Понятие и источники бюджетного права. Специфика норм бюджетного права и бюджетных правоотношений

Понятие и источники бюджетного права. Специфика норм бюджетного права и бюджетных правоотношений

 

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетов государства и местных бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав РФ, ее субъектов, административно территориальных единиц в области бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право. Поэтому бюджетное право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России. Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества. Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ. Статьи 71 и 72 определяют компетенцию РФ и сферу совместной деятельности РФ и ее субъектов в области бюджета. В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (ст. 101, 104, 106, 114 и др.). Нормативные правовые акты регулирующие бюджетные правоотношения установлены в статье 3 БК РФ. Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство. Бюджетное законодательство Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса РФ Бюджетное законодательство РФ состоит из Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту Кодекс) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения указанные в соответствующих статьях Кодекса. Бюджетные правоотношения. Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений. 1. Согласно статьи 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: * отношения возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; * отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением. Бюджетный кодекс РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

 

Пределы применения бюджетной классификации (частей)

 

В федеральном законе о бюджетной классификации РФ содержится определение и других видов классификации, входящих в состав бюджетной классификации. Издание указаний о порядке применения бюджетной классификации отнесено к компетенции Министерства Финансов РФ. Установлен и порядок внесения изменений в ФЗ о бюджетной классификации РФ. Изменения в утвержденную бюджетную классификацию вносятся одновременно с принятием законодательных актах о налогах (сборах) и о федеральном бюджете. В соответствии с бюджетной классификации организуется работа по рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней.

 

Бюджетное устройство РФ. Бюджетная система РФ, ее структура

 

Федеральный бюджет, его место и роль в бюджетной системе. Региональные и местные бюджеты. Значение консолидированных бюджетов Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. В соответствии со ст. 1. Конституции РФ, Российская Федерация есть демократическая федеративное правовое государство с республиканской формой правления. РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Бюджетное устройство определяется законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. и Бюджетным Кодексом РФ, как организация бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетная система РФ, ее структура Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, республиканских, краевых, областных, иных бюджетов РФ и местных бюджетов. Бюджетная система РФ является частью финансовой системы России. А. Структура бюджетной системы РФ Согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней: * первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетный фондов; * второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; * третий уровень - местные бюджеты. Б. Принципы бюджетной системы РФ Согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система основана на принципах, перечень которых следующий: * единство бюджетной системы РФ (ст. 29); * разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ (ст. 30); * самостоятельности бюджетов (ст. 31); * полноты отражения доходов и расходов бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32); * сбалансированности бюджета (ст. 33); * эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34); * общего (совокупного) покрытия расходов бюджета (ст. 35); * гласности (ст. 36); * достоверности бюджета (ст. 37); * адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38). Федеральный бюджет, его место в бюджетной системе Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке установленными уставами муниципальных образований (ст. 11 БК РФ).

 

Бюджетное регулирование. Закрепленные и регулирующие доходы. Дотации, субвенции, субсидии. Использование секвестра. Защищенные статьи расходов бюджета

Бюджетное регулирование и его основные методы. Под бюджетным регулированием понимается распределение доходов федерального бюджета между различными уровнями в целях их сбалансированности (ст. 18 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"). Различают четыре группы методов бюджетного регулирования: 1. установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета; 2. перераспределение самих бюджетных источников; 3. безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящего бюджета; 4. ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов. Основным методом бюджетного регулирования является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов. Закрепленные доходы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен в главах 7,8 и 9 БК РФ. Регулирующие доходы бюджетов. Это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год (ст. ст. 48,63 БК РФ). Если названные методы оказались недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки (ст. 44 БК РФ) из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии. Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 5 БК РФ). Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 5 БК РФ). В отличие от дотации субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 5 БК РФ). Трансферт- наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Использование секвестра

В условиях бюджетного дефицита предусмотрено применение следующих мер: 1) при утверждении бюджета устанавливается предельный уровень (размер) дефицита; 2) привлечение средств путем выпуска займов (государственных или местных) и использование кредитов; 3) при превышении уровня бюджетного дефицита вводится механизм секвестра расходов. Секвестр (от лат. sequestrum - юр. запрещение, ограничение пользованием или распоряжением каким-либо имуществом) - специальный механизм бюджетного регулирования, заключающийся в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15 и т.д. процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Решение о секвестре принимается представительным органом по предложению исполнительного органа власти. Механизм секвестра может вводится и в случае, если в ходе исполнения бюджета дефицит не уменьшается, результатом чего является невозможность финансирования бюджетом мероприятий. Секвестру не подлежат защищенные статьи, состав которых определяется Государственной Думой, высшими представительными органами власти субъектов РФ и местными органами.

Источники бюджетного права

Источник бюджетного права - это внешняя форма выражения нормы бюджетного права или, другими словами, нормативный правовой акт, содержащий нормы бюджетного права.

Систематизировать источники бюджетного права можно в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, начиная с Конституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой в Российской Федерации.

Источники бюджетного права состоят из нормативных правовых актов, принятых на:

а) федеральном уровне (федеральная составляющая источников бюджетного права);

б) уровне субъектов РФ (региональная составляющая источников бюджетного права);

в) уровне муниципальных образований (муниципальная составляющая источников бюджетного права).

Рассмотрим их подробнее.

Федеральная составляющая источников бюджетного права.

Первая группа источников. В Конституции РФ содержится ряд положений, регулирующих отношения в бюджетной сфере. Во-первых, это положения, которые, разграничивая предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере, устанавливают основы бюджетного устройства и бюджетной системы в Российской Федерации. Согласно п. "з" ст. 71 Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей "презумпцию компетентности" субъектов РФ, региональные бюджеты - это исключительный предмет ведения субъектов РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ст. 132 Конституции РФ).

Во-вторых, это конституционные положения, закрепляющие полномочия государственных органов в бюджетной сфере. Так, для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная Дума, а заместителя Председателя Счетной палаты и вторую половину состава ее аудиторов назначает Совет Федерации (ст. 101-103 Конституции РФ).

В статье 114 Конституции РФ определяются основные полномочия Правительства РФ в бюджетной сфере. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Вторая группа источников - федеральные конституционные законы. Среди таких законов в качестве источника бюджетного права можно выделить только Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(13), в котором, кроме полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, называются следующие: Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает совершенствование бюджетной системы.

Третья группа источников - федеральные законы, являющиеся составной частью структуры бюджетного законодательства. Основным федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс РФ. Это прямо закреплено в ст. 2 БК РФ. Бюджетный кодекс возглавляет бюджетное законодательство РФ*(14).

Четвертая группа источников - подзаконные акты. Это - одна из разновидностей правовых актов, издаваемых в соответствии с законом, на основе закона, во исполнение его, для конкретизации законодательных предписаний, их толкования или установления первичных норм*(15). Подзаконные акты тоже имеют свою иерархию в соответствии с юридической силой. Так, возглавляют систему подзаконных актов федерального уровня -источников бюджетного права - Указы Президента РФ. Вообще, указов Президента РФ, издаваемых в бюджетной сфере, незначительное количество по сравнению с постановлениями Правительства или приказами Минфина России. Указами Президента РФ регулируется главным образом порядок финансирования государственной поддержки за счет средств федерального бюджета той или иной категории лиц. Например, Указом Президента РФ от 6 апреля 2006 г. N 325 "О мерах государственной поддержки талантливой молодежи"*(16) установлено, что Правительство РФ должно обеспечить в 2006 г. выделение средств из федерального бюджета для выплаты премий талантливой молодежи, а также предусматривать при формировании проектов федерального бюджета на 2007-2010 гг. средства для выплаты премий.

Далее идут нормативные правовые акты Правительства РФ. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правительство РФ регулирует различные бюджетные отношения. Так, среди постановлений Правительства можно выделить те, что определяют основы правового статуса федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в бюджетной сфере, например: от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации"*(17), от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора "*(18). Другие постановления Правительство РФ принимает во исполнение требований бюджетного законодательства РФ. Так, в соответствии со ст. 96.11 и 96.12 БК РФ принято постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния"*(19); в силу требования ст. 138.1 БК РФ Правительство приняло постановление от 13 октября 2008 г. N 752 "Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации"*(20).

Замыкают систему подзаконных актов федерального уровня акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, регулирующие бюджетные правоотношения. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" все федеральные органы исполнительной власти делятся на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, и только федеральные министерства вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в пределах своей компетенции. Так, Министерство финансов РФ - это федеральный орган исполнительной власти, вырабатывающий единую государственную финансовую, кредитную, денежную политику, ведущий нормативно-правовое регулирование на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации в финансовой сфере, включая бюджетную и иные сферы.

Следовательно, источниками бюджетного права являются приказы Министерства финансов РФ. Они составляют довольно многочисленную группу подзаконных актов, таких, например, как приказы Минфина России: от 19 сентября 2008 г. N 98н "О порядке учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета", от 22 ноября 2007 г. N 114н "Об утверждении порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета"*(21).

Региональная составляющая источников бюджетного права.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, принятые на уровне субъектов РФ, можно систематизировать аналогично федеральным нормативным правовым актам - по юридической силе.

Во-первых, это основные законы субъектов РФ - уставы и конституции данных субъектов, в которых, как правило, содержатся общие нормы о бюджетной системе субъекта РФ и о бюджетных полномочиях государственных органов власти субъекта РФ. Например, ст. 29 Устава Курской области*(22) устанавливает, что Курская областная Дума образует Контрольно-счетную палату Курской области, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля области и подотчетна Курской областной Думе; полномочия, структура, порядок формирования и деятельности Контрольно-счетной палаты Курской области определяются законом области; Контрольно-счетная палата Курской области обладает правами юридического лица; финансирование Контрольно-счетной палаты Курской области осуществляется за счет средств бюджета области, предусмотренных в областном бюджете отдельной строкой.

Во-вторых, источниками бюджетного права на региональном уровне являются законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения*(23). В соответствии со ст. 2 БК РФ они также входят в структуру бюджетного законодательства РФ.

В-третьих, в систему региональных нормативных правовых актов в бюджетной сфере входят подзаконные акты - акты исполнительных органов власти субъектов РФ, например, постановление Правительства Республики Тыва от 15 мая 2007 г. "Об утверждении Положения о Службе по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва и ее структуры"*(24).

Муниципальная составляющая источников бюджетного права.

Акты органов местного самоуправления также можно систематизировать по юридической силе и разделить на нормативные правовые акты:

а) принятые представительными органами местного самоуправления;

б) принимаемые исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

К актам, регулирующим бюджетные отношения, принятым представительными органами местного самоуправления, относятся, во-первых, уставы муниципальных образований. Например, Устав внутригородского муниципального образования "Преображенское" в г. Москве*(25) устанавливает, что к вопросам местного значения муниципального образования относится:

а) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы;

б) утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании.

Во-вторых, к названным выше актам относятся акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения. Эти акты входят в структуру бюджетного законодательства РФ*(26).

В-третьих, акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Например, постановление Администрации г. Белгорода от 16 октября 2002 г. N 1515 "Об утверждении правил учета комитетом финансов и бюджетной политики обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета г. Белгорода".

Следует иметь в виду, что все нормативные правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, который возглавляет структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 БК РФ.

 

Бюджетное законодательство РФ

Бюджетное законодательство РФ состоит из нормативных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) органами власти Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения. Бюджетное законодательство РФ с источниками бюджетного права соотносятся как часть и целое. Другими словами, акты бюджетного законодательства являются одновременно источниками бюджетного права; но понятие источников права более широкое по сравнению с бюджетным законодательством, так как помимо законодательных актов в систему источников включаются подзаконные акты.

Возглавляет систему бюджетного законодательства РФ Бюджетный кодекс; это прямо закреплено в ч. 2 ст. 2 БК РФ: федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.

Структурно бюджетное законодательство РФ включает в себя три уровня -федеральный, региональный и муниципальный.

Федеральный уровень бюджетного законодательства РФ.

Бюджетное законодательство РФ, принятое на федеральном уровне, состоит из следующих федеральных законов:

1) Бюджетного кодекса РФ, принятого 31 июля 1998 г. и вступившего в силу 1 января 2000 г., - первого кодифицированного акта бюджетного законодательства. До принятия данного Кодекса бюджетно-правовые нормы не были систематизированы и рассредоточивались в большом количестве законов РФ и федеральных законов. Вводным законом*(27) были признаны утратившими силу следующие законы:

а) Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"*(28);

б) Закон РФ от 15 июля 1992 г. N 3303-1 "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу"*(29);

в) Закон РФ от 13 ноября 1992 г. N 3877-1 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации"*(30);

г) Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"*(31);

д) Федеральный закон от 26 декабря 1994 г. N 76-ФЗ "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным орган изациям"*(32).

Как сказано в преамбуле к Бюджетному кодексу, Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ состоит из преамбулы и пяти частей, включающих 28 глав, 307 статей.

В последние годы проводились и продолжают проводиться бюджетные реформы, в связи с чем в Бюджетный кодекс РФ постоянно вносятся изменения и дополнения. Например, при проведении реформы бюджетного процесса существенной переработке подверглась ч. 3 БК РФ "Бюджетный процесс в Российской Федерации", при реформировании межбюджетных отношений была переработана гл. 16 "Межбюджетные трансферты"; с 1999 г. было принято более 50 федеральных законов, внесших изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ.

Конституционным Судом РФ одно положение Бюджетного кодекса РФ было признано противоречащим Конституции РФ. Так, в резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П*(33) "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пункта 2 и пункта 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакассия" сказано: "Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 15 (части 1 и 2) и 19 (часть 1), положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации*(34), поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает требованиям определенности нормативного содержания";

2) федеральных законов о федеральном бюджете, которые начиная с 2008 г. принимаются не на один год, как раньше, а на три года - на соответствующий финансовый год и плановый период, состоящий из двух последующих лет (например, Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(35)). По окончании очередного финансового года утверждается отчет об исполнении федерального бюджета в форме федерального закона;

3) федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ:

а) Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 182-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов"*(36);

б) Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 183-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов"*(37);

в) Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 184-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов"*(38).

По окончании очередного финансового года утверждаются отчеты об исполнении государственных внебюджетных фондов РФ в форме федерального закона;

4) иных федеральных законов, регулирующих бюджетные отношения, например: Федеральных законов от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации"*(41), от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"*(40).

Региональный уровень бюджетного законодательства РФ.

Бюджетное законодательство РФ, принятое на региональном уровне, состоит из законов субъектов РФ:

1) о бюджетах субъектов РФ, например: Закона Хабаровского края от 28 ноября 2007 г. N 166 "О краевом бюджете на 2008 год"*(41). Закона г. Москвы от 5 декабря 2007 г. N 47 "О бюджете города Москвы на 2008 год"*(42);

2) о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, например Закона г. Москвы от 3 октября 2007 г. N 37 "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год"*(43);

3) регулирующих бюджетные отношения, таких, как, например, законодательные акты общего действия, регулирующие бюджетное устройство и бюджетный процесс в субъекте РФ: Закона Республики Калмыкия "О бюджетном процессе Республики Калмыкия"*(44), Закона г. Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве"*(45). В некоторых субъектах РФ принимаются законодательные акты об отдельных вопросах в бюджетной сфере, например в сфере бюджетного контроля: Закон Республики Северная Осетия-Алания от 5 марта 2005 г. N 21-РЗ "О Контрольно-счетной палате Республики Северная Осетия-Алания"*(46). Закон Республики Саха (Якутия) от 22 марта 2006 г. 320-3 N 653-III "О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)"*(47).

Муниципальный уровень бюджетного законодательства РФ

Несмотря на то что на муниципальном уровне представительными органами местного самоуправления принимаются не законы, а нормативные правовые акты в иных формах, Бюджетный кодекс РФ установил, что муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные отношения, включены в структуру бюджетного законодательства РФ (ст. 2 БК РФ).

Муниципальный уровень бюджетного законодательства РФ состоит из следующих муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований:

1) муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, например: Решение Казанской городской Думы от 22 ноября 2007 г. N 12-24 "О бюджете муниципального образования города Казани на 2008 год"*(48), Решение Совета муниципального образования "Большекачкинское сельское поселение" Елабужского муниципального района от 29 декабря 2007 г. N 32 "О бюджете Большекачкиского сельского поселения на 2008 год"*(49);

2) иных муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения, например: Решение Думы г. Костромы от 27 марта 2003 г. N 22 "О Положении "О бюджетном процессе г.Костромы"*(50), Решение Совета депутатов г. Белгорода от 26 февраля 2008 г. N 629 "Об утверждении Положения о Контрольно-Счетной палате города Белгорода"*(51).

 

Наука бюджетного права

Наука бюджетного права - это система знаний о бюджетном праве как совокупности правовых норм, об основных бюджетно-правовых категориях, - таких, как бюджет, бюджетный процесс, бюджетный контроль, бюджетные правоотношения, - а также о процессе возникновения и развития бюджетного права, о тенденциях его развития и направлениях совершенствования бюджетно-правового регулирования.

Назначение науки бюджетного права - не только исследовать установленные бюджетно-правовые нормы и бюджетно-правовые отношения, но с помощью исторического, сравнительного, логического и других методов познания способствовать совершенствованию правового регулирования общественных отношений нормами бюджетного права, восполнять пробелы, устранять противоречия, исправлять неточности в законодательном регулировании бюджетных отношений. Наука бюджетного права относительно объективного бюджетного права*(52) выполняет следующие функции: аналитическую - в процессе комментирования и анализа действующих бюджетно-правовых норм и отношений; критическую - в процессе выявления пробелов и дефектов в бюджетном законодательстве; конструктивную - когда способствует образованию новых, более совершенных бюджетно-правовых механизмов*(53).

К основным объектам науки бюджетного права относятся:

нормы бюджетного права;

предмет и метод бюджетного права;

принципы бюджетного права;

источники бюджетного права;

бюджетные правоотношения;

понятийно-категориальный аппарат;

правоприменительная практика.

Источники бюджетного права как подотрасли финансового права нужно отличать от источников науки бюджетного права. Так, источниками науки бюджетного права наряду с нормативными правовыми актами являются теоретические источники: монографии, научные статьи, кандидатские и докторские диссертации по проблемам бюджетного права.

Следует отличать императивный метод бюджетного права от методов науки бюджетного права. Методами, с помощью которых наука бюджетного права изучает бюджетно-правовую действительность, являются: исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой (компаративный), социологический и др.

Существует неразрывная связь между финансовым и бюджетным правом, поскольку бюджетное право - это подотрасль финансового права. Следовательно, наука бюджетного права - это составная часть финансово-правовой науки и развитие науки бюджетного права нельзя рассматривать вне закономерностей развития науки финансового права.

Сегодня финансовое право - это самостоятельная отрасль российского права, основной подотраслью которой является бюджетное право; это активно развивающаяся финансово-правовая наука, включая бюджетно-правовую науку, которая открывает все новые имена, так как все больше ученых занимаются исследованием финансово-правовых, в том числе бюджетно-правовых, вопросов. Учебная дисциплина "Финансовое право" включена в федеральную компоненту в качестве обязательной дисциплины во всех юридических вузах и на всех юридических факультетах страны; в большинстве юридических вузов и на юридических факультетах как самостоятельную дисциплину преподают "Бюджетное право". Но так было не всегда. История развития финансового, бюджетного права складывалась в нашей стране непросто.

Финансовое, бюджетное право начало формироваться в России в середине XIX в., как и в других западных государствах - Германии, Франции, Англии. Развитие капиталистических отношений неизбежно привело к усилению роли государственных финансов, бюджета в жизнедеятельности государства и к необходимости их регулировать правовыми средствами. К концу XIX в. открываются кафедры финансового права в трех ведущих университетах России - Московском, Казанском и Новосибирском*(54). Появляются первые учебники по финансовому праву, например "Учебник финансового права" В.А. Лебедева*(55), "Учение о государственных доходах" И.И. Янжула*(56), где в качестве основных вопросов рассматривались государственные доходы и государственные расходы, являющиеся составными частя