Вопрос 3. Изменения в структуре, составе и функциях полиции Российской империи в период революции 1905-1907 гг.

Массовое распространение в России в исследуемый период получил революционный террор. В течение 12 месяцев, начиная с октября 1905 года, 3 611 чиновников всех рангов было убито и ранено на территории империи. К концу 1907 года общее число убитых или раненых чиновников приблизилось к 4 500. При этом нередко страдали не состоящие на государственной службе лица, случайно оказавшиеся поблизости. При совершении террористических актов в период 1905 – 1907 года было убито 2 180 и ранено 2 530 частных лиц[43].

Манифест 17 октября 1905 года, объявивший политические права и свободы, учреждение законодательной Государственной Думы обусловил изменения в государственном аппарате, и в одном из его основных звенев - МВД. Осенью 1905 года в МВД было создано Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу и Государственный Совет. Оно призвано было координировать деятельность местных органов по подготовке и проведению выборов.

В этих условиях любые попытки укрепить полицейскую систему воспринимались негативно и встречались в штыки. Но уроки событий 1905-1906 гг. и изменения в государственном устройстве убедили правительство в необходимости реформы полиции. Полицейская служба России представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Она складывалась постепенно и не по одному образцу. Полиция делилась на общую и политическую, наружную и внутреннюю, конную и пешую, городскую и уездную, существовала полиция сыскная, фабричная, железнодорожная, портовая, речная, горная, волостная, сельская и пр.[44] Реорганизация и укрепление полиции требовалось и в связи с аграрной реформой, так как она приводила к распаду крестьянской общины, а значит и к ослаблению внутреннего социального контроля. В 1910-е гг. сельское общество столкнулось с массовым хулиганством молодежи.

Одной из назревших проблем полицейской деятельности было улучшение профессионализма сотрудников полиции. Вопрос о необходимости специального полицейского образования ставился самими служащими полиции. Дело в том, что многие из которых приходили из армии, других ведомств и слабо знали специфику новой службы. Более того, в условиях социальной напряженности неумелые действия полицейских приводили к массовым эксцессам, подрывали престиж полиции. Необходимость повышения уровня образования осознавалась многими полицейскими и ввиду изменения социального состава преступников, среди которых все чаще встречались люди образованные. Правительством в этом направлении были приняты меры. Открывались губернские школы и курсы, специальные школы для обучения сельских урядников, ставился вопрос о создании школ для подготовки полицмейстеров и их помощников. Еще в 1903 г. начала создаваться полицейская стража.

В Циркуляре Министерства внутренних дел от 12 декабря 1906 года указывалось: «Уездная полицейская стража есть, прежде всего, сила в руках губернаторов и уездных исправников для подавления беспорядков и для прекращения разбоя в губерниях и уездах, не прибегая к содействию войск и не отрывая последних от прямых обязанностей».

К 1905 году полицейская стража действовала уже в 50 губерниях. Для большей оперативности и мобильности их перемещений образовывались особые конские команды, численностью 25 % от наличного состава стражи. В стражу принимались русские подданные, достигшие 25 лет от роду и обладавшие здоровым сложением. Преимущество при приеме имели отставные и уволенные в запас нижние воинские чины. От кандидатов в стражники также требовалось умение читать и писать, иметь достаточное общее развитие.

В феврале 1906 года заведование строевой частью полицейской стражи были передано чинам Отдельного корпуса жандармов. Начальникам губернских жандармских управлений присваивалось звание губернских инспекторов полицейской стражи. На них возлагалось строевое обучение, обучение конных чинов верховой езде, обучение владением оружием.

Но, как признавали в самом Департаменте полиции, образованная уездная полицейская стража не могла обеспечить в должной мере полицейскую охрану в сельских местностях, что обусловлено, не столько сравнительной малочисленностью чинов этой стражи, сколько редкостью деревенского населения, разбросанностью поселков, бездорожьем и тому подобными условиями».

В начале ХХ века по России неуклонно росла преступность. С 1899 по 1908 годы число осужденных окружными судами выросло на 66 %, ежегодный прирост преступности в стране составлял 7 %. Это вызвало необходимость создания специализированных подразделений полиции, занимающихся оперативно-розыскной деятельностью по уголовным преступлениям. До этого времени служба сыскной полиции существовала лишь в крупных городах: Санкт-Петербурге, Москве и Киеве. Специальным законом «Об организации сыскной части» принятым 6 июля 1908 года при полицейских управлениях были созданы сыскные отделения. Но этот закон не определял детально задачи и компетенцию сыскной полиции, не предусматривал создание ее подразделений в уездах и образование общегосударственного центра управляющего ее деятельностью. Сотрудники этого делопроизводства занимались составлением документов по организации деятельности сыскных отделений, развитием центрального регистрационного бюро, закупкой аппаратуры для сыскных отделений, изучением и внедрением прогрессивных полицейских методов: «...Важно ознакомить полицейских с новыми способами и приемами розыска и опознания скрывшихся преступников».

Согласно закону, на полицейских чинов в составе сыскных отделений возлагались все права и обязанности, которые представлялись должностным лицам общей полиции, причем прокуроры имели право давать непосредственные поручения чинам сыскных отделений по производству розыскных действий. Начальники сыскных отделений и их помощники назначались на должность и увольнялись по предварительной договоренности губернатора с прокурором окружного суда.

Создаваемые сыскные отделения подразделялись на четыре разряда, отличавшиеся между собой по количеству штатных единиц сыскного отделения, по денежному содержанию и присвоенным классным чинам, по пенсионному обеспечению сотрудников.

Отделения первого разряда были образованы в городах: Харькове, Тифлисе, Киеве. Каждое отделение состояло из 20 сотрудников: начальника, его помощника, четырех полицейских надзирателей, двух чиновников заведовавших столами личного задержания, розысков, наблюдения и регистрации, двенадцати городовых.

В 14 городах Российской империи, с населением свыше 90 тысяч жителей, были созданы сыскные отделения II разряда. Их штат включал начальника, его помощника, трех полицейских надзирателей и шесть городовых.

Сыскные отделения III разряда, в штат которого входило восемь человек, были образованы в 53 городах с населением от 35 до 90 тысяч жителей.

В 19 городах, имеющих военно-стратегическое, административное, либо промышленное значение, с населением менее 35 тысяч жителей, были созданы сыскные отделения IV разряда, со штатом по шесть человек: начальник отделения, два полицейских надзирателя и трое городовых.

В Петербурге, Москве и Варшаве штаты сыскных отделений определялись ведомственными нормативными актами, и сыскная полиция в них подчинялась градоначальнику в Москве и Петербурге, а обер-полицмейстеру в Варшаве.

Более подробно регламентировала порядок деятельности сыскной полиции, ее задачи и место в полицейском аппарате «Инструкция чинам сыскных отделений» от 9 августа 1910 г.

Устанавливалось, что целью деятельности сыскной полиции является производство дознания для предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний общеуголовного характера. Периодические отчеты о своей деятельности начальник сыскного отделения должен был направлять как в Департамент полиции, так и начальнику местной полиции.

При сыскных отделениях, в соответствии с параграфом 30 Инструкции, образовывались специальное бюро, где имелись антропометрический и дактилоскопический кабинеты, производилась регистрация преступников и систематизация сведений о них, использовалась методика «словесного портрета», велся карточный розыскной алфавит, собирались справки о судимости и сведения о содержащихся в местных тюрьмах, альбомы преступников и лиц порочного поведения по категориям преступлений, коллекции почерков, орудий преступлений и иные сведения о преступниках.

В зависимости от категории расследуемых ими преступлений, чины сыскных отделений разделялись на три основные группы, занимающиеся расследованием:

- убийств, разбоев, грабежей и поджогов;

- краж, воров и профессиональных воровских организаций;

- мошенничеств, подлогов, фальшивомонетничества, афер, контрабанды, продаж женщин в дома терпимости и за границу.

В тех отделениях, где позволяло штатное количество личного состава, должен быть организован «летучий отряд» для постоянных дежурств в криминогенных местах, для обходов, облав на бродяг, для несения дневной и ночной службы на улицах, рынках и подобных местах.

При такой организации сыскной полиции, ее сотрудники фактически действовали в пределах городов империи, в сельской же местности розыскные функции выполняли чины других подразделений общей полиции, причем взаимосвязь между ними не была налажена должным образом. По свидетельству современников «...нередко отмечались случаи, когда зарегистрированный серьезный преступник и даже разыскиваемый, совершенно свободно проживал в уезде, в то время, когда его тщательно разыскивали в городе».

Выступая на съезде начальников сыскных отделений, состоявшемся в июне 1913 года, товарищ министра внутренних дел В.Ф. Джунковский выделил следующие недостатки сыскной полиции и проблемы в ее деятельности: «Личный состав материально необеспечен, бессистемно ведется делопроизводство и небрежно форма расходования розыскных сумм, существует конкуренция сыскной полиции и общей и железнодорожной жандармерией; отсутствуют «летучие отряды» сыскной полиции, недостаточна конспирация во время сыска, есть случаи беззакония, бесцельной жестокости при задержании и провокационного использования негласной агентуры».

Согласно официальным данным, сыскными отделениями, которые существовали в 89 городах Российской империи, было раскрыто в 1912 году – 48 %, в 1913 году – 60 %, в 1914 году – 62 % от общего числа преступлений. Возвращено похищенных денег и имущества в 1911 году на 4 177 985 рублей, а в 1912 году – на 5 233 501 рублей.

Все сведения, касающиеся дел политического характера, начальники сыскных отделений обязаны были без замедления сообщать в губернские жандармские управления или охранные отделения и не имели права предпринимать по ним каких либо действий. В условиях общего кризиса политической системы России уголовный сыск все чаще выступал как ближайший резерв сыска политического.

Председатель Совета Министров П.А.Столыпин в своей речи перед Государственной Думой говорил: «Вся наша полицейская система, весь затрачиваемый труд и сила на борьбу с разъедающей язвой революции – конечно не цель, а средство, средство дать возможность жить, трудиться, законодательствовать… Там, где аргумент бомба, там, конечно, естественный ответ – беспощадность кары!».[45]

В циркуляре Департамента полиции № 5200 от 13 августа 1902 года содержалось утвержденное министром внутренних дел 12 августа 1902 года «Положение о начальниках розыскных отделений», в котором разграничивались компетенция жандармерии и охранных отделений.

В функции жандармов включалось производство дознания по политическим преступлениям, а розыскные (охранные) отделения должны были осуществлять оперативно-розыскную деятельность по ним.

Охранные отделения были не только структурно независимы от губернских жандармских управлений и подчинялись непосредственно Департаменту полиции, но более того, жандармы обязывались согласно Положению допускать начальников охранных отделений ко всем своим деловым бумагам и сообщать им о лицах, предлагавших агентурные услуги. Без согласия начальника охранного отделения жандармы не имени права производить обыски и аресты, и напротив, обязаны были производить по их указанию. Деньги на розыскные нужды выдавались теперь начальникам розыскных отделений.

Таким образом, между губернатором и подчиненной ему общей полицией, губернским жандармским управлением и охранным отделением возникала нездоровая конкуренция, стремление представить результаты своей работы в наиболее выгодном свете, по отношению к другим правоохранительным службам.

Информация, которую получали охранные отделения, лежала в основе производимых жандармерией дознания, а также была основанием для других официальных действий полиции. Розыскное охранное отделение состояло из следующих структурных подразделений: общей канцелярии, отдела наружного наблюдения и агентурного отдела (внутреннего наблюдения).

Канцелярия занималась перепиской, получением и рассылкой секретных инструкций и циркуляров. В ней находился картотечный алфавит лиц, проходивший по делам политического сыска, департаментский список разыскиваемых лиц, собирались сведения о похищенных или утраченных паспортах, служебных документах и печатях.

Отдел наружного наблюдения состоял из заведующего, участковых и вокзальных надзирателей, а также филеров-агентов наружного наблюдения. Филеры собирали сведения о лицах, которые представляли оперативный интерес, об их передвижениях, встречах, образе жизни, месте жительства. Результаты наблюдения фиксировались в особых журналах, на основании анализа которых составлялась сводка наружного наблюдения.

Основным подразделением охранного отделения считался агентурный отдел, который занимался работой с секретной внутренней агентурой. Агентами внутреннего наблюдения являлись лица как состоящие в нелегальной организации, так и косвенно осведомленные о революционно-радикальной деятельности, сотрудничающие с охранным отделением. В целях конспирации, личность секретного сотрудника знали только офицер, который получал от него информацию, начальник охранного отделения и работники Особого отдела в Департаменте полиции.

Начальник охранного отделения на основании поступающей к нему информации осуществлял дальнейшую оперативную разработку. Один экземпляр агентурного сообщения подшивался в дело секретного сотрудника, а другой в папку, в которой хранились сведения о данной партии или к годовому отчету.

14 декабря 1906 года было принято «Положение о районных охранных отделениях», в соответствии с которым вся территория российского государства была разделена на 10 розыскных округов. В каждом из них учреждалось районное охранное отделение для объединения и руководства политическим сыском. Все жандармские подразделения и органы общей полиции обязаны были исполнять требования начальника районного охранного отделения по розыскной части и по вытекающим из розыска следственным действиям. Таким образом, с принятием Положения складывалась стройная централизованная структура политического сыска России.

Дальнейшему развитию деятельности местных охранных отделений стало «Положение об охранных розыскных отделениях», принятое 9 февраля 1907 года. Задача этих розыскных органов определялась в «негласном расследовании по делам о государственных преступлениях». В соответствии с § 10 этого Положения и циркуляра Департамента полиции от 3 сентября за № 133935 местные розыскные органы должны были все агентурные сведения, относящиеся к округу районного охранного отделения, по мере их получения немедленно доставлять в последнее с указанием принятых мер и результатов разработки или объяснением причин их неисполнения. Начальники районных охранных отделений, в свою очередь, раз в месяц предоставляли сводку в Департамент полиции. На основании таких сводок составлялись обзоры для высших должностных лиц империи.

Изменяющиеся политические и социально-экономические условия в России требовали от правительства реформирования всего полицейского аппарата империи, приспособления его к новым условиям и заставляли правительство изыскивать пути усиления полиции.

Укрепление полицейских органов царское правительство видело в усилении централизации всех видов полиции, а также повышении роли и активности политической полиции в борьбе с революционным движением. В то же время, губернские жандармские управления были фактически независимы, как от Департамента полиции, так и от губернаторов, которым подчинялась общая полиция. Охранные отделения были также отделены от жандармерии, а их взаимодействие не было налажено в должной степени. В борьбу с массовыми антиправительственными выступлениями стала втягиваться и общая полиция.

В начале ХХ века на Департамент полиции, помимо функции управления полицией, были возложены и иные задачи, а Министерство внутренних дел, в составе которого находился Департамент полиции, должно было выполнять огромный объем работы по совершенно разным направлениям, очень отдаленно связанных с полицейской деятельностью. Исторически такая постановка полицейского дела произошла от смешения в законодательстве «…понятий административной и вообще исполнительной власти с понятием власти полицейской».

Полицейская служба в Российской империи регламентировалась множеством изданных в разное время нормативных актов, в основном ведомственных и во многом устаревших к ХХ веку. Насущной проблемой стала необходимость осуществления кодификации полицейского законодательства.

С 1906 года почти постоянно работали комиссии по переустройству полицейских сил. Проекты, как правило, сводились к одному – объединению всей полиции под руководством какого-либо органа. После событий 1905 года появился проект реформы полиции, разработанный членом Совета министра внутренних дел действительным статским советником В.Э. Фришем. В нем предусматривалась всеобщая централизация полиции, создание единого Корпуса государственной стражи, объединяющим Корпус жандармов, охранные отделения, все виды общей, ведомственной и частной полиции. Численность полиции предлагалось увеличить из расчета один стражник на 500 городских жителей, а в уездах – на 1000 жителей. Этот проект соответствовал политическому режиму империи, однако, из-за огромных расходов, требуемых на его реализацию, был отвергнут правительством.

Проект реформирования полиции предлагался также директором Департамента полиции А.А. Лопухиным. По этому проекту предусматривалась определенная децентрализация полиции, передача вопросов ее комплектования и управления городским и уездным земским управам. Однако царское правительство не могло в условиях централизованного управления государственным аппаратом пойти на такие меры.

Существовали и другие прогрессивные проекты реформирования полицейского аппарата в рассматриваемый период. Так, 23 марта 1913 года Министерство внутренних дел представило в Совет Министров «Законопроект о преобразовании полиции в Империи», которым завершилась работа комиссии под председательством А.А. Макарова (впоследствии Министра внутренних дел). Одним из главных выводов комиссии заключался в том, что на полицию возлагается множество самых разнообразных обязанностей в области гражданского управления, уголовного и гражданского суда, государственного и общественного хозяйства, а иногда технического и частного характера, что «…одна из существенных, если не главная причина неудовлетворительного течения полицейского дела в Империи, коренится в чрезмерном обременении чинов полиции обязанностями, не только не соответствующими ее прямому назначению, но иногда совершенно ей чуждыми». Смысл предлагавшихся изменений сводился к учреждению должности помощника губернатора по полицейской части, которому бы подчинялась вся полиция губернии.

Однако царское правительство не осознавало, чем грозила отсрочка полицейской реформы, не стимулировало ее проведение и все проекты и предложения так ничем и не закончились. Вплоть до февраля 1917 года структура МВД и функции полиции оставались неизменным.

И все же в целях повышения эффективности деятельности полиции, 23 октября 1916 года император утвердил «Положение об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». Согласно этому Положению: «…в городских поселениях численный состав полицейских команд определялся из расчета одного городового на 400 жителей обоего пола».

В интересах улучшения качественного состава полицейских кадров этим же актом устанавливались для занятия должностей соответствующие образовательные цензы.

Положение от 23 октября 1916 года явилось своего рода первым шагом в реализации проекта по преобразованию полиции, который был выработан комиссией под председательством А.А. Макарова, так как многое было заимствовано из этого проекта.

Однако, как показали дальнейшие события, время для проведения реформ полицейских органов было упущено и «задача реформирования практически завершилась провалом». В то же время в условиях кризиса в основных сферах политической и экономической жизни страны – одними полицейскими мерами предотвратить разрушение государственно-правовой системы становилось уже в принципе невозможным.

19 июля (1 августа) 1914 г. Россия вступила в войну на стороне Антанты (Англии и Франции) против Германии, Австро-Венгрии и Италии.

Уже в июле 1914 г­ Совет министров был наделен чрезвычайными полномочиями. Большинство дел стало решаться им самостоятельно от имени царя.

Правительство проводило курс на победу в войне и мобилизацию капитала. Сложившаяся ситуация определила милитаризацию экономики России. Государственное регулирование экономики приобрело чрезвычайные формы: административные методы регулирования, нормирование цен, таксировка, продовольственная разверстка, реквизиции и т.д.

Учреждалась военная цензура, устанавливался перечень сведений, за разглашение которых определялись различные виды ответственности. Значительная часть страны была объявлена на военном положении. Возрастала и роль правоохранительных органов, выполнявших важные функции охраны фронтовых тылов, борьбы с вражеской агентурой, дезертирством и т.п.

Однако в сознании широких масс населения, мужская часть которого находилось в окопах, представители полиции и жандармерии воспринимались как тепло устроившиеся, отлынивающие от фронтовых тягот и опасностей лица. Это также способствовало, наряду с другими факторами, подготовке революционного слома самодержавной государственной власти и всех её органов.

Итак, в начале XX в. полицейская система Российской империи постепенно совершенствовалась, развивались положительные тенденции, сложившиеся еще в XIX в. Некоторые ее службы не уступали уровню организации полицейских структур западных государств. Однако требовалось коренное реформирование российской полиции, ее функций, методов деятельности, правовой регламентации. Подобное реформирование оказалось невозможным в сложных социально-политических условиях. Первая мировая война еще больше усилила напряженность в обществе. Во время Февральской революции 1917 г., когда армия перешла на сторону восставших, только полиция осталась верной самодержавию, за что понесла немалый урон.