Вопрос 1. Органы внутренних дел Российской империи во второй половине XIX века.

 

Вторая половина XIX в. стала для России эпохой ликвидации исторически отжившего крепостного строя, вовлечения огромной и в тоже время весьма отсталой страны в орбиту капиталистического развития. В 1860-70-е гг. в России были проведены крупнейшие реформы, коснувшиеся практически всех сторон государственной жизни. Было уничтожено крепостное право, и изменены поземельные отношения, введено местное самоуправление, создана новая судебная система, коренным образом реформирована армия. Предпринятые в 60-80-е гг. XIX в. реформы, прежде всего крестьянская, повлекли изменения в организации и содержании деятельности полиции. Потеря помещиками права собственности над личностью крестьянина одновременно означала утрату ими полицейских прав и ликвидацию вотчинной полиции, что требовало создания новых полицейских структур на уровне уезда, тем более, что правящие круги и руководство полиции не без основания полагали, что после отмены крепостного права следует ожидать крестьянских волнений. Именно эти причины и обусловили проведение полицейской реформы вслед за крестьянской. Начинать ее было решено снизу – в уезде[32]. Первые предложения о реформе полиции обсуждались в конце 1850-х гг. в Главном комитете по крестьянскому делу и рассматривались сквозь призму крестьянской реформы. Была создана особая комиссия для разработки проектов преобразования губернских и уездных учреждений, в том числе и полиции, в которую вошли "лучшие представители бюрократии того времени"[33].

Соответствующие предложения, получившие название "Основные начала реформы полиции" были утверждены Александром II 25 марта 1859 г. Суть намеченных преобразований заключалась: в объединении городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого от правительства; в исключении из обязанностей полиции следственной и хозяйственно-распорядительной части (для которых предполагалось создать особые органы управления); в более точном определении круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторам и другим властным структурам, как в обычное время, так в чрезвычайных случаях[34].

Реформа началась с отделения от полиции следственной части, что соответствовало самым передовым в то время взглядам на природу уголовного процесса. Одной из первоочередных задач реформирования полиции многие представители либеральной бюрократии считали разделение полиции с учетом западно-европейского опыта на полицию исполнительную, охраняющую общественный порядок, и судебную, расследующую преступления. До 1860 г.расследование преступлений в России осуществлялось городской и земской полицией. В уездах его проводили становой пристав, зем­ский исправник и уездный стряпчий, а также отделение земского суда, со­стоявшее из этих должностных лиц. В городах преступления расследова­лись частными или следственными приставами. Расследование заключалось в собирании доказательств, позволяющих обнаружить и изобличить виновного, и разделялось на предварительное и формальное. Основной задачей первого являлось установление обстоятельств совершения преступления. В ходе формального следствия (допрос обвиняемого и свидетелей, очная ставка, сбор письменных доказательств, повальный обыск) выяснялось, действительно ли обвиняемый совершил преступление и подлежит ли он наказанию. Предварительное расследование имело огромное значение для всего уголовного судопроизводства: именно на этой стадии закладывался фундамент дела. Поэтому "полиция в понимании общества стояла как-то выше суда".[35]

Указом императора Александра II от 8 июня 1860 г.были учреждены должности судебных следователей. На них возлагалось производство следствия по всем преступлениям, относящимся к ведению судов. За полицией оставалось расследование незначительных преступлений и проступков. В дополнение к Указу был издан "Наказ судебным следователям", который устанавливал порядок производства следствия, определял взаимоотношения следователя с полицией и судами, регламентировал иные стороны деятельности судебных следователей. "Наказом полиции о производстве дознаний по преступлениям и проступкам" регламентировалась деятельность, осуществлявшаяся полицией. Контроль за следственными действиями возлагался на судей. Только они могли приостанавливать и прекращать следствие, давать следователям предписания, отменять их распоряжения. Должность судебного следователя приравнивалась к должности члена уездного суда. Подчинялись судебные следователи Министерству юстиции, а назначались, перемещались и увольнялись губернатором по согласованию с губернским прокурором. Большинство следователей не имело юридического образования. Нагрузка на каждого из них составляла 120-150 дел в год, а в отдельных губерниях – до 200 дел. Обслуживаемые участки достигали 16 тыс. квадратных верст.

Дальнейшее совершенствование статуса следователей осуществлялось в соответствии с "Основными положениями об устройстве судебных мест" в России, утвержденными 29 сентября 1862 г.Следователи стали членами окружных судов, была введена их несменяемость. На должность судебного следователя могли претендовать лица, имеющие высшее юридическое образование и прослужившие по судебной части не менее трех лет. В 1870 г.были учреждены должности судебных следователей по важнейшим делам, а в 1875 г. – следователей по особо важным делам окружных судов. Следователь мог проверять и дополнять дознание, проведенное полицией, отменять решения, принятые при производстве дознания, был вправе поручить полиции производство дознания и сбор иной информации.

25 декабря 1862 г. император утвердил "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний". Основу нового законодательного акта составили положения "Учреждения для управления губерний" (1775), "Устава благочиния или полицейского" (1782), "Положения о земской полиции" (1837), в которые были внесены определенные изменения. Правила объявлялись временными, призванными "поправить строй уездной полиции до совершения полной реформы полицейского управления". В соответствии с ними изменялась структура полиции, порядок назначения должностных лиц и принятия управленческих решений. Ранее организационно обособленные земская и городская полиция объединялись в единую общую уездную полицию, ведению которой отныне подлежал не только уезд, но все уездные, безуездные города, посады, местечки и селения, располагавшиеся на его территории. Объединение осуществлялось путем упразднения городничих правлений, должностей городничих и полицмейстеров и вхождения их аппаратов в состав земских судов, которые стали называться уездными полицейскими управлениями. Земские исправники переименовывались в уездных исправников. Исключение из общего правила составили губернские и некоторые крупные города, посады и местечки, перечисленные в специальном приложении, где организовывалась своя городская полиция, не попадавшая под юрисдикцию уездной. В отличие от земских исправников, избиравшиеся местным дворянством, уездные исправники, полицмейстеры и их помощники определялись и увольнялись губернатором или генерал-губернатором[36].

Уездное полицейское управление составляли: уездный исправник, помощник исправника, общее присутствие уездного полицейского управления. Это присутствие, в которое, кроме уездного исправника и его помощника, входили и заседатели от дворян и сельских обывателей, заменило собой нижний земский суд. На уездного исправника возлагалось и множество административных функций, так как он рассматривался как представитель губернатора в уезде. В городах, на которые распространялось действие "Временных правил" 1862 г., полицией руководил градоначальник. Кроме организации охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, он, как и другие полицейские чиновники, обладал обширными полномочиями по управлению городом. Например, руководство почтой, технический надзор за частными и общественными зданиями.

Городское полицейское управление составляли: полицмейстер, помощник полицмейстера, общее присутствие городского полицейского управления. В состав общего присутствия входили еще два депутата от городского общества.

Подведомственными полицейскому управлению исполнительными чиновниками полиции были: в уездах – становые приставы, а в городах, посадах и местечках – городские приставы, их помощники и полицейские надзиратели. Нижними чинами полиции являлись: сотские, в заведовании которых находились определенные участки стана, называемые сотнями, десятские – в селениях, полицейские служители городских полицейских команд. Сверх того, при полицейских управлениях состояли рассыльные и в некоторых губерниях – конная стража. Основной полицейской силой в сельской местности были становые приставы, введенные еще в 1837 г. Территории полицейских станов были чрезвычайно велики, становой пристав не имел ни штатной канцелярии, ни рассыльных в достаточном числе. В таких условиях большая тяжесть полицейских обязанностей ложилась на сотских и десятских.

Штаты исполнительных чиновников городской полиции зависели от разряда, к которому был отнесен город, а численность служителей полицейских команд определялась отдельно в зависимости от финансовых возможностей города, так как их содержание осуществлялось из городских средств. Закон от 25 декабря 1862 г. не изменил порядок формирования городских полицейских команд, они по-прежнему формировались из нижних чинов военного ведомства. В связи с неудовлетворительной кадровой политикой большая часть нижних чинов оказалась малоспособной к полицейской службе.

Дальнейшая реформа уездной (сельской) общей полиции заключалась в введении в 1864 г. положения о земских учреждениях, в силу которого от уездной полиции отошли хозяйственно-распорядительные обязанности. Впоследствии в связи с городской реформой 1870 г. произошло сокращение компетенции у городской полиции.

Уставом Правительствующему Сенату от 20 ноября 1864 г. были утверждены четыре правовых акта: Учреждение судебных установ­лений, Устав уголовного судопроизводства, Устав граждан­ского судопроизводства, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Статьи Учреждения судеб­ных установлений устанавливали, что компетенция и порядок действия «лиц прокурорского надзора» определялись Уставом уголовного судопроизводства и Уставом гражданского судопроизводства. Устав уголовного судопроиз­водства от 20 ноября 1864 г. являлся кодифицированным актом, в котором был урегулирован порядок уголовного судопроизвод­ства. Прокуроры и товарищи прокуроров осуществляли функции над­зора и уголовного преследования. Они возбуждали уголовные дела, однако сами предварительного следствия не осу­ществляли.

Важной государственно-правовой реформой Александра II было учреждение равного для всех сословий суда с участием присяжных заседателей. Исполнительная власть окончательно отделялась от судебной, порядок судоустройства и судопроизводства должен был содействовать восстановлению нарушенных прав и законов. Одновременно была создана прокуратура как часть судебного ведомства, введен институт присяжных поверенных (адвокатура).

В результате судебной реформы 1864 г. произошло окончательное закрепление отделения следственной части от полиции и организационное разъединение следствия и дознания, хотя должной законодательной регламентации в тот период организацион­ная связь предварительного расследования и дознания не получила. Деятельность полиции как органа дознания осуществлялась под процессуальным руководством судебного следователя и надзором прокуратуры. Процессуальная деятельность полиции ограничивалась производством неотложных следственных действий в случае отсутствия на месте происшествия судебного следователя, а также задержанием подозреваемого.

Увеличение штатов общей полиции, последовавшее после отмены крепостного права, было весьма незначительным и не учитывало в должной мере ни численности населения в станах и уездах, ни размеров их территории. Такое положение сохранялось около 20 лет, и только под действием политических событий конца 1870-х годов царское правительство приняло решение о расширении низовой структуры общей полиции. С целью улучшения сельской полиции "Временным положением о полицейских урядниках" от 9 июня 1878 г. в сельской местности 46 губерний было введено 5000 конных урядников "для усиления средств уездной полиции и в помощь становым приставам, для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства"[37]. Полицейский урядник был промежуточным звеном между становым приставом, назначавшимся, как правило, из дворян, имевших опыт службы и определенный уровень образования, и сотскими – крестьянами, избиравшимися для несения полицейской повинности в своем селе или деревне. Урядники должны были определяться в должность уездным исправником из лиц, оказавшихся годными к полицейской службе. Урядники получали жалование – 200 руб. и на обмундирование 50 руб. в год. Их вооружение состояло из шашки драгунского образца, кроме этого казенного холодного оружия им разрешалось иметь и собственное огнестрельное. На содержание лошади урядникам полагалось 100 руб. и на ремонт шашек 55 коп. в год. В среднем на уезд приходилось около 11 уряднических участков, а на стан 4 участка. С учреждением конно-полицейских урядников было положено противодействие конокрадству, этому бичу сельской местности. Непосредственная близость к населению и значительный объем полицейских функций по предотвращению, пресечению преступлений, проведения дознаний по уголовным делам, возложенный на полицейского урядника, обуславливал достаточно высокие требования к уровню его общей, профессиональной подготовки и моральным качествам, однако, найти соответствующих кандидатов было практически невозможно. Руководство МВД было озабочено данной проблемой и уже в 1879 г. подготовило специальную справочную книгу, которая вручалась каждому полицейскому уряднику. В ней содержались примеры законных решений ситуаций, с которыми мог встретиться урядник в своей деятельности, образцы документов и другие сведения разного характера, а также рекомендации морально-этического свойства, как следует добиваться "исполнения закона или полицейского распоряжения твердо и настоятельно, но отнюдь не грубым или обидным образом". На местах стали создаваться разнообразные школы для полицейских урядников. Первая была открыта в Перми в 1880 г. со сроком обучения 3 месяца, где изучали "законоведение", уставы, направления по производству дознаний и организации расследования преступлений, русский язык.

В 60-е гг. XIX в. были предприняты шаги по созданию в системе полицейских органов специального аппарата для борьбы с уголовной преступностью. Впервые такой аппарат возникает в Санкт-Петербурге в 1866 г. Проект учреждения Санкт-Петербургской сыскной полиции был разработан еще в 1843 г. Временным комитетом для рассмотрения предложения о мерах к предупреждению воровства в Санкт-Петербурге. По неизвестной причине проект утвержден не был. К вопросу об организации специального сыскного органа для борьбы с уголовной преступностью Санкт-Петербургское градоначальство вернулось в 1866 г. Градоначальник Ф.Ф. Трепов считал, что существенный пробел в учреждении столичной полиции составляет отсутствие особой части со специальной целью "производства расследований для раскрытия преступлений и изыскания общих мер к предупреждению и пресечению преступлений". Созданная для этого в 1866 г. сыскная полиция должна была также вести учет лиц, задержанных за отсутствие документов или обвиняемых в преступлениях, высылкой из столицы подозрительных особ[38]. Первоначально штат Петербургского сыскного отделения был небольшим: начальник отделения, его помощник, 4 чиновника для поручений, 18 полицейских надзирателей, 9 писцов и 4 служителя. Только в 1887 г. штаты петербургской сыскной полиции были увеличены на 102 человека и служащим повысили денежные оклады

Руководил Сыскным отделением с 1866 по 1889 г.И.Д. Путилин. Начал он полицейскую службу с младшего квартального надзирателя, а окончил тайным советником со звездою Анны I степени. В основу организации сыскного отделения был положен территориальный принцип: чиновники по особым поручениям распределялись по отделениям (в частях), а полицейские надзиратели – по участкам.

В 1880 г. была создана сыскная часть в Киевской городской полиции, в 1881 г. – в Московской. В 1896 г. по распоряжению петербургского градоначальника Н.В. Клейгельса был введен территориальный принцип организации работы сыскного отделения. Чиновники для особых поручений распределялись по частям города, а состоящие у них в подчинении полицейские надзиратели закреплялись за полицейскими участками. За основу был взят опыт работы берлинской полиции. Этот принцип оказался ведущим в петербургской и московской сыскных полициях вплоть до 1917 г.[39] Тем не менее, борьба с преступностью составляла по-прежнему обязанность общей полиции. Она не была в состоянии оказывать организованное сопротивление преступным посягательствам, не в последнюю очередь потому что это была лишь одна из ее многочисленных обязанностей.

В целом функции и права полиции в конце XIX века не были четко определены законом. Её обязанности были весьма многообразны. В изданном справочнике Министерства внутренних дел говорилось, что «законодательство рассматривает полицейские установления как органы управления вообще, а самого исправника, как главного представителя власти в уезде».

9 сентября 1867 г. было принято новое «Положение об Отдельном корпусе жандармов», в соответствии с которым корпус состоял из Главного управления, управлений Кавказского, Варшавского и Сибирского округов, 56 губернских управлений, 50 уездных управлений Северо-Западного края, наблюдательного состава, Петербургского и Московского дивизионов, 13 конных команд и полицейских управлений на железных дорогах.­

Основным звеном структуры Отдельного корпуса жандармов были губернские жандармские управления. Положение 1867 г. различало управления Московской губернии, губернские управления первой и второй категории. Различия основывались на размерах губернии, этнографических и экономических условиях и выражались в большей или меньшей штатной численности и сумме добавочного денежного жалования чинам. В штат губернского управления входили начальник, помощник начальника, адъютант, секретарь и два писаря.

Наблюдательный состав Отдельного корпуса жандармов, переименованный в 1870 г. в Дополнительный штат, состоял исключительно из унтер-офицеров, в задачу которых входил сбор информации о настроении умов в империи. Унтер-офицеры размещались в губернских и уездных специальных пунктах из расчета по два человека на пункт.

Судебная реформа 1864 г. оказала существенное влияние и на функции жандармерии. Судебные уставы вообще не упоминали о жандармах и не было ясно, каким нормативным актом регулируется их деятельность при расследовании правонарушений. В этой связи 19 мая 1871 г. были утверждены «Правила о порядке действий чинов Корпуса жандармов по исследованию преступлений».

Жандармам вменялось в обязанность содействовать прокуратуре и полиции в обнаружении уголовных преступлений. Они были обязаны сообщать в прокуратуру и полицию обо всех замеченных преступлениях и проступках, подсудных общим судебным установлениям. В тех случаях, когда до прибытия полиции следы преступления могли быть уничтожены, а подозреваемый мог скрыться, жандармы были обязаны принять меры к сохранению следов и задержанию подозреваемого.

Прокурор имел право с согласия начальника губернского жандармского управления назначить жандарма для проведения дознания по уголовному преступлению, причем последний в таком случае действовал в полном объеме предоставленных законом прав, не стесняясь присутствием чинов общей полиции.

Специальный раздел «Правил» определял порядок производства дознания по государственным преступлениям, в ходе которых жандармы имели право совершать ряд следственный действий - осмотры, освидетельствования, обыски и выемки.

Борьба с преступностью на железных дорогах была возложена на жандармские полицейские управления железных дорог. Несмотря на то, что эти управления входили в состав Отдельного корпуса жандармов (полиции политической), они выполнял­­ функции и общей полиции. Это продолжалось, по крайней мере, до 1905 г., когда функции и деятельность обеих полиций слились воедино.

В целом, реформы 1860-х - 1870-х гг. способствовали серьезному преобразованию полицейской системы: были объединены городская и уездная полиция; сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов – земским и городским органам самоуправления; расширен низовой аппарат полиции, учреждены должности полицейских урядников и полицейский резерв, в городах увеличена численность околоточных надзирателей; значительно увеличены жалованье, пенсии и иные льготы служащим полиции; изменены принципы комплектования полиции. Территориальное объединение полиции в уездах, сужение ее функций, профессионализация, увеличение численности, улучшение материального положения, выведение из-под прямого воздействия сословных органов дворянства сочетались с сохранением полицейской повинности в сельской местности, развитием ведомственной и частной полиции. В то же время несовершенство реформ, проведенных в области полицейского устройства, слабая законодательная база, резкое изменение социально-политической обстановки в стране, значительный рост преступности и терроризма неизбежно привели в скором времени к необходимости ее дальнейшего совершенствования.

Принимались на полицейскую службу, как правило, русские подданные православного вероисповедания, достигшие 25-летнего возраста, обладающие хорошим телосложением и здоровьем, имеющие достаточное образование.

Не могли назначаться на полицейские должности:

- состоящие в качестве обвиняемых под судом и следствием, а равно, понесшие наказание за преступные деяния, влекущие за собой по закону тюремное заключение или более строгое наказание;

- нижние чины запаса, которые во время прохождения действительной службы состояли в разряде штрафных;

- исключенные со службы по суду, из духовного ведомства за порочное поведение или из среды обществ по их решению;

- объявленные несостоятельными должниками;

- состоящие под опекою за расточительность.

Полицейские обязаны были обнаруживать и пресекать преступления, сообщать о них судебной власти и в дальнейшем оказывать судебным следователям содействие, выполняя их поручения.

Чины полиции имели право производить дознание, под которым понималось расследование уголовного преступления по «горячим следам» в розыскном порядке, направленное к обнаружению обвиняемого и собиранию доказательств его виновности.

Согласно ст. 250 Устава уголовного судопроизводства, о всяком происшествии, заключавшем в себе признаки преступления, полиция обязывалась немедленно сообщать судебному следователю и прокурору или его товарищу (т.е. заместителю).

При производстве дознания о преступных деяниях за чинами полиции осуществлялся прокурорский надзор, работники прокуратуры имели право давать обязательные для полицейских поручения, а при выявлении с их стороны нарушений законности, предложить оценить их виновность суду.

В соответствии с параграфом 23 «Инструкции чинам полиции по обнаружению и исследованию преступлений»: «при производстве дознания чины полиции обязаны относиться к заподозренному и вообще ко всем лицам, к которым они обращаются, спокойно, вежливо и терпеливо, не дозволяя себе, под опасением законной ответственности, прибегать к каким-либо насильственным действиям или угрозам, для получения ими нужных сведений».

По делам более малозначительным, подсудным мировым судьям и земским начальникам, полицейским органам вменялось в обязанность: принимать заявления, составлять протоколы, производить дознания, осмотры, освидетельствования, обыски и выемки, задерживать подозреваемых, вручать повестки и осуществлять приводы, во время разбора дела выступать в качестве обвинителя, исполнять поручения судьи по производству дознания и исполнять приговоры.

В сфере общественной нравственности на полицию также были возложены многочисленные обязанности.

Чины полиции были вправе задерживать до отрезвления лиц, находящихся в общественных местах в состоянии явного опьянения, угрожающем безопасности, спокойствию и благополучию. Обязанности полиции по надзору за проституцией включали в себя ряд мер от наблюдения за сохранением спокойствия и порядка в публичных домах до представления Врачебно-Полицейскому комитету сведений о притонах и женщинах, тайно промышляющих развратом.

Согласно Уставу о предупреждении и пресечении преступлений: «...уличенные в бродяжничестве для прошения милостыни должны забираться местной полицией без всякого притеснения, но с осторожностью и человеколюбием, и препровождаться в их селения и города для надлежащего призрения».

В гражданском судопроизводстве обязанности полиции состояли во вручении повесток, исполнении приводов, оказания содействия судебным приставам при исполнении решений:

- если внешние двери дома заперты, либо не открывают дверей внутренних помещений;

- если арест имущества производится в отсутствии должника;

- в обеспечении правопорядка на аукционах по продаже имущества.

Согласно требованиям врачебного устава на полицию была возложена обязанность следить за: чистотой улиц, площадей и дворов, качеством продаваемых продуктов, а также выдачей свидетельств на приобретение ядовитых веществ и наблюдение за их продажей.

В соответствии с паспортным уставом полицейские чины должны были следить, чтобы никто не проживал без письменного вида, по незаконному, либо просроченному виду и без прописки.

По уставу о питейном сборе на полицию возлагалось следить за его исполнением, как содержателями питейных заведений, так и продавцами напитков в целях поддержания порядка и благочиния, сохранения здоровья людей.

По строительному уставу полиция наблюдала:

чтобы в городах никакие новые постройки и капитальные перестройки в домах не производились без разрешения местных властей;

- чтобы постройки производились во всем согласно утвержденным планам;

- чтобы принимались меры предосторожности от несчастных случаев.

Помимо вышеизложенных функций на полицию дополнительно возлагались обязанности по:

- обнародованию указов и распоряжений правительства;

- извещению и вызовам в органы власти;

- предупреждению и прекращению всяких непозволенных сборищ;

- исследованию случаев смерти;

- борьбе с азартными играми;

- осуществлению мер по предупреждению и пресечению пожаров, заразных болезней, скотских падежей;

- контролю за соблюдением правил торговли, охоты и рыболовства.

По приговорам судов полиция осуществляла гласный надзор, а в соответствии с «Положением о негласном полицейском надзоре», утвержденным 1 марта 1882 года, и негласный. Негласный надзор был мерой превентивной и производился по указанию Департамента полиции, в том числе и по представлениям местных органов.

Сведения о поднадзорных доставлялись чинами общей полиции, пунктовыми жандармскими унтер-офицерами, а также агентами наружного и внутреннего наблюдения и сосредотачивались в жандармском управлении, где велся учет лиц, состоящих под негласным надзором.

Новым этапом в развитии центрального аппарата Министерства внутренних дел стал 1880 год. В конце 70-х годов страна переживала внутриполитический кризис, обусловленный сложным положением в деревне, расстройством финансовой системы, вызванным во многом издержками русско-турецкой войны 1877-1878 гг. В это время власть впервые столкнулась с таким явлением, как политический терроризм, к которому стала прибегать партия «Народная воля». III Отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии как орган политической полиции оказалось несостоя­тельным в борьбе с террористами. В 1878 году ими был убит начальник III Отделения Н.В. Мезенцев, а в феврале 1880 г. организован взрыв в Зимнем дворце. Несколько террористических актов против видных государственных чиновников было совершено в провинции.

Для разработки мер по «прекращению покушений на государственный и общественный строй» в феврале 1880 года создается «Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка и общественного строя». Ее возглавил популярный генерал, герой русско-турецкой войны граф Михаил Тариелович Лорис-Меликов. 6 августа 1880 года III Отделение упраздняется, его функции передаются в МВД, в Департамент полиции исполнительной, переименованный в Департамент Государственной полиции.

Новым министром внутренних дел был назначен М.Т. Лорис-Меликов. Он же стал одновременно и шефом жандармов.

Убедившись в низкой эффективности работы III-го Отделения и в то же время в его крайней непопулярности в глазах общественности, новый министр предложил Александру II ликвидировать это учреждение. Член комиссии И.И. Шамшин, проведя ревизию III отделения, отмечал крайнюю неэффективность его деятельности, связанную с отсутствием притока свежих сил, запущенностью делопроизводства, общую атмосферу застоя, устаревшие методы сыска, волокиту, слабое знание положения дел в революционных организациях. К тому же после проведения судебной реформы 1864 г. стали все более осложняться отношения между III-е Отделением и судебной властью, стремившейся следовать букве закона и в ряде случаев препятствовать произволу политической полиции. М.Т. Лорис-Меликов сумел убедить императора в том, что "вся полицейская часть в империи должна нераздельно ведаться одним центральным учреждением...", а именно МВД, поскольку "при розыскных полицейских действиях, особенно по делам политического свойства, требующим быстрых и верных мероприятий, весь успех нередко зависит от своевременного сообщения местным полицейским властям сведений о происходящем в других местностях, а также о лицах разыскиваемых и о всем касающемся этих лиц; но этого можно достигнуть только при содействии такого центрального установления"[40]. В результате было образовано новое учреждение – Департамент Государственной полиции, ставший высшим органом политической полиции. Лорис-Меликов стремился к тому, чтобы новое учреждение состояло из "законников", то есть лиц гражданских имеющих юридическую подготовку. Указом от 15 ноября 1880 года на Департамент государственной полиции было возложено руководство органами как политической, так и общей полиции. Дальнейшим планам Лорис-Меликова по централизации в управлении полицейской системой помешали последствия трагического события 1 марта 1881 г.[41]

После реорганизации 1880 года МВД заняло главенствующее место в государственном механизме, а его руководитель стал фактически первым министром империи, обладая уникальной по объему компетенцией. Кроме борьбы с преступностью в его ведении находилась значительная часть внутренних функций государства.

Значение и положение министра внутренних дел в государственном механизме практически не изменилось и после создания в 1905 году в России Совета министров и учреждения должности его председателя. Последний не формировал правительство, и каждый из министров отвечал не перед ним, а перед императором. А с 1906 по 1911 гг. председатель Совета Министров П.А. Столыпин был одновременно и министром внутренних дел. Четыре месяца в 1916 году эти должности совмещал Б.В. Штюрмер.

14 августа 1881 года было принято Положение «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Оно давало министру внутренних дел возможность объявлять в любой части страны положение усиленной или чрезвычайной охраны, что расширяло права полиции в этой местности. При министре образовывалось Особое совещание, руководимое заместителем министра внутренних дел, в составе: двух высших чиновников МВД и двух - Министерства юстиции. На нём рассматривались вопросы об административной высылке лиц, подозревавшихся в причастности к государственным преступлениям или же отличавшихся «порочным поведением». Окончательное решение о высылке принимал министр.

В 1883 году министр внутренних дел Д.А. Толстой добился внесения изменения в Положение от 14 августа 1881 г., дававшее право министру внутренних дел в административном порядке высылать любое лицо, «признаваемое вредным для государственного порядка и общественного спокойствия». Положение «О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия» постоянно продлевалось и действовало до 1917 года.

В нормативном акте "Учреждение Министерства внутренних дел" 1892 г. определялась структура МВД: 1) Министр, 2) Товарищ министра, 3) Совет министра, 4) Главное управление почт и телеграфов, 5) Главное управление по делам печати, 6) Главное тюремное управление, 7) Департамент полиции, 8) Департамент хозяйственный, 9) Департамент духовных дел иностранных исповеданий, 10) Департамент медицинский, 11) Департамент общих дел министерства, 12) Земский отдел и 13) Канцелярия министра.

Важнейшим из структурных подразделений министерства являлся Департамент полиции. В 1902 г. он состоял из 8 делопроизводств. 1-е делопроизводство занималось делами личного состава, финансами, перепиской с иностранными государствами о выдаче русских подданных, о нарушениях государственной границы. 2-е делопроизводство – вопросами организации полицейских учреждений, разработкой законопроектов МВД, наблюдением за точным исполнением законов на местах, за питейными заведениями. 3-е делопроизводство – наблюдением за неблагонадежными элементами в России и за границей. 4-е делопроизводство в 1902 г. было переименовано в 7-е. 5-е делопроизводство составляло доклады к Особому совещанию, решавшему вопросы об административной высылке лиц, на которых не было достаточно улик для привлечения к судебной ответственности. 6-е делопроизводство – разработкой основ фабричного законодательства, контролировало соблюдением постановлений, определявших положение еврейского населения, вопросами борьбы с фальшивомонетничеством. 7-е делопроизводство вело наблюдение за дознаниями, проводившимися губернскими жандармскими управлениями. Центральное место в структуре Департамента занимал Особый отдел, который заведовал внутренней и заграничной агентурой, негласным наблюдением за корреспонденцией частных лиц, организацией розыска по политическим вопросам и др. В начале столетия в разные годы отдел возглавляли Л.А. Ратаев, С.В. Зубатов, Е.К. Климович. В годы первой русской революции на базе Особого отдела было создано 4-е делопроизводство[42].

Конвойная стража. 6 августа 1864 года Отдельный корпус внутренней стражи был упразднен. Ее обязанности возложили на местные и резервные войска.

С начала 1862 года начата работа по реорганизации местных войск. Она происходила одновременно с созданием новых военно-административных органов военного управления – военных округов. В состав местных войск входили 6 вновь образованные крепостные полки, губернские резервные, крепостные батальоны, уездные, местные и этапные команды, военно-арестантские роты.

В каждой губернии для руководства местными силами учреждалась должность губернского воинского начальника, ведавшее рекрутскими наборами, препровождением арестантов и ссыльных, караульной службой и другими вопросами. Всего же в начале 70-х годов в составе местных войск для внутренней службы имелось: 70 губернских батальонов и 605 команд разных наименований.

Новый этап в развитии конвойной стражи проходил в период контрреформ 1880-1890-х годов. Конвойные команды составили конвойную стражу России. Команды находились в двойном подчинении: