Система межбюджетных отношений.

В итоге эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов (расходов) федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко сбалансированной системой, сформированной с учетом всех этих факторов и строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран со значительной степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации.

В соответствии со ст.5 Конституции Р.Ф. все субъекты РФ равны между собой. Принцип равенства прав здесь не исключает различия в степени их соответствия реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов федерации. Асимметричность субъектов РФ не является отступлением от принципов федерализма.

Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло несколько качественно различных этапов:

В 1991-1993г. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов. Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета были велики, однако отсутствовали четкие критерии её предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований, нередко носящих субъективный характер.

 

Такая система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994г. стала осуществляться первая реформа межбюджетных отношений. Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки РФ, средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Началось применение общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивание бюджетной обеспеченности.

Региональным и местным органом власти было предоставлено право вводить дополнительные н6алоги для пополнения своих бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право породило на практике волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур.

В 1997г. перечень налогов «закрыли», только федеральный законодательный орган власти был вправе устанавливать налоги на территории РФ. Этот период можно н6азвать не более чем экспериментальным федерализмом, и к 1997г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны.

В 1997-1998г. обострился кризис межбюджетных отношений, регионы были недовольны проводимой политикой, появились попытки внедрения в сферу межбюджетных отношений одноканальной модели. Она предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а всё то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако одноканальная модель могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Встал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений в РФ, новом этапе их развития. Постановлением правительства РФ от 30 июня 1998г. принимается «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ» в 1999-2001г., которая стала первой в российской практике программой реформирования межбюджетных отношений.

 

Основные направления реформы заключались:

· в разграничении расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления различных уровней. Для этого предполагалось провести инвентаризацию расходных полномочий всех уровней власти, осуществить поэтапный переход к нормативной оценки бюджетных потребностей органов власти и управления каждого уровня, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.

· в разграничении доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ. В этой части был четко обозначен перечень налогов и определены права различных органов власти по их введению.

· совершенствовании методики формирования фонда федеральной поддержки регионов на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

Многие положения Концепции нашли отражение в налоговом и бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом построения федерализма.

В 2001 г. одновременно с завершением реализации Концепции начался новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

Базовым документом, определяющим начало нового этапа, следует назвать «Программу развития бюджетного федерализма РФ на период до 2005 года», утвержденную постановлением Правительства РФ от15 августа 2002 года.

Цель программы заключалась в формировании и развитии системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Эта система призвана обеспечивать:

· Экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий.

· Бюджетную ответственность – управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышение законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики.

 

· Социальную справедливость – выравнивание доступа граждан независимо от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям

· Политическую консолидацию – достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов РФ и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества

· Территориальную интеграцию – обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение и смягчение диспропорций регионального развития, упрочнение территориальной целостности страны.

Параллельно с Федеральной реформой и реформой местного самоуправления в РФ в рамках предусмотренных основных мероприятий Программы проходит изменение бюджетного законодательства. Принятие изменений и дополнений в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также в бюджетный кодекс РФ позволило создать необходимую нормативную базу для коренного изменения межбюджетных отношений по всей вертикали бюджетной системы.

Примечательно, что впервые за весь период существования РФ было принято решение о законодательном определении на федеральном уровне общих для всей бюджетной системы принципов и механизмов организации межбюджетных отношений, в том числе на уровне субъектов РФ и муниципальных образований различных типов.

В настоящее время за Бюджетным кодексом закрепляются:

1. перечни налоговых доходов для всех видов бюджетов.

2. расходные обязательства всех уровней гос. власти и местного самоуправления.

3. формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов, направляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Большое внимание в настоящее время уделяется системе межбюджетных трансфертов, в основу построения которой положено образование различных фондов. При этом порядок образования и распределения средств фондов должен утверждаться законодательно на долговременной основе, что позволит создать четкие «правила игры» для всех участников межбюджетных отношений.

Можно сделать вывод, что определены основополагающие принципы прогрессивной системы межбюджетных отношений, к которым относятся:

· четкое распределение расходных полномочий и обязательств органов власти всех уровней.

· автономия региональных и местных органов власти при формировании расходов по вопросам их ведения.

· запрет на введение «необеспеченных мандатов».

· закрепление за каждым уровнем бюджетной системы на долгосрочной основе собственных бюджетных источников.

· законодательное закрепление критериев и форм предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней.

· введение механизмов ответственности за результаты проводимой финансовой политики и антикризисного управления региональными и местными финансами.

Таким образом, в России начинает действовать принципиально новая система межбюджетных отношений, направленная на достижение задач социально-экономического развития РФ в целом, ее субъектов, а также муниципальных образований.