройство, осу­ществляется в Российской Федерации на основе принципов, закреплен­ных в Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие в июле 1999 г.

Эти принципы таковы: единство; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; ра­венство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономичность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; сбалансированность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.

Единообразная трактовка и классификация уровней и элементов бюджетной системы достигается благодаря бюджетной классификации.

Бюджетный потенциал в российской экономике формируется на 90% за счет налоговых поступлений, из которых основная часть приходится на налоговые платежи юридических лиц, а доля прямого налога на дохо­ды физических лиц составляет около 10% налоговых доходов.

В условиях переходной экономики доходная часть бюджетной систе­мы имеет еще одну объективную основу для формирования доходов: до­ходы от разгосударствления и приватизации. В результате особенностей приватизации данный вид доходов в Российской Федерации не получил развития («сбросовая приватизация»).

Структура расходов бюджета отражает глубокое реформи­рование и кризисное состояние экономической системы. Это проявляет­ся прежде всего в «сжатии» бюджетных ассигнований на финансирова­ние промышленности, энергетики, строительства, сельского хозяйства, науки и культуры.

В этих условиях неизбежно повышается удельный вес расходов на оборону, государственное управление, обеспечение правоохранительной деятельности и безопасности, хотя и эти расходы государства финанси­руются по принципу удовлетворения минимальных потребностей. Су­щественной остается доля расходов на социально-культурные мероприя­тия, что связано, с одной стороны, с сохранившейся значительной соци­альной сферой, доставшейся от советских времен, а с другой — с отказом многих приватизированных предприятий от содержания объектов соци­ально-культурной сферы и их передачей на баланс бюджетной системы. Однако характер расходов на социально-культурные мероприятия ко­ренным образом изменился, поскольку в них почти исчезли инвестици­онные затраты.

Пропорции распределения доходов и расходов между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами, куда входят бюджеты субъ­ектов Федерации (республиканские, краевые, областные, окружные) и местные бюджеты, отражают распределение налоговой базы, налого­вых полномочий и бюджетных функций по финансированию предостав­ления общественных благ и услуг. В ходе реформирования бюджетов территориальные бюджеты стали нести основную часть затрат по финансированию социально-культурных мероприятий, сельского хозяйства и рыболовства, а также расходов на управление. Последняя статья свиде­тельствует о значительном перераспределении функций власти и управ­ления «вниз», в регионы, и росте управленческого аппарата на уровне субъектов Федерации и местных органов. Расходы на оборону полностью ложатся на федеральный бюджет, расходы на правоохранительную дея­тельность и обеспечение безопасности в силу наличия в федеративном государстве ряда совместных полномочий и предметов ведения центра и регионов финансируются как федеральным бюджетом (три четверти ассигнований), так и бюджетами субъектов Федерации и местных орга­нов.

С 2005 г. в Российской Федерации введена новая бюджетная класси­фикация, которая изменила группировку доходов и расходов, что затруд­нило их сравнительную характеристику.

В переходной экономике существует возможность крупных финансо­вых доходов от государственного капитала (акций, паев), деятельности казенных предприятий, продажи государственного имущества. Ускорен­ная приватизация, однако, подорвала эту базу, во-первых, в силу актив­ного использования методов льготной и бесплатной передачи имущест­ва; во-вторых, вследствие существенной заниженности реальной рыноч­ной стоимости активов; в-третьих, из-за широкого распространения коррупции, бесхозяйственности и отсутствия системы контроля за ис­пользованием государственного имущества.

С помощью бюджетного федерализма обеспечивается регулируемое финансовое обращение (обмен) между структурами самого государства. Специфика этого обмена состоит в том, что само государство предстает не только как единое целое, но и в своей сложной структуре (системой субъектов государства). Бюджетный федерализм конкретно выступает как система финансовых связей федерального (центрального) бюджета и совокупности бюджетов более низкого уровня — субъектов Федерации, оставляя за своими рамками не менее важную сферу — взаимоотношения органов власти с источниками бюджетных средств и конечными их по­требителями — получателями бюджетных ресурсов (субъектами конеч­ного присвоения), т. е. юридическими и физическими лицами.

Бюджетный федерализм выполняет функции централизации, рас­пределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти, а внешняя сфера бюджетного федерализма вы­ражает общественную предназначенность бюджетных отношений как та­ковых — обслуживание не самого по себе государства как надстройки, а обслуживание государственной машиной гражданского общества (юридических и физических лиц, институтов местного самоуправления).

Принципы и механизмы взаимодействия федерального, региональных и местных бюджетов. Пути совершенствования межбюджетных отношений

Структурная перестройка бюджетной системы в Российской Федера­ции, связанная с переходом от единого государственного бюджета к бюд­жетной системе федеративного типа, завершилась ликвидацией админист­ративной бюджетной вертикали. Формирующиеся новые экономико-пра­вовые отношения в бюджетно-налоговой сфере привели к возникновению новой категории, определяемой как взаимодействие бюджетов. Сущность нового типа межбюджетных отношений — взаимодействия бюджетов состоит в самостоятельности, обособленности, взаимозависимости бюд­жетных фондов и субъектов межбюджетных отношений и их объектив­ной ориентированности на реализацию как интересов каждого уровня бюджетной системы, так и бюджетных интересов государства в целом Взаимодействие бюджетов — это не только отношения, но и процессы возникновения денежных потоков, финансовых ресурсов, их регулирования и использования по конечному адресному назначению в соответствии с бюджетной классификацией и росписью бюджетных расходов, опреде­ленных ежегодно принимаемыми законами о федеральном, региональных и местных бюджетах. В процессе взаимодействия бюджетов сначала раз­деляются финансовые ресурсы (налоговые потоки), и они направляются по соответствующим каналам на формирование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а потом регулируется их поток юри­дическим и физическим лицам. В ходе взаимодействия бюджетов осуще­ствляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей социально-экономической, в том числе бюджетно-налоговой, политики.

В системе взаимодействия бюджетов сохраняется определенная детерминированная связь, иерархия, которая исходит из направленности бюджетных потоков в системе бюджетного федерализма преимущест­венно «сверху вниз», поскольку финансовые трансферты идут в основ­ном из федерального бюджета.

Содержательная сторона взаимодействия бюджетов как финансовой категории выражается системой следующих принципов:

— самостоятельность бюджетов в образовании и распределении до­ходов в соответствии с действующим законодательством;

— необходимая согласованность между бюджетами в процессе их формирования, распределения и использования;

— солидарная ответственность бюджетов в выполнении бюджетных функций и обеспечении целей бюджетного финансирования, прежде все­го в отношении гарантированных социальных норм и нормативов;

— приоритетность федерального бюджета в формировании бюджет­ной базы и бюджетно-налоговой поддержки;

— достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной сис­темы как результат взаимодействия бюджетов;

— подконтрольность и ответственность бюджетов нижестоящего уровня перед бюджетом вышестоящего уровня в части целевого и адрес­ного использования финансовой помощи;

— прозрачность бюджетных потоков между уровнями бюджетной системы.

Самостоятельность и обособленность бюджетов разных уровней оз­начает:

— право законодательных (представительных) органов государст­венной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

— наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых законодательством Российской Федерации;

— законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и налоговым законодательст­вом России;

— право самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, источники финансирования их де­фицитов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения закона о бюджете или сумм экономии;

— недопустимость компенсации потерь в доходах и дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней, за исключением случаев, свя­занных с изменением законодательства.

Нарушение принципов взаимодействия бюджетов ослабляет всю систему бюджетного федерализма и может служить причиной нежела­тельных тенденций к унитаризации или излишней децентрализации межбюджетных связей. На практике нарушение принципов взаимодей­ствия бюджетов ведет к росту противоречий в межбюджетных отношени­ях, столкновению интересов Федерации, субъектов Федерации и местно­го самоуправления.

Принципы и цели взаимодействия бюджетов могут быть реализова­ны только посредством эффективно действующих бюджетно-налоговых механизмов и соответствующих финансовых технологий. В системе бюд­жетного федерализма должны функционировать тр



Последнее изменение этой страницы: 2016-09-05; Нарушение авторского права страницы; Мы поможем в написании вашей работы!

infopedia.su Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. Обратная связь - 3.239.50.33 (0.023 с.)