Глава 22. Организация государственных предприятий

 

Развитая рыночная экономика базируется на достаточно отлаженной системе взаимодействия различных форм собственности, среди которых особое место занимает государственная собственность.

Государство, с одной стороны, выступает как собственник имущества и как предприниматель, а с другой – как регулятор социально-экономических процессов. Государственная собственность является важнейшим инструментом проведения в жизнь политики государства. Поэтому первостепенное значение приобретает проблема эффективного управления всеми формами государственной собственности. Среди них выделяется непосредственная собственность государства, находящаяся под его прямым контролем; государственная акционерная собственность со 100-процентным участием государства в акционерном капитале; смешанная государственно-частная собственность с контрольным пакетом акций в руках государства; акционерное участие государства в капитале частных фирм.

Процесс формирования государственной собственности осуществляется, как правило, следующими путями: 1) на основе национализации государством объектов, находящихся в частной или смешанной собственности; 2) создания новых объектов за счет средств государственного бюджета; 3) выкупа государством объектов у частного капитала.

Величина государственного сектора в каждой стране различна и определяется рядом взаимосвязанных факторов: исторически сложившимися условиями страны, современной стадией ее развития, ее местом в мирохозяйственных связях, конкурентоспособностью национальной экономики, социально-экономическими, историческими, культурными и другими особенностями. В большинстве стран в сферу государственной собственности в той или иной мере в разные периоды входили земельные угодья, промышленные предприятия, военные объекты, ресурсы недр, электроэнергетика, транспорт (автомобильные и железные дороги, авиакомпании), связь (телеграф и телефон, почта) и т.п.

Масштабы государственной собственности значительно расширились в ряде стран в результате проводимых правительствами мер по спасению от банкротства предприятий, представляющих интерес для государства с точки зрения перспективных целей, но не обладающих способностью к быстрой отдаче на вложенный капитал и, следовательно, не представляющих интереса для частных инвесторов. Это также многие крупномасштабные проекты, имеющие большое социально-экономическое и стратегическое значение для страны, но требующие аккумуляции значительных денежных средств. Границы государственной собственности в различных странах постоянно изменяются и зависят как от исторических условий, так и от возникающих современных задач. Соответственно различаются и изменяются методы управления государственной собственностью.

В странах с развитой рыночной экономикой существует несколько типов государственных предприятий: В первую очередь это собственно государственные предприятия, находящиеся под прямым контролем государственных органов управления. Высшее руководство таких предприятий назначается правительством, а их доходы и расходы непосредственно включаются в государственный бюджет. Широкое распространение получают предприятия смешанной частно-государственной формы, где государству принадлежит часть акций компании или же контрольный пакет. Кроме того, государство посредством заключения договорных отношений с предприятиями частного сектора связывает эти предприятия соответствующими обязательствами и тем самым устанавливает отношения формальной субординации с негосударственным сектором экономики.

Государственные предприятия являются инструментом проведения политики государства. С помощью создания тех или иных предприятий государство может оказывать регулирующее воздействие на рынок по таким направлениям, как повышение занятости населения, осуществление проектов, имеющих высокую степень риска, антиинфляционные меры (в том числе снижение цен и отказ от прибыли в периоды роста инфляции), содействие местным товаропроизводителям и поставщикам сырья и комплектующих изделий на предприятия государственного сектора, выравнивание уровней экономического развития регионов, субсидирование определенных категорий потребителей. При этом государственные предприятия в силу возложенных на них общегосударственных задач пользуются определенными гарантиями государства – это и различного рода субсидии, и гарантии от банкротства, и освобождение от обязательств по импорту, и преимущества в государственных закупках и т. д.

Следует учитывать, что государственные предприятия не всегда прибыльны, так как цели, во имя которых они создаются, могут не отвечать критериям прибыльности. Поэтому сравнивать по уровню прибыльности государственные и частные предприятия не всегда правомерно. Главным критерием для определения эффективности государственного предприятия, таким образом, становится соотношение полезного общественного результата его деятельности и использованных государственных ресурсов.

В индустриально развитых странах в последние десятилетия прежние способы централизованной государственной политики с широким государственным вмешательством в экономику, значительной государственной поддержкой определенных секторов промышленности были заменены рыночно ориентированной политикой, включающей дерегулирование, денационализацию, налоговую реформу, избирательную помощь ограниченной группе отраслей высоких технологий, а также социально значимым сферам. Это связано с необходимостью уменьшения чрезмерных бюджетных расходов на административные цели, повышения эффективности и стимулирования конкурентоспособности отраслей, испытывающих чрезмерную опеку правительства, удешевления государственного управления за счет сокращения изживших себя административных структур, формирования качественно нового типа информационных систем. Масштабы ослабления прямого государственного регулирования, передачи в частное управление государственных предприятий разнятся от страны к стране, зависят от сложившихся моделей управления экономикой.

Новые подходы к управлению государственной собственностью проявляются в ходе приватизации. Во многих странах запрещается приватизация отраслей инфраструктуры, отличающихся высокой капиталоемкостью. Сюда относятся: электроэнергетика, каналы, трубопроводы, портовые сооружения, почта, связь, железные дороги и пр. Государство выполняет активную функцию, направляя и координируя приватизационный процесс. Как правило, приватизация государственной собственности включает несколько этапов: 1) определение конечной цели проекта приватизации конкретного предприятия; 2) подготовка программы приватизации; 3) выбор механизма приватизации; 4) оценка ситуации на рынке, маркетинг, поиск потенциальных покупателей акций, продажа акций.

Часто государство предпочитает реализовывать на рынке небольшой пакет акций приватизируемого предприятия. Сохранение контрольного пакета акций в руках государства позволяет ему осуществлять регулирующие функции в конкретной компании, в частности предупреждать возможность использования ею своего монопольного положения на рынке. Государство, оставив за собой контрольный пакет акций, получает возможность увеличить капитал без потери контроля над конкретным видом деятельности. Кроме того, в ряде случаев за государством остается «золотая акция», дающая право накладывать вето на решения руководства компании. Существует ряд других механизмов, противодействующих сосредоточению в руках одного акционера слишком большого пакета акций. Государство часто осуществляет и одновременно контролирует приватизацию посредством продажи акций на рынках ценных бумаг. В других случаях приватизация осуществляется через аукционы или заключение сделок с отдельными покупателями.

В ряде стран государство берет на себя финансирование строительства капиталоемких объектов, осуществляет инвестиции в те отрасли и сферы хозяйства, которые не представляют коммерческого интереса для частного капитала. Кроме того, за счет государственных средств производится финансирование развития новейших высокотехнологичных отраслей – атомной промышленности, электроники, производства лазерной техники, космических средств связи. Эти отрасли требуют огромных первоначальных финансовых вложений, не доступных частному капиталу. Созданные за счет государственных средств предприятия впоследствии передаются для управления частным корпорациям. Регулирующая роль государства проявляется в обеспечении их льготными кредитами, субсидиями, выгодными заказами и пр. Важнейшим элементом государственной собственности являются государственные научно-исследовательские учреждения, лаборатории, экспериментальные предприятия, университеты. Научные исследования являются важнейшим объектом государственных капиталовложений.

В современных условиях определенной модификации подвергается государственное программирование как метод воздействия государства на социально-экономические процессы. Изменяются характер и направленность государственных программ развития отдельных сфер, отраслей, регионов и т. д. В большинстве случаев предпринимается попытка составления программ таким образом, чтобы государственные субсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покрывались за счет средств от успешной предпринимательской деятельности отдельных предприятий и фирм. Правительственная помощь может выделяться не всем промышленным проектам, задействованным в реализации конкретной программы, а лишь тем из них, которые вносят наибольший вклад в осуществление целей данной программы. Как правило, предприятия, относящиеся к федеральной собственности, имеют общегосударственное значение, так или иначе оказывают влияние на экономику страны в целом; они заняты также в сфере общественных услуг (здравоохранение, образование, наука, медицина, социальное страхование и обеспечение). Предприятия местного подчинения главным образом представлены сферой коммунальных услуг, транспорта местного значения, строительства дорог, жилого фонда и др.

Существуют также смешанные предприятия акционерного типа, часть акций которых принадлежит федеральному правительству, а часть местным органам управления. Управление и финансирование данных предприятий осуществляются в строгом соответствии с пакетом акций, владельцем которого выступает та или иная сторона.

Принципиальное значение имеет проблема разграничения объектов федеральной и региональной собственности и механизмов управления государственной собственностью на разных уровнях. Предприятия, относящиеся к федеральной собственности, создаются за счет средств федерального бюджета или в результате национализации объектов частной собственности федеральным правительством. Соответственно, управление и контроль за деятельностью этих предприятий осуществляют определенные федеральные органы в зависимости от того, является ли это предприятие объектом прямого государственного управления или же его деятельность подлежит косвенному регулированию.