Вопрос 2. Система органов, выполнявших полицейские функции в Московском государстве; организационно-правовые основы их деятельности

 

После образования Русского централизованного государства и свержения монголо-татарского ига возникает необходимость в создании специальных учреждений, которые руководили бы военными, иностранными, земельными, судебными и др. делами. В этой связи начали развиваться в органах дворцового управления особые ведомственные «пути», «избы», управляемые боярами или дьяками. Позже они развивались в сложные и постоянные присутственные места – приказы, когда определенная группа вопросов стала поручаться («приказываться») какому-либо боярину, вокруг которого складывался постоянный штат дьяков и подьячих. Приказная система была типичным проявление феодальной организации государственного управления. В ее основе лежали принципы нераздельности административной и судебной власти. Приказы были функциональные и территориальные, дворцовые и общегосударственные. Ряд приказов выполнял и полицейские функции – обеспечение порядка в населенных пунктах, на дорогах, сбор платежей и налогов и др.

Роль государственных органов в осуществлении полицейского контроля существенно возрастает по мере усложнения общественной жизни и в связи с тем, что преступление стало рассматриваться как деяние, нарушавшее интересы государства и установленный правопорядок. В силу этого роль государственных органов в расследовании и раскрытии преступлений существенно возрастает. В Соборном Уложении 1649 г. впервые в истории русского законодательства четко регламентируется ответственность за нарушение порядка в общественных местах. Слова «безчиние» и «безчинство» применяются к лицам, нарушающим порядок в церкви и на царском дворе. Содержание полицейских функций государства расширяется, важнейшей составляющей становится надзор и ограничение передвижения населения. Итогом этого процесса стало Соборное Уложение 1649 г., в котором было впервые закреплено требование о наличии удостоверения личности в главе XVIII «О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и нижней Волги и проезжих грамот для иностранцев». В конце XVII в. ограничивается право передвижения свободного населения. Царские Указы 1684 г. и 1686 г. запрещали проживать в Москве «без поручных записей».

В Наказе о градском благочинии 1649 г. впервые появляется термин, обозначающий общественный порядок в узком смысле («благочиние» – добрый порядок, от «благо» – добро, «чин» – порядок). В Наказах московским объезжим головам (1667 и 1675 гг.) и воеводам, направляемым в другие города, говорилось об их обязанности обеспечения «общего спокойствия, тишины и безопасности», «строжайшего благочиния и порядка», «благочиния и общей безопасности», «градского и сельского благочиния». Были введены должности «объезжих голов», ответственных за обеспечение наружного надзора и порядка на улицах и площадях. Объезжие головы били дубьем и батогами непослушных обывателей за нарушения и неисполнение их распоряжений, а задержанных сажали в чуланы и ледники, откуда те убегали и, следовательно, подлежали розыску. Объезжие головы назначались в съезжие дворы Разрядным приказом, и ему же были подотчетны. В Наказе о градском благочинии и Наказах московским объезжим головам говорилось об обязанностях объезжих голов по контролю над решеточными приказчиками, уличными сторожами, стрельцами, которые должны были обеспечивать в городах «общее спокойствие», а также требовалось, чтобы «во всех улицах и по переулкам в день и в ночь ходить и беречь накрепко, чтоб в улицах и переулках бою и грабежу... и иного какого воровства... не было». Таким образом, во второй половине XVII в. произошло законодательное закрепление мер по обеспечению общественного порядка.

В XV получило широкий размах разбойничество, которое являлось одной из форм борьбы крестьян против феодалов. В середине XVI в. был образован Разбойный приказ, на который преимущественно была возложена организация борьбы с преступностью в государстве. Он ведал сыском (расследованием) и судом в отношении разбойников и «иных лихих людей», а также выполнял некоторые функции политической полиции. Разбойному приказу были подчинены местные органы губного и земского управления, которые осуществляли судебно-полицейские функции – земские и губные избы. Они возглавлялись губными старостами, которые выбирались из местных дворян и утверждались в должности Разбойным приказом, дававшим старостам соответствующий наказ.

Губные старосты создавали свой аппарат, состоящий из «целовальников», избираемых из крестьянской и посадской верхушки и утверждаемых на местах «целованием креста» с обещанием верной службы. В своей деятельности по предупреждению и борьбе с преступностью они опирались на выборных «сотских», «десятских» и местное население, которое в этом отношении было связано круговой порукой.

Сыскной приказ, созданный в 1619 г. вел розыск преступников и беглых крестьян. Непосредственно этим занимались «сыщики» должностные лица приказа, которые направлялись на места для расследования дел о разбоях и кражах, совершенных беглыми. Сыском беглых крестьян и холопов занимались также Поместный и Холопий приказы.

Стрелецкое войско во главе со Стрелецким приказом играло большую роль в обеспечении правопорядка в городах, особенно в столице, центральных и северных районах страны. Стрелецкие избы в городских районах были своеобразными опорными пунктами наряду со съезжими губами. Столица государства Москва была выделена из общей системы управления. Еще в ХV в. при Иване III в ней учреждается городская «исправа». В начале XVI в. полицейские функции в Москве и Московском уезде осуществлял Земский приказ. Он занимался преследованием разбойников и иных «лихих людей», ведал сбором податей с посадского населения Москвы, наблюдал за порядком и благоустройством в столице.

В Москве и других больших городах при этом приказе низшие служащие назывались земскими ярыжками: они носили красное и зеленое или иного особого цвета платье с нашивкою на груди двух букв: «З», и «Я». Основная их деятельность состояла в следующем: когда государь или его двор куда-либо в городе «шествие имели» или был крестный ход или какое-либо торжество, то ярыжки, идя впереди с метлами и лопатами, очищали и «просторили» путь. Если же где-то происходила ссора, шум и драка, то они могли беспрепятственно задерживать, брать под стражу и отводить в свой приказ. В конце XVI в. Земский приказ был объединен со Стрелецким, который стал осуществлять полицейские функции в Москве.

Центральные и местные органы власти до XVII в. осуществляли функции политической полиции. Однако в начале XVII в. политическому сыску придается особое значение. Дела по политическим преступлениям выделяются из общей массы уголовных дел. Политические или государственные преступления стали называться «Слово и дело государево».

По своему первоначальному смыслу понятие означало дело о словесном оскорблении царя. Первые документы с употреблением этой печально знаменитой фразы датированы 1622 г. и касаются угрозы перерезать горло царю, опрометчиво вырвавшейся у одного казака. Вскоре «Слово и Дело» приобрело более широкое значение.

Как было принято в то время, все дела, касавшиеся государственных интересов, были «государевыми делами». К государственным преступлениям, то есть действиям и умыслам, направленным против царя и государственного порядка самодержавной России относились крамола и сдача города неприятелю. К виновным в основном применялась смертная казнь, которая могла быть простая, когда осужденный умирал достаточно быстро (к примеру, обезглавливание) и квалифицированная, когда перед смертью осужденный продолжительное время испытывал мучения (например, посажение на кол) или членовредительные наказания. Каждый, кому становилось известно о злых умыслах по отношению к царю, оскорблении царского имени, государственной измене и т. д., обязан был под страхом смертной казни донести об этом властям, выкликнув фразу «Слово и дело Государево». В то же время Соборное Уложение 1649 г. предусматривало строгое наказание для тех, кто заявлял «Слово и Дело» без должных оснований.

В середине XVII века был создан Приказ тайных дел, который сначала являлся личной канцелярией царя, то есть органа, позволявшего ему при решении важнейших государственных дел обходиться без Боярской Думы.

Еще в начале своего правления царь Алексей Михайлович имел при себе несколько подъячих из Приказа Большого дворца для личной переписки. Этот штат в конце в конце 1654 г. – начале 1655 г. получил определенную организацию Приказа тайных дел. Первоначально Приказом заведовал тайный дьяк, при котором находилось 5-6 подьячих. К концу существования Приказа во главе его стояла дьячья коллегия (тайный дьяк и дьяки Челобитного и Стрелецкого приказов; число подьячих возросло до 15).

Основной функцией Приказа тайных дел был контроль за деятельностью приказов. Этот контроль мог носить явный характер и проявляться в затребовании для «ведома» (контроля) различных дел, сведений, отчетности из других приказов, в проверке приказного делопроизводства при участии царя. Тайный контроль заключался в посылке подьячих приказа с секретным наказом о наблюдении за теми послами и воеводами, которые «много чинять не к чести своего государя», или воевод, допускавших «много неправд... над ратными людьми».

Известной формой контроля за государственным аппаратом (как приказами, так и воеводами) было рассмотрение Приказом челобитных, поданных лично царю. После рассмотрения дел по челобитной в Приказе тайный дьяк докладывал о нем царю. По царскому указу дело, минуя Боярскую Думу, разрешалось в Приказе тайных дел или передавалось для исполнения в один из приказов. Важнейшей функцией Приказа являлся контроль за розыском (следствием) по деяниям, направленным против существующего строя, непосредственно против царя. Например, Приказ принимал участие в следствии по делу Степана Разина и его сподвижников. Царь составил памятную записку с десятью вопросами. В Приказ запрашивали различные материалы для этого процесса: расспросные, пыточные речи, очные ставки и т.д. Приказ тайных дел помещался в царском дворе, и царь часто бывал в нем. Здесь он имел свой стол с письменным прибором, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, рассматривал дела. Возглавлявшие Приказ дьяки пользовались большим влиянием в государственных делах. И хотя Приказ был упразднен в 1676 г., он по праву может считаться родоначальником органов политического сыска в Русском государстве.

В XVII веке произошел расцвет и падение приказной системы управления, важной особенностью которой являлась множественности и неопределенность функций приказов. Почти каждый приказ выполнял не только функции управления, в его ведении находились также определенные территории, налоги с которых поступали на содержание приказа, выполняли они и полицейские функции. Вскоре были созданы Временные следственные комиссии, которые выполняли функции расследования политических дел.

В XVI в. в российском праве четко оформился статус «лихого человека», для которого разбой и бандитизм были профессиональными занятиями. Основной целью профессиональных разбоев, грабежей и убийств было завладение собственностью. К 30-м гг. XVI в. относится и известие о масштабной деятельности преступных организаций фальшивомонетчиков по многим городам.

Рост преступности, а именно профессиональной преступности был одной из причин, вызвавших губную реформу. В ходе земско-губных преобразований периода малолетства Ивана Грозного (1530-1540-е гг.) произошло усиление карательной функции государства. Были созданы специальные земские и губные избы, как органы борьбы с преступностью на местах.

Поскольку административные органы не были отделены от судебных, то они осуществляли процедуру следствия и суда, то есть они осуществляли полицейско-судебные функции. В XVI в. такие функции и выполнялись губными избами, органами местного самоуправления, до губной реформы право вынесения смертных приговоров принадлежало только центральной власти. Эта важнейшая суть перемен подробно освещена летописями, согласно которым главные прерогативы выборных органов были: «судить, пытать, казнить». Проводимые реформы имели сильную демократическую направленность: рядовое население страны получило возможность реального участия в судебной деятельности и реализации карательной функции.

Губные органы «ведали разбойные и убийственные и татинные дела, про татей и про разбойников сыскивали, и того смотрели и берегли накрепко, чтобы однолично нигде татей и разбойников, разбойничьих станов и приездов не было».

Состав губной избы, как органа губного управления, был неоднороден. В нее входили: губные старосты и губные целовальники; губные дьячки или подьячие, ведшие письменную часть; сотские, пятидесятские и десятские, преследовавшие разбойников и татей и наблюдавшие за тем, чтобы не приезжали к кому-либо люди «необычные и незнаемые», а так же тюремные сторожа и целовальники, надзиравшие за заключенными; палачи, пытавшие и наказывавшие заключенных; бирючи, обнародовавшие постановления правительства, сторожа в губной избе.

В середине XVI века произошло усиление политики репрессий, которые подтверждается рядом фактов. Судебник 1550 г. утвердил обязательную смертную казнь для «лихих людей» в общегосударственном масштабе. Задачей судебно-полицейских органов того времени было не конкретное выяснение обстоятельств противоправных действий, а установление фактической принадлежности лица к «ведомым лихим». Уставная книга Разбойного приказа признает массовость разбойных шаек и оправдывает обязательную казнь профессиональных преступников невозможностью их тюремного содержания в связи с тем, что их обязательно освободят подельники.

В XV в. существенно возрастает роль государственных органов в расследовании и раскрытии преступлений. Начинает складываться, а в XVI – XVII вв. становиться ведущей процессуальная форма, получившая название «розыск» или «сыск». Так обозначалось расследование по тому или иному делу, которое производилось государственными органами. При этом использовались различные методы, в том числе и негласного характера.

Ведущие дело сыскари допрашивали обвиняемого, изыскивали доказательства и др. Однако главное значение в розыскном процессе играла пытка. «А приведут татя... и того татя пытать», – указывалось в Соборном уложении. Признание подследственного, достигнутое в результате пытки, считалось доказательством его вины и служило основанием для наказания. Розыскными органами были «особые обыщики» XV – начала XVI в., посылавшиеся из Москвы в какую-либо местность, которые, по общему представлению, приносили мало пользы и большие убытки населению. Они были заменены губными учреждениями, хотя «обыщики» еще долго продолжали существовать. Перед началом розыска обыщики и губные старосты были обязаны произвести повальный обыск – опрос представителей всех социальных групп (число опрашиваемых не ограничивалось). Сведения записывались в «списки», к которым эти лица «прикладывали» руки. Они присылались из Москвы «в случае умножения в какой - либо местности разбоев и татев». Но обыщики приносили мало пользы. Вместо оказания помощи в борьбе с преступностью они причиняли местному населению только убытки.

Принятие этого обширного комплекса мер оказалось недостаточно, современники отмечали, что «по городам и волостям чинятся татьбы великие», а губные старосты бездействуют. События начала XVII в. потребовали создания твердой власти на местах. По росписи городов и уездов в 1625 г. известно, что в 146 городах с уездами уже были назначены воеводы. Воевода стал основным звеном местного управления. Претенденты на место воевод – бояре, дворяне и дети боярские – подавали на имя царя челобитную, в которой просили назначить на воеводство, чтобы «покормиться». Однако официально воевода за свою службу получал поместные денежные оклады. Воевода назначался Разрядным приказом, утверждался царем и Боярской думой и подчинялся тому приказу, в ведении которого находился данный город с уездом. В большие города назначали нескольких воевод, один из них считался главным.

Каждый воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности: он осуществлял охрану феодальной собственности, боролся с укрывательством беглых, с нарушением казенного интереса (кормчества), со всяким несоблюдением порядка вообще (бой, пожар, мор), ведал городовым и дорожным делом, надзирал за судом губных и земских старост. Административно-полицейский надзор воеводы простирался и на личную жизнь населения.

В больших городах полицейский надзор за населением, укреплениями и караулами осуществлял подчиненный воеводе городничий (бывший городовой приказчик). Наказы, которые получали воеводы из приказов, были неопределенны и мало конкретны: «как пригоже», смотря по «тамошнему делу», «как бог вразумит». Это усиливало произвол воевод.

Система кормлений была упразднена, но в действительности она процветала. Воеводы не довольствовались добровольными приношениями. На протяжении XVII в. из городов, уездов, волостей в столицу поступали слезные челобитные от населения на поборы и лихоимство воевод. Виновато в таком положении было и само правительство, которое, не имея средств на управление, не только веками не платило жалования своим чиновникам, но и прямо советовало им «кормиться от дел».

В процессе развития русского феодального государства розыскной процесс существенно потеснил состязательный. Розыск отличался тем, что государственные органы сами возбуждали, вели и завершали дело по собственной инициативе и усмотрению. К концу XV в. в системе доказательств сформировался институт «облихования». При отсутствии доказательств закон обязывал «добрых» людей оговаривать подозреваемого для получения признания с помощью пытки («опыта»). Тогда же в качестве доказательства закрепляется судебный поединок – «поле». Его организацией ведали окольничий, дьяк и недельщик. В обязанности недельщика входили вызов сторон в суд, производство ареста и проведение пытки. Поединку предшествовало крестное целование, проходил он в присутствии доброжелателей и друзей обеих сторон, которые при оружии наблюдали за его ходом. «Поле» зачастую превращалось в потасовку.

Сущность розыскного процесса в целом заключалась в том, что в лице государственного агента соединялись различные процессуальные функции: обвинителя и судьи, и этот агент противопоставлялся обвиняемому, который служил лишь объектом сыска. Сущность состязательного процесса - в споре о праве двух равноправных сторон перед третьим - судьей. Розыскной процесс, появившийся сначала исключительно для дел о государственных преступлениях, постепенно распространился и на другие уголовные дела, вытесняя судное производство, которое оставалось иногда для власть имущих, по сути как привилегия. Не полагаясь только на своих должностных лиц, правительство поощряло частную инициативу по поимке преступников. Отдельным лицам по их челобитным, выдавались так называемые погонные грамоты, разрешавшие челобитчику отыскивать известного ему вора и задерживать.

В XVII в. деятельность власти, осуществлявших полицейские функции, регламентировалась целым рядом правовых актов - Соборным Уложением 1649 г., Указными книгами приказов – Земского, Разбойного, Холопьего и др., а также отдельными указами царя и Боярской думы. Таким образом, во второй половине XVII в. законодательно были закреплены меры по обеспечению общественного порядка и спокойствия.

Общественные структуры в деле обеспечения правопорядка продолжали иметь большое значение, несмотря на усиление роли государственных органов. Территория с центром в сравнительно большом населенном пункте называлась крестьянами волостью, а население волости - миром. Волость на своих собраниях - сходах выбирала старосту и некоторых других руководящих лиц, решала вопросы о принятии в общину новых членов и выделении им земель. Волостная община самостоятельно ведала сбор податей, низший суд и полицию.

Представители княжеской администрации являлись в волость, только когда в ней было совершено преступление и начинался спор о границах ее территории с соседними или крупными землевладельцами. Значение мирского самоуправления усиливалось высшей выборной должностью сотского. Сотский являлся посредником между волостным старостой и чиновниками наместника.

Таким образом, в Московском государстве развивались лишь слабые зачатки того, что в дальнейшем будет квалифицироваться как полицейская деятельность, законодательством Московского государства XVII века запрещались и преследовались лишь те нарушения немногих и несложных норм, которые угрожали внутренней безопасности. В рассматриваемый период все полицейские функции государства сводились, в основном, к обеспечению внутренней и внешней безопасности подданных.