Вопрос 2. Развитие органов внутренних дел советской России в начале 20-х гг.

 

В марте 1921 г. X съезд РКП (б) принял новую экономическую политику (НЭП), предложенную В.И. Лениным. Это была антикризисная программа в ответ на многочисленные вооруженные восстания на Тамбовщине, Украине, Дону, Кубани и других аграрных центрах России, а также Кронштадтское восстание в связи с полным развалом экономики страны. На их подавление была брошена Красная Армия и войска ВЧК. Провал политики «военного коммунизма» и безрыночных отношений, распределительно-коммунистических начал был, наконец, осознан большевистским правительством. Эти процессы, происходившие в начале 20-х годов, заставили существенно изменить систему органов внутренних дел, их компетенцию и организационную структуру. В связи с развитием рыночных отношений и резким возрастанием уголовной преступности проявилась тенденция освобождения НКВД от функций, не связанных с обеспечением правопорядка в стране. Теперь его усилия направлялись на поддержание общественного порядка, обеспечение безопасности жизни и имущества граждан, борьбу с преступностью, исправление и перевоспитание осужденных.

В 1921 г. создается Детская социальная комиссия для борьбы с детской беспризорностью, нищенством, проституцией, спекуляцией, преступностью, эксплуатацией и дурным обращением с детьми.

Численность РКМ в республике в 1921-1922 гг. сократили на 60%, в связи с нехваткой кадров в советских и партийных органах, их замещали руководителями милиции разного уровня, что породило текучесть кадров, особенно среди командного состава.

С января 1921 г. под руководством Коллегии НКВД РСФСР шла разработка проекта общего Положения об НКВД, однако, из-за сложной обстановки в республике и часто меняющейся компетенции и организационной структуры наркомата, принятие документа постоянно тормозилось. Проект обсуждался долго на Коллегии НКВД, в СНК, в Президиуме ВЦИК, где его одобрили и 10 июня 1921 г. ввели в действие.

24 мая 1922 г. «Положение о НКВД» окончательно было утверждено ВЦИК РСФСР за подписями В.И. Ленина и М.И. Калинина. В соответствии с Положением Наркомат внутренних дел РСФСР продолжал выполнять очень широкий круг обязанностей. Основные задачи наркоматом заключались в следующем:

- наблюдение за организацией и деятельностью органов управления в качестве исполнительного аппарата Президиума ВЦИК;

- наблюдение за исполнением постановлений и распоряжений центральной и местной власти административного характера и понуждение с их выполнению всеми имеющимися в его распоряжении средствами;

- руководство организацией и развитием коммунального хозяйства.

Поставленные перед НКВД РСФСР задачи определили его структуру, она состояла из следующих подразделений: Организационно-административное управление; Главное управление милиции; Главное управление принудительных работ; Центральное управление по эвакуации населения; Главное управление коммунального хозяйства, в состав которого входил Пожарный отдел; Управление делами.

На Главное управление милиции возлагались следующие задачи:

- поддержание порядка и спокойствия в стране и наблюдение за исполнением постановлений и распоряжений центральной и местной власти административного характера;

- окарауливание гражданских учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения, а также фабрик, заводов, рудников и т.п.;

- охрана лагерей;

- поддержание порядка и спокойствия на всех путях сообщения РСФСР и сопровождение перевозимых по ним грузов и ценностей;

- содействие органам всех ведомств, при выполнении возложенных на них задач.

ГУМ НКВД РСФСР руководило всей системой органов милиции, на местах действовали губернские, уездные и районные управления милиции. Губернские города с населением от 50 тыс. чел. и более имели городскую милицию. Руководители губернской и уездной милиции назначались решениями соответствующих Исполнительных Советов. В Положении впервые было закреплено организационное построение, задачи, компетенция центральных и местных органов внутренних дел в масштабе всей страны.

Важное значение для совершенствования милицейской службы имел 1-й Всероссийский съезд работников милиции, проходивший в Москве в марте 1922 г., который подвел итоги четырехлетней деятельности РКМ и высказал немало предложений и пожеланий по улучшению материального, технического вооружения милиции и расчета кадрового обеспечения волости, района и губернии. Так, делегаты съезда рекомендовали НКВД РСФСР пересмотре принципа «двойной подчиненности» милиции, и ее «военизации» в ущерб профессиональной подготовке, а также принципиально подойти к вопросу о переводе общей милиции и уголовного розыска на местный бюджет и усилить все подразделения уголовного розыска и др.

Учитывая некоторые из этих предложений, а также обстановку резкого всплеска уголовной преступности, вызванной проведением новой экономической политики государства, НКВД РСФСР весной 1922 г. реорганизовал Отдел уголовного розыска ГУМ в самостоятельное управление – Центральное управление уголовного розыска (ЦУУР) НКВД РСФСР. ЦУУР строился по той же схеме, что и ГУМ НКВД РСФСР. Задачи ему определялись следующие:

- организация и направление деятельности местных органов УР, их ревизия и замещение ответственных должностей;

- разработка и применение в уголовно-розыскной работе научно-технических методов и средств раскрытия преступлений;

- непосредственное производство розыска и дознания по наиболее важным преступлениям.

При ЦУУР на базе кабинета судебных экспертиз был организован научно-технический отдел, который состоял из подотделов: дактилоскопического, статистического, фотохимического, экспертного и музея. Начат был картотечный учет преступлений и преступников, как в УР, так и в отделениях милиции, что не преминуло сказаться на повышении уровня розыскной работы в годы НЭПа.

Выполняя резолюцию IХ Всероссийского съезда Советов о ВЧК, ВЦИК 6 февраля 1922 г. принял постановление о ее упразднении и образовании при НКВД РСФСР Государственного политического управления (ГПУ). В документе ставилась задача по сужению компетенции и сферы деятельности этого органа. Однако уже во второй половине 1922 г. ВЦИК принимает ряд закрытых постановлений, расширяющих полномочия ГПУ, в том числе и внесудебные. Например, административной высылке теперь подлежали «социально опасные» лица (меньшевики, эсеры, кадеты), даже если они и не были причастны к контрреволюционным выступлениям. К этому времени ВЦИК ограничил права прокурорского надзора по наблюдению за дознанием и следствием в органах ГПУ по ряду подведомственных ему дел и запретил вызов в суд (трибунал) секретных сотрудников (сексотов) ГПУ, на основании материалов которых было возбуждено уголовное дело и др.

Позже, в начале 30-х годов, подобная практика советского и партийного руководства страны и лично И.Сталина позволила создать механизм массовых репрессий, главными элементами которого были органы НКВД, ОГПУ-НКГБ и Прокуратуры.

В 1922 г. проблема пленных и беженцев практически была решена, поэтому Центропленбеж наркомата внутренних дел был ликвидирован. После образования Советского Союза, в ноябре 1923 г., было создано Объединенной государственное политическое управление (ОГПУ) при СНК СССР и органы государственной безопасности были выведены из состава НКВД РСФСР. Внутренние войска также передали в ОГПУ, где они и находились до 1943 г., до образования НКВД СССР.

20 декабря 1922 года Постановлением СНК всю милицию перевели на местный бюджет и сократили ее штаты примерно на 30%, в основном второстепенные должности, подняв зарплату ее основным сотрудникам. Этим же Постановлением милиции разрешалось использовать 50% от штрафов за незаконное изготовление, хранение и сбыт спиртных напитков для премирования своих сотрудников. Ранее, 9 ноября, ВЦИК утвердил новую форму милиции.

Одной из самых острых проблем в деятельности НКВД РСФСР оставалась растущая уголовная преступность. На фоне общих нерешенных задач обустройства жизни советских людей она отличалась резко негативной динамикой. Различные формы контроля над преступностью, сама деятельность правоприменительных органов в 20-е гг. явно не поспевали даже за ростом зарегистрированной преступности. Проблема же ее профилактики, широкого вовлечения населения в борьбу с правонарушениями оставалась не тронутой вообще. Только в 1922 г. в 63 губерниях всеми судами было рассмотрено 1,8 млн. уголовных дел, понесли различные виды наказания свыше 1,1 млн. человек, в 1924 г. – уже более 2 млн. уголовных дел и понесли различные виды наказания 1,6 млн. человек.

Повсеместно не хватало квалифицированных милицейских кадров. С 1922 г. начали подготовку работников УгРо в специальных ведомственных учебных заведениях. Численность милиции РСФСР к осени 1923 г. почти в два раза была меньше численности полиции царской России на этой же территории. Слабо работал сам аппарат НКВД, о чем утверждал его руководитель А.Г.Белобородов (1923–1927 гг.), который хорошо ориентировался в проблемах наркомата и отстаивал целостность и независимость системы внутренних дел.

Объединением в августе 1923 г. Организационно административного управления, ГУМ и Отдела уголовного розыска в Центральное административное управление (ЦАУ) НКВД РСФСР руководство Наркомата пыталось, во-первых, снять претензии ГПУ к органам милиции и уголовного розыска, во-вторых, действительно приблизить НКВД к сосредоточению в его ведении функций охраны общественного порядка, в-третьих сократить административно-управленче­ских расходов. Режим строжайшей экономии, проводившийся в это время в стране в общегосударственном масшта­бе, привел к сокращению штатов наркомата в 2 раза и расхо­ды на его содержание уменьшились на 30 процентов.

Структура ЦАУ состояла из административного отдела, отдела мили­ции, отдела уголовного розыска и секретариата. Начальник ЦАУ являлся высшим должностным лицом милиции (начальником РКМ страны). Администра­тивный отдел наблюдал за правильностью применения мер административного воздейст­вия к нарушителям обязательных постановлений. К его ведению были отнесены вопросы правового положения иностранцев, ру­ководство деятельностью органов ЗАГС.

Отдел милиции разрабатывал положения, инструкции и уставы по милицейской службе, определял численность милиции на местах и источники ее комплектования, руководил службой и специальной подготовкой личного состава. Так, приказом ЦАУ от 2 сентября была принята инструкция постовому милиционеру, где ему определялось контролировать поддержание чистоты на улицах и бульварах, следить за соблюдением правил торговли и др. Приказом от 20 ноября – инструкция участковому надзирателю, который был вправе задерживать граждан и составлять протоколы за нарушения существующего законодательства.

Отдел уголовного розыска (ОУР) руководил уголовно-розыскными подразделениями, готовил нормативные акты по их деятельности, разрабатывал методы борьбы с преступностью, вел статистический учет преступлений и преступников, производил дознание по наиболее важным уголовным преступлениям.

Местные органы внутренних дел реформировались поэтапно. При губисполкомах создавались административные отделы из трех подотделов: общего, милиции и уголовного розыска. В подотдел милиции входили строевая часть, служба милиции, адресный стол. В Ленинграде еще и городские отделения милиции, конный отряд и резерв. До 1923 года местные органы НКВД РСФСР действовали на основании Положения об отделах управления, утвержденного СНК РСФСР в январе 1920 года.

27 сентября 1922 г. СТО своим Постановлением передало в ведение НКВД РСФСР конвойную стражу. В последующем на НКВД в дополнение к имеющимся функциям были возложены: выдача разрешений на фотосъемку внутренней жизни; регистрация и учет охотничьего оружия; регистрация религиозных обществ и союзов и некоторые другие функции.

7 июля 1923 г. ВЦИК принял постановление о ликвидации отделов уп­равления уездных исполкомов, передав административно-ис­полнительные функции в управления милиции.

НЭП способствовал ликвидации в декабре 1921 года промышленной ми­лиции и организации новой формы охраны – ведомственной милиции. На местах в 1922 стали формироваться различные виды вооруженной охраны предприятий и учреждений (фабрично-заводская, горно-приисковая, промысловая, торговая и др.), которые подчинялись местному начальнику милиции, а содержались за счет охраняемых ими объектов.

6 февраля 1924 года СНК РСФСР при­нял Постановление о создании ведомственной милиции, которая входила в состав общегосударственной милиции и руководство­валась ее правовыми актами. Особенность построения ведомственной милиции заключалась в том, что ее подразделения создавались на договорных началах с определенным ведомством и на основе договоров отдельных предприятий и учреждений с начальника­ми местной милиции, и содержались за счет средств обслужи­ваемых объектов.

На ведомственную милицию возлагались следующие задачи:

- охрана имущества государственного предприятия и учреждения, а также частного, имеющего государственное значение;

- охрана общественного порядка в пределах охраняемого объекта.

В связи с тем, что институт ведомственной милиции зарекомендовал себя, как эффективная форма охраны государственного имущества, были созданы различные виды ве­домственной милиции, в за­висимости от объекта охраны.

НКВД РСФСР издал ряд нормативных актов, совершенствующих организацию и дея­тельность ведомственной милиции. Так, 19 января 1925 года НКВД РСФСР издал Положение о ведом­ственной милиции. 24 февраля была объявлена Инструкция «О порядке организации ведомственной милиции, и ее деятельности». Общее руководство и направление деятельности ведомствен­ной милиции осуществлялось начальником милиции РСФСР, в гу­берниях, уездах, на предприятиях и в учреждениях - создава­лись соответствующие подразделения. К концу 1924 г. ведомственная охрана была сформирована в 30 губерниях и областях страны численностью более 6 тыс. чел. и обслуживала 520 различных объектов. Впоследствии наряду с ведомственной милицией был организован и ведомственный розыск.

В 20-е гг. в ряде союзных и автономных республик наркоматы внутренних дел были ликвидированы. Эти решения, полностью расходящиеся с существовавшим тогда конституционным законодательством, отменялись, но они заметно повлияли на характер и содержание сотрудничества между представителями милицейских служб и уголовного розыска. Первое Всесоюзное совещание наркомов внутренних дел (июль 1924 г.) и Второе Всесоюзное совещание руководящих работников НКВД союзных республик (февраль 1926 г.) закладывали предпосылки для перехода к созданию единой общесоюзной системы органов внутренних дел, пытались ликвидировать «брешь» в профессиональном сотрудничестве.

Некоторые руководители НКВД отрицали возможность использования сотрудниками УР оперативно-розыскной работы. И все же практика работы ВЧК показала ее незаменимость. Следовательно, оперативный состав уголовного розыска поначалу и строил ее по образу и подобию и по нормативным актам ВЧК.

2 ноября 1921 г. была утверждена пер­вая ведомственная инструкция по оперативной работе, которая определила, что негласный аппарат призван предупреждать и раскрывать преступления путем за­благовременного осведомления о предполагающихся преступлениях и сбора сведений по уже совершенным. В инструкции не было ограничений в отборе негласных сотруд­ников, основным мерилом их деятельности была эффективность.

К 1924 г., несмотря на трудности становления, оперативно-розыск­ная работа заняла надлежащее место в работе сотрудников УР, она совершенствовалась, постепенно накапливался опыт, приобретались умение и навыки.

Подавляющее число сотрудников УР к октябрю 1923 г. имело низшее образование (89,5%), работники милиции и того хуже – 90,2%, были и неграмотные.

В это время среди работников милиции и УР наблюдаются снижение дисциплины, рост преступности среди сотрудников, большая текучесть и как следствие хронический некомплект. Это стало следствием нарушения социальной справедливости, выразившееся в неадекватной оценке труда работников милиции по сравнению с другими трудящимися страны.

Выход из создавшегося положения руководство СССР видело в укреплении кадров милиции путем направления в РКМ рабочих от станка, а крестьян от сохи или по партийным мобилизациям, а также в чистках состава милиции. По общегосударственной чистке в 1922-1923 гг. было уволено около 20% личного состава.

Для улучшения материального положения работников милиции проводились разовые повышения окладов, вводились различные премии за успехи по службе, отличные показатели в борьбе с правонарушениями и преступлениями, устанавливались шефства предприятий и организаций над органами милиции. Материальное стимулирование труда работников милиции наиболее полно оправдало себя, отвечая принципам и идеям новой экономической политики.

Центральное регистрационное бюро к 1924 г. накопило значительный объем информации, что позволило милиции быстрее и эффективнее устанавливать преступников по вновь совершенным преступлениям.

ВЦИК и СНК РСФСР в марте 1924 года ввел институт сельских исполнителей с правом задержания преступников, конвоирования, наблюдением за охраной общественного порядка.

Одним из важнейших направлений в деятельности милиции к этому времени становится надзор за соблюдением обязательных постановлений и наложение административных взысканий за нарушения, что отразилось и в статистических отчетах губернских административных отделов.

В 20-е годы продолжает развиваться и советская пенитенциарная система. 15 ноября 1920 г. НКЮ РСФСР принимает Положение об общих местах заключения, куда направлялись лица, состоящие под следствием и судом, осужденные к лишению свободы и пересылаемые по этапу. Положение позволило провести классификацию заключенных в зависимости от состава и направленности преступления, а также определять условия и порядок содержания от их поведения.

С ноября 1917 г. по начало 1918 г. и с 1920 г. по 1921 г. официально высшая мера наказания (ВМН) не применялась.

В 1921 году губернские карательные отделы переименовываются в исправительно-трудовые, а ДПР – в исправительно-трудовые дома (ИТД), где для наиболее опасных преступников создаются изоляционные отделения.

С окончание Гражданской войны и иностранной интервенции чрезвычайные полномочия РКМ и ВЧК существенно ограничили. В связи с тем, что в начале 20-х годов ряд ведомств (НКЮ, НКВД, ВЧК и другие) решали одну и ту же задачу – исполнение наказания Постановлением от 12 октября 1922 г. СНК сосредоточил все места заключения в НКВД РСФСР, а конкретно в ГУМЗ НКВД с управлениями в губерниях. НКЮ РСФСР сохранил за собой право надзора за законностью и режимом содержания арестованных.

В 1922 г. Уголовный кодекс РСФСР определил отбывание лишения свободы в аграрных и ремесленных колониях, ИТД и переходных исправительных домах.

Весной 1923 г. по ходатайству ГПУ в бывших монастырях создаются лагеря. Так был открыт Соловецкий лагерь особого назначения (СЛОН) ОГПУ СССР тюремного режима с целью наибольшей изоляции заключенных. Впоследствии количество их только возрастало.

В это время в очередной раз происходит переименование губернских управлений мест заключения в инспекции мест заключения административных отделов губисполкомов и исправительно-трудовых домов в изоляторы.

Законодательным окончанием становления советской пенитенциарной системы можно считать принятие в 1924 г. Исправительно-трудового кодекса РСФСР, который классифицировал учреждения для применения мер социальной защиты исправительного характера, медико-педагогического и медицинского характера. В Кодексе закреплялось: обязательность труда для всех заключенных и посещение курсов по ликвидации безграмотности, возможность отпусков на сельскохозяйственные работы, создание контрольных комиссий и возможность льготного зачета рабочих дней за дни лишения свободы (2 рабочих дня за 3 дня лишения свободы) и др.

С 1924 г. Судебная коллегия и Особое совещание при Коллегии ОГПУ, куда вначале входили Г.Й. Бокий, В.Р. Менжинский и Г.Г. Ягода, проводили утверждение внесудебных приговоров, которые стали расправами над политическими противниками.

В январе 1924 г. НКВД РСФСР принятием Инструкции «О взыскании штрафов, налагаемых в административном порядке за неисполнение отдельных постановлений губернских и уездных исполкомов, издаваемых на основании декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 27 июля 1922 г.» завершил формирование правовых основ деятельности милиции по административно-правовой охране общественного порядка. Инструкция предоставила милиции широкие полномочия по реализации административных санкций за нарушение обязательных постановлений местных властей.

Для упорядочивания уличного движения и дифференциации сумм штрафов 1 декабря 1924 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли декрет «О порядке наложения административных взысканий за нарушение обязательных постановлений, устанавливающих правила уличного движения и порядка в общественных местах».

В 20-е годы для укрепления пожарной охраны советское государство принимает ряд мер организационного характера. Так, в связи с всеобщей экономией государственных средств во время проведения НЭПа, постановлением ВЦИК и СНК РСФСР в 1921 г. «О местных бюджетах» пожарная охрана переводилась на местный бюджет. На предприятиях вводится штатная должность заведующего пожарной охраной, и создаются пожарные караулы и команды.

СНК РСФСР своим декретом «Об обязательном отчислении от прибылей страховых учреждений РСФСР на содержание местных пожарных организаций» с 1 января 1922 г. обязало страховые учреждения на всей территории РСФСР отчислять 20% от прибыли по страхованию от огня на содержание пожарных организаций.

В декабре 1923 г. СТО принимает постановление «О статистическом учете пожаров, которым определяет, что Главное управление государственного страхование должно ввести на всей территории СССР единую государственную систему статистического учета пожаров.

На 1924 г. в 41 губернском городе насчитывалось 243 пожарных организации численностью 11.031 чел., 2.820 чел. из которых были добровольцы. В 207 уездных городах – 370 пожарных формирований численностью 9.878 чел., из которых 2.295 чел. – добровольцы. Только в 1924 г. произошло 70 тыс. пожаров и такого количества пожарных было явно недостаточно для эффективной противопожарной безопасности.

В этом году на должность начальника ЦПО НКВД РСФСР назначается К.М. Яичков, который проделал большую работу по реорганизации пожарной охраны: восстановил мастерские по выпуску пожарной техники, возобновил издание журнала «Пожарное дело», повысил профессиональную подготовку пожарных. Так, 1 декабря 1924 г. в Ленинграде открылся пожарный техникум, организуются различные курсы подготовки пожарных. В июле 1924 г. выходит «Устав добровольных пожарных дружин», на основе которого организуются многочисленные добровольные формирования.

Несмотря на классовый характер комплектования органов внутренних дел, господствующую идеологию охраны революционного порядка и гражданской безопасности, прежде всего, рабочих и беднейшего крестьянства в период проведения Советским правительством и РКП (б) новой экономической политики, правоохранительным органам удалось своими методами и средствами способствовать экономическому и социальному подъему страны, укреплению однопартийной системы СССР.