Вопрос 2. Органы внутренних дел Советского государства в период либерализации общественных отношений в стране (1953 – 1973 гг. ).

В начале 50-х гг. страна столкнулась с рядом проблем, которые накопились в предыдущий период развития. Назрела необходимость реорганизации и сокращения гигантского репрессивного аппарата с МВД-МГБ и ГУЛАГом в центре системы. После смерти И.В. Сталина в ряде лагерей произошли бунты заключенных, имели место факты массового неповиновения. Эти обстоятельства в совокупности должны были привести к общей либерализации режима[77].

В апреле 1953 г. в прессе стали появляться обвинения в многочисленных нарушениях социалистической законности в адрес органов госбезопасности. В июле был арестован Л.П.Берия – глава МВД СССР и в декабре расстрелян. В стране начали приниматься меры по восстановлению законности. 1 сентября 1953 г. Президиум Верховного СоветаСССР принял Указ об упразднении органа внесудебной репрессии - Особого совещания при Министре внутренних делСССР, было обращено внимание на повышение качества ведения следствия, был прекращён ряд политических дел, проведена широкая амнистия, начался процесс по реабилитации жертв политических репрессий, в сторону смягчения было пересмотрено уголовное законодательство по ряду категорий преступлений. 21 января 1954 г. на основании постановления Совета Министров СССР Главное управление лагерей (ГУЛАГ) было передано из Министерства юстиции СССР в состав МВД СССР, которое провело определённую работу по совершенствованию его деятельности, по повышению надежности охраны осужденных.

Однако глубоко реорганизовать сложившуюся в период сталинизма систему общественных отношений, характерными чертами которой были произвол, насилие, правовая незащищённость, бесправие граждан и всесилие органов государственной безопасности, было нереально. Ведь это требовало «изменения идеологии и политической системы, о чём новые лидеры партии и государства и не помышляли, в силу чего любые радикальные преобразования были обречены на неудачу. Поэтому процесс обновления МВД не мог быть глубоким, не был направлен на создание совершенно новой правоохранительной системы[78].

Структурно Министерство внутренних дел СССР в соответствии с распоряжениемСовета Министров СССР № 2572рс от 12 марта 1954 г. и приказом МВД СССР № 00216 от 16 марта 1954 г. включало ряд Главных управлений, в т.ч. Главное управление милиции, Главное управление внутренних и конвойных войск, Главное управление пограничных войск, Главное управление лагерей и колоний, Главпромстроя и Главспецстроя и др.; Управления учёбных заведений, Тюремного управление, Управления кадров; учетно-архивного, шифровального и других специальных отделов; Отдела детских трудовых и воспитательных колоний, отдела фельдсвязи, Финансового и других отделов и т д.[79]. Таким образом МВД СССР в середине 50-х годов представляло собой громадную, чрезвычайно трудно управляемую структуру.

12 марта 1954 г. было принято постановление ЦК КПСС «Об основных задачах МВД СССР», в котором отмечался низкий уровень эффективности работы милиции в сфере борьбы с преступностью (хищениями, спекуляцией и хулиган­ством), в результате чего во многих регионах уровень преступности остается высоким. Действительно, согласно статистике в 1953 г. количество преступлений по стране (в сравнении с 1952 г.), возросло более чем в 2 раза: с 153199 до 347134, что, несомненно, было обусловлено и амнистией, проведенной после смерти Сталина в марте 1953 г.

Еще летом 1953 г. была предпринята попытка взять криминальную ситуацию под контроль. В частности, в августе 1953 г. Совет МинистровСССР принял постановление «О мерах по укреплению охраны общественного порядка и борьбе с уголовной преступностью». В постановлении указывалось на наличие в милиции многочисленных фактов произвола, нарушений законности, необоснованных арестов и задержаний граждан. Отмечалось также, что милиция не пользуется уважением среди населения, слабо опирается на общественность. Эти недостатки связывались, прежде всего, со слабой работой с кадрами. Однако не в последнюю очередь отмеченные недостатки были обусловлены и чрезмерной централизацией управления, в том числе – в решении кадровых вопросов. При всем желании кадровые аппараты главков НКВД-МВД СССР не были в состоянии учесть особенности решения кадровой проблемы, присущие отдельно взятой республике, краю, области. Поэтому вполне закономерным было решение о некотором расширении прав министров внутренних дел союзных республик и начальников УМВД краев и областей.

В постановлении были поставлены задачи по укреплению кадров уголовного розыска, скорейшему улучшению службы участковых уполномоченных, постовой и патрульной служб.

В целях исполнения постановления ЦК партии и фактически дублирующего его по смыслу распоряжения Совета Министров СССР от 12 марта 1954 г. № 2572рс в структуру МВД СССР был внесен ряд изменений. Так, приказом МВД СССР № 00260 от 29 марта 1954 г. Главное управление внутренней охраны и Управление конвойной охраны были объединены в Главное управление внутренней и конвойной охраны (ГУВКО) МВД СССР.

Но принятых мер оказалось недостаточно. Ситуация на местах требовала новых реформ правоохранительных органов.

В 1954 г. были приняты постановления ЦК Коммунистической партии «Об основных задачах и структуре МВД», и «О работе политотдела Главного управления милиции МГБ СССР», утвердившее единые штаты политорганов милиции и обратившее внимание на усиление партийного контроля над милицией. потребовавшее от политорганов и партийных организаций резкого улучшения общей и профессиональной подготовки сотрудников, повышения культуры в работе и укрепления связей с общественностью и др.

В рамках объявленного политического курса на некоторое ослабление централизма и расширение прав республик 22 февраля 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР было образовано Министерство внутренних дел РСФСР. Постановлением Совета Министров РСФСР № 680-106с от 21 мая 1955 г. были определены структура и штаты Центрального аппарата МВД РСФСР, объявлены приказом МВД СССР № 00222 от 3 июня 1955 г.: Управление милиции (240 человек по штату); УИТЛК (120 чел.); Управление пожарной охраны (63 чел.); Управление службы МПВО (35 чел.); Управление кадров (41 чел.); Архивное управление (30 чел.); ХОЗУ (92 чел.); Тюремное управление (25 чел,); Отдел детских трудовых и воспитательных колоний (29 чел.); 1 с-о (17 чел.); 4 с-о (23 чел.); Отдел фельдсвязи (29 чел.); Финансовый отдел (32 чел.); 5 спецотделение (5 чел.); Контрольная инспекция (5 чел.), Секретариат МВД РСФСР (29 чел). Всего по МВД РСФСР – 820 чел.[80] Позже были разработаны и утверждены положения о министерствах внутренних дел союзных республик, определившие их права и обязанности.

В июне 1956 года Главное управление пограничных войск, Главное управление внутренней и конвойной охраны, Военно-строительное управление МВД СССР были расформированы, а вместо них создано Главное управление пограничных и внутренних войск МВД СССР. Но уже 28 марта 1957 года это Главное управление было упразднено. Пограничные войска были переданы из Министерства внутренних дел в КГБ при Совете Министров СССР, а в составе МВД для руководства войсками было создано Главное управление внутренних и конвойных войск.

Неоценимый вклад в ликвидацию последствий культа личности и восстановление законности в стране внесли ХХ съезд КПСС и последующие решения советских органов. Это позволило коренным образом изменить ситуацию в СССР, укрепить связи населения с правоохранительными органами, усилить руководство деятельностью органами внутренних дел со стороны местных партийных и советских организаций, которые стали активно участвовать в подборе и расстановке кадров в милиции, в воспитании личного состава.

25 октября 1956 года ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О мерах по улучшению работы Министерства внутренних дел СССР». В нем, наряду с другими важными вопросами, предусматривалось преобразование военизированной охраны исправительно-трудовых колоний в конвойную охрану и принципиальное изменение порядка ее комплектования личным составом. Устанавливалось, что рядовой и сержантский состав конвойной охраны мест заключения будет комплектоваться не по вольному найму, а по призыву из числа ограниченно годных для строевой службы, обеспечиваться всеми видами довольствия, пользоваться льготами и преимуществами, предусмотренными для военнослужащих внутренней и конвойной охраны МВД СССР. Это решение дало возможность существенно повысить качество охраны осужденных в исправительно-трудовых колониях, преодолеть имевшиеся ранее значительные трудности в комплектовании военизированной охраны мест заключения личным составом по вольному найму.

В 1956 году в МВД СССР существовало два типа конвойной охраны: это соединения и части конвойных войск, переименованные в 1951 году в конвойную охрану, продолжали выполнять задачи по конвоированию осужденных эшелонными, плановыми и сквозными конвоями из одних мест заключения в другие, конвоированию их в суды и военные трибуналы, из тюрем и колоний к тюремным вагонам (пароходам) на пунктах обмена и обратно, и конвойная охрана мест заключения обеспечивавшая охрану и осуществление надзора за осужденными в жилых зонах и на производственных объектах, конвоирование их к месту работ. В 1960 году конвойная охрана мест заключения организационно включала 21 отдел, 26 отрядов, 42 отдельных дивизиона и 6 отдельных команд. Имелось также 16 учебных частей и школ по подготовке сержантов, надзирателей и инструкторов служебного собаководства. Администрация исправительно-трудовых учреждений осуществляла руководство всей их деятельностью, занималась подбором, расстановкой и воспитанием кадров, финансированием, материально-техническим обеспечением и медицинским обслуживанием личного состава.

Принимались меры и по укреплению кадров милиции. В октябре 1956 г. на основании соответствующих постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР была сокращена численность руководящих должностей, технического и обслуживающего персонала и за счет этого увеличены штаты городских и районных отделов милиции. На руководящие должности в милиции выдвигались работники, имеющие высшее и среднее образование. Но и после принятых мер 79 % работников уголовного розыска, более 60 % личного состава аппаратов БХСС и 45 % следователей не имели даже среднего образования.

В это же время были предприняты шаги к устранению чрезмерной централизации управления органами внутренних дел, восстановлен принцип двойного подчинения - местным Советам и вышестоящим учреждениям МВД. Управления министерства внутренних дел и управления милиции в краях и областях были реорганизованы в управления внутренних дел исполнительных комитетов краевых, областных советов депутатов трудящихся. Органы милиции в районах, городах и рабочих поселках преобразовывались в отделы милиции исполкомов соответствующих Советов. В органы стали направляться тысячи коммунистов и комсомольцев, не знакомых со спецификой милицейской работы, но «подкованных» идеологически. Контроль над работой правоохранительных органов полностью перешел к партийному руководству.

Во исполнение постановления Совета Министров СССР № 1638 – 830 от 29 декабря 1956 г. приказом МВД СССР № 001 от 2 января 1957 г. была объявлена новая структура центрального аппарата МВД СССР, включающая: ГУМ; ГУИТК; ГУПВВ; Штаб МПВО страны ГУПО; ГУВС; ГУГК; ГАУ; Управление кадров; УУЗ; Организационное управление; Финансово-плановое управление; Отдел капитального строительства; ХОЗУ; Юридический отдел; Тюремный отдел; Отдел детских трудовых и воспитательных колоний; Отдел перевозок; Отдел фельдсвязи; Главная бухгалтерия; Контрольная инспекция; Секретариат МВД СССР[81].

В декабре 1957 г. Совет Министров СССР принял постановление «О розыске на территории СССР лиц, потерявших связь со своими родственниками». Данная мера диктовалась объективными потребностями послевоенного периода. В этой связи в составе ГУМ МВД СССР было организовано два розыскных управления, а на местах увеличены штаты оперативных отделов. Одновременно милиция освобождалась от некоторых несвойственных ей функций – регистрации актов гражданского состояния и других.

Несмотря на принимаемые меры по укреплению законности в стране, в органах милиции случае её нарушения были нередки. В этой связи в январе 1958 г. ЦК КПСС принял постановление «О фактах нарушения законности в милиции», в котором подчёркивалось, что эти нарушения явились следствием слабой воспитательной работы с личным составом. Центральный Комитет КПСС потребовал пополнить ряды милиции партийно-комсомольскими кадрами, усилить руководство и партийный контроль за её работой.

Приказом МВД СССР № 0068 от 24 ноября 1958 г. были объявлены штат и структура Главного управления милиции МВД СССР, согласно которому в его составе были: 1) управление транспортной милиции; 2) отдел уголовного розыска; 3) отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией; 4) следственный отдел; 5) паспортный отдел; 6) специальный отдел; 7) секретариат; 8) военно-мобилизационное управление; 9) отделение по розыску лиц, потерявших связь с родственниками; 10) учебный пункт.

Штат ГУМ МВД СССР составлял 326 человек.

В 50-60-е годы в системе МВД достаточно чётко прослеживалась тенденция к сокращению численности его центрального аппарата, обслуживающего персонала и сотрудников органов внутренних дел на местах[82]. За 1956 – 1959 гг. численность органов внутренних дел сократилась почти на 16 тыс. чел.

Период с 1960 по 1962 гг. характеризовался значительной стабилизацией социально-экономического и политического положения в стране. Это отразилось и на криминальной ситуации. Примерно на 26 % сократилось число уголовных дел, возбуждаемых милицией, а также число лиц, привлекаемых к уголовной ответственности. И, несмотря на это, органы милиции постоянно испытывали «кадровый голод», остро ощущалась нехватка профессионалов. К тому же принцип партийного руководства правоохранительными органами оказывал негативное влияние на систему в целом, вел к формированию показной отчетности, завышенным показателям. В силу указанных обстоятельств ослабленные правоохранительные органы с трудом справлялись со стоящими перед ними оперативными задачами, а «низкий уровень взаимодействия ОВД с различными социальными институтами и растущая волна недовольства лишь усугубляла ситуацию»[83]. Совокупность этих обстоятельств свидетельствовала об острой необходимости реформирования правоохранительной сферы. Вскоре был проведен комплекс мер – как удачных, так и неудачных в историко-правовом смысле.

В 1960 г. в СССР насчитывалось 84 тысячи добровольных народных дружин и более 2 млн. дружинников. Такая численность добровольных помощников милиции возродила идеи о возможности вообще обойтись без общесоюзного МВД, максимально возложив задачу борьбы с преступностью на общественность. Это сулило большую экономию государственных средств[84]. И 13 января 1960 г. постановлением Совета Министров СССР № 48 упраздняется МВД СССР, а все его функции передаются министерствам внутренних дел союзных республик. 1 апреля 1960 года прекратило свою деятельность и Главное управление внутренних и конвойных войск. На протяжении последующих 6 лет единый орган по управлению внутренними войсками в стране отсутствовал. В каждой союзной республике, где в составе министерств внутренних дел были образованы войсковые управления и отделы, вопросы развития войск решались по-разному, исходя из местных особенностей.

Как показала практика, это привело к усложнению координации работы республиканских органов охраны общественного порядка, к неоправданному разнобою в нормативном регулировании некоторых вопросов охраны порядка, в частности, в определении структуры и штатов милиции. Оказались ослабленными межреспубликанский обмен опытом борьбы с преступностью и использование в этой борьбе достижений науки и техники.

Отсутствие единства в руководстве войсками также не способствовало их укреплению. В ряде мест на работу в войска без особой необходимости было направлено немало сотрудников органов внутренних дел, не имеющих военной подготовки и опыта войсковой работы, что также имело отрицательные последствия. Количество внутренних и конвойных войск продолжало постоянно уменьшаться, что приводило к перегрузке личного состава. Ухудшалась и качественная характеристика поступающего в них пополнения.

27 октября 1960 г. Законом РСФСР был утвержден новый Уголовный кодекс РСФСР, согласно которому усиливалась уголовная ответственность вплоть до применения смертной казни за хищения государственного или общественного имущества в особо крупных размерах (свыше 10 тыс. рублей). Развивалось и административное законодательство. Усиливалась ответственность за мелкое хулиганство, мелкую спекуляцию, тунеядство, вождение транспорта в нетрезвом состоянии.

15 февраля 1962 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство сотрудников милиции и народных дружинников. Указ устанавливал административную ответственность за противодействие законным требованиям сотрудников милиции и народных дружинников, и уголовную ответственность за оскорбление или посягательство на их жизнь в период выполнения должностных и общественных обязанностей. 7 июля 1962 г. коллегия МВД РСФСР приняла решение о постановке на вооружение милиции резиновой палки, наручников и взрывчатых пакетов со слезоточивым газом.

И, тем не менее, деятельность милиции была не адекватной сложившейся криминогенной ситуации в стране. В этой связи ЦК КПСС и Совет Министров СССР 17 августа 1962 г. приняли постановление «О мерах по улучшению деятельности советской милиции», в котором были сформулированы её задачи в новой социально-политической обстановке, и намечены пути совершенствования работы всех ее подразделений и служб. В это же время было утверждено «Положение о милиции», в котором закреплялись новые принципы ее строительства и деятельности[85]. На основании Постановления к началу 1964 г. в милицию было направлено свыше 12 тыс. коммунистов.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 августа 1962 г. МВД РСФСР преобразуется в Министерство охраны общественного порядка. Подобные указы принимаются во всех союзных и автономных республиках. Министерство охраны общественного порядка РСФСР вплоть до воссоздания общесоюзного министерства возглавлял В.С. Тикунов, ставший первым советским министром, имевшим высшее юридическое образование.

6 апреля 1963 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ о предоставлении права предварительного следствия органам охраны общественного порядка. В соответствии с Указом повсеместно были упразднены отделы и отделения дознания и организованы следственные аппараты органов охраны общественного порядка. Первоначально следственные подразделения создавались на уровне министерств и управлений. При горрайорганах работали следственные отделения (группы), которые не были включены в их структуру.

Создание следственных аппаратов в органах охраны общественного порядка содействовало расширению фронта борьбы с преступностью, повышению качества расследования уголовных дел. Первые годы деятельности следственных подразделений в ОВД продемонстрировали их способность успешно решать сложные оперативные задачи, свидетельствовали о признании возросшего профессионализма сотрудников органов охраны общественного порядка.

Отсутствие штатных аппаратов по работе с личным составом отрицательно сказывалось на работе с кадрами милиции, дисциплине, росло количество нарушений законности и преступность среди сотрудников. Безусловно, партийные организации подразделений милиции, местные партийные органы оказывали определённое влияние на положение дел в органах милиции. В этом плане положительно сказалось утверждение в 1962 г. Президиумом Верховного Совета СССР Положения о советской милиции[86], текста Присяги личного состава советской милиции и Положения о порядке её принятия. В 1963 г. Президиумами Верховных Советов союзных республик были утверждены положения о Красных знамёнах милиции. Однако, заметных сдвигов в укрепление дисциплины, порядка и организованности в милиции не произошло. Более того, количество правонарушений, совершенных сотрудниками милиции нарастало. Сказывалось отсутствие штатного аппарата по работе с личным составом. Его необходимость стала совершенно очевидной. Предложения МВД о восстановлении политорганов в милиции получили поддержку партийных и советских органов.

25 августа 1965 г. ЦК КПСС принял постановление «О мерах улучшения политико-воспитательной работы среди личного состава органов милиции», положившим начало восстановлению в системе МВД политических органов.

26 июля 1966 г. было осуществлено восстановление единой общесоюзной системы органов внутренних дел. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР, на основе которого было создано союзно-республиканское министерство, была восстановлена централизация управления органами милиции в масштабе страны, организована система управления милицией и другими органами внутренних дел.

В составеМООП СССР были созданы структурные подразделения, охватывающие основные направления деятельности органов внутренних дел: Главное управление милиции, Главное управление мест заключения, Следственное управление, Главное управление внутренних войск, Главное управление пожарной охраны и другие.

В ноябре 1968 года Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР Министерство охраны общественного порядка было переименовано в Министерство внутренних делСССР.

В 60-е годы активное участие в воспитательной работе в органах милиции принимали различные культурно-просветительные учреждения и самодеятельные организации. В милиции страны работало 120 клубов и домов культуры, более 500 библиотек, свыше 7 тыс. ленинских комнат, уголков боевой славы, 183 киноустановки, 52 ансамбля песни и пляски, 13 народных театров и более 50 коллективов художественной самодеятельности. Это способствовало повышению культурного уровня сотрудников, положительно влияло на взаимоотношения с населением.

Во второй половине 60-х – 70-х гг. был принят целый ряд нормативных правовых актов, регулирующих все направления деятельности милиции и оказавших серьёзное влияние на работу с кадрами, на социально-правовую защищённость их сотрудников.

Продолжалось наращивание усилий по повышению эффективности воспитательной работы с личным составом милиции. Особое влияние на изменение ситуации в органах милиции оказали директива МООП СССР «Об улучшении политико-воспитательной работы в органах охраны общественного порядка» (февраль 1968 г.) и постановление ЦК КПСС от 19 ноября 1968 г. «О мерах по дальнейшему укреплению советской милиции». В постановлении была чётко сформулирована необходимость усиления воспитательной работы среди сотрудников милиции и повышения их ответственности за выполненную работу. Группы инструкторов по политико-воспитательной работе были преобразованы в отделы (отделения) по политико-воспитательной работе, вводились должности заместителей начальников горрайорганов по политико-воспитательной работе в подразделениях, численность личного состава которых превышала 40 человек. Постановлением предусматривалось совершенствование структуры органов внутренних дел, системы управления ими, расширение связей с населением и общественностью; восстанавливался имевший место в 20-е гг. принцип отбора кадров в милицию по направлению коллективов трудящихся. Министерство охраны общественного порядка СССР было переименовано в Министерство внутренних дел СССР, что более полно отвечало задачам и функциям, возложенным на этот государственный орган. На базе Ленинградской военно-политической школы МВД СССР предусматривалось создание Высшего политического училища МВД СССР для подготовки высококвалифицированных кадров политработников для органов внутренних дел, внутренних войск и ИТУ. Уже в сентябре 1969 был произведён первый набор курсантов и слушателей со сроком обучения 4 года.

В 1969 г. МВД СССР издало приказ об образовании отделов (отделений) по политико-воспитательной работе в МВД союзных и автономных республик, УВД областных и краевых исполкомов Советов депутатов трудящихся, и приняло Положение об отделе по политико-воспитательной работе МВД СССР.

В конце 60-х годов стало больше уделять внимания вопросам профилактики правонарушений. Активную роль в этой роли были призваны сыграть средства массовой информации. 14 ноября 1969 г. был издан совместный приказ Председателя Комитета по радиовещанию и телевидению при Совете Министров СССР и Министра внутренних дел СССР «Об улучшении использования массовых средств пропаганды в профилактике правонарушений»[87]. Приказом регламентировалось применение средств телевидения и радиовещания в процессе профилактики преступлений и правонарушений. Предусматривалось планирование и согласование тематики радиопередач с начальниками УВД, трансляция специализированных телепередач правоохранительной направленности, выпуск агитационной полиграфической продукции. Благодаря активизации работы в этом направлении заметно увеличилось число публикаций, теле и радиопередач, посвященных деятельности правоохранительных органов, и направленных на укрепление доверия населения к ним[88].

 

 

Выводы:

Начатые с середины 50-х годов процессы обновления советского общества, развития демократии не были доведены до конца. В рассматриваемый период сохранение административно-командных методов управления было главной причиной нарастания застоя в экономике и негативных явлений в обществе. Замедление процессов демократизации негативно сказалось и в сфере правопорядка и законности. Стали наблюдаться сбои в деятельности правоохранительных органов, допускались грубые нарушения законности. Сыграли свою роль и недостатки в законодательстве. в частности в уголовном и уголовно-процессуальном. Однако, принимаемые с середины 60-х гг. меры по укреплению правопорядка и законности, совершенствование правоохранительных органов на определенных этапах развития общества дали определенные положительные результаты[89].