Вопрос 1. Создание, структура и основные направления деятельности мвд России

 

Началом становления и развития органов внутренних дел в новейшей истории Российской государственности можно считать октябрь 1989 года, когда после длительного перерыва в Российской Федерации вновь было образовано республиканское министерство внутренних дел, а в декабре того же года постановлениями Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР внесены соответствующие изменения в структуру центрального аппарата МВД СССР, утверждены структура и штаты центрального аппарата МВД России.

25 декабря 1991 г. первый и последний Президент СССР М.С. Горбачев сложил свои полномочия, 26 декабря 1991 г. в Декларации Верховного Совета СССР констатируется, что «с созданием Союза независимых государств СССР, как государство и субъект международного права, прекращает свое существование». После распада СССР в соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР «О ратификации соглашения о создании Содружества Независимых Государств» и «О денонсации Договора об образовании СССР» все органы, учреждения и организации Министерства внутренних дел СССР, находящиеся на территории Российской Федерации, перешли под юрисдикцию России с включением их в систему МВД РСФСР.

Организационно-правовое становление системы МВД РСФСР проходило в чрезвычайно сложных условиях, сопровождающихся увеличением количества зарегистрированных тяжких и особо тяжких преступлений, совершаемых с использованием огнестрельного оружия, взрывчатых веществ, резко возросло количество насильственных и насильственно-корыстных преступлений, в первую очередь - убийств и тяжких телесных повреждений, разбойных нападений и грабежей. Кроме того, по причине ненадлежащей заработной платы, крайне неудовлетворительного состояния материально-технического обеспечения деятельности органов внутренних дел и, наконец, отсутствия полноценной правовой базы деятельности милиции, отражающей новые реалии российской государственности, начавшийся переход к рыночным отношением, активно происходящие процессы криминализации общественных отношений, из органов внутренних дел за короткий период времени уволились высококвалифицированные кадры.

Вскоре была предпринята попытка очередного объединения органов внутренних дел и органов государственной безопасности. 19 декабря 1991 года Президент РСФСР издал Указ «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР», но 14 января 1992 года Конституционный Суд признал данный Указ не соответствующим Конституции РСФСР. 15 января 1992 года новым президентским Указом Указ от 19 декабря 1991 года был признан утратившим силу.

Во второй половине 80-х годов и в 90-е годы XX века практически ежегодно вносились существенные изменения в структуру центрального аппарата МВД России и его органов на местах.

В 1995 году она была установлена в следующем составе: министр и аппарат министра; Главный штаб; Главное управление командующего внутренними войсками; Управление собственной безопасности; Контрольно-ревизионное управление; Управление информации и общественных связей; Главное управление уголовного розыска; Главное управление по организованной преступности; Главное управление по экономическим преступлениям, Управление по незаконному обороту наркотиков; Национальное центральное бюро Интерпола; Главное управление обеспечения общественного порядка; Главное управление государственной автомобильной инспекции; Главное управление внутренних дел на транспорте; Управление режимных объектов; Паспортно-визовое управление; Следственный комитет; Главное управление исполнения наказаний; Главное управление государственной противопожарной службы; Главное управление кадров; Главное управление материально-технического и военного снабжения; Финансово-экономическое управление; Управление капитального строительства; Медицинское управление; Управление спецперевозок; Производственно-хозяйственное управление.

В состав МВД России также входили: Оперативно-поисковое управление, Управление оперативно-технических мероприятий, Управление радиоэлектронной безопасности, Главное управление вневедомственной охраны, Главный информационный центр, Методический центр профессионального образования и координации научных работ, Служба обеспечения протокола.

Однако, было бы ошибкой считать, что к 1996-му году структура МВД и вся система органов внутренних дел России окончательно сформировалась. Изменяется социально-политическая и экономическая обстановка в стране. Общество находились в постоянном движении. Поэтому, естественно, что в движении находились и государственные структуры, в том числе и Министерство внутренних дел, его органы на местах.

В этих условиях МВД России осуществляет поиск того, как путем наименьших финансовых и других материальных затрат оптимизировать процесс оперативно-служебной деятельности, повысить управляемость милиции, системы органов внутренних дел и внутренних войск в целом, и на этой основе добиться эффективных результатов в борьбе с преступностью и в обеспечении общественной безопасности.

Проведенная реорганизация правоохранительных органов привела к тому, что Министерство внутренних дел Российской Федерации стало представлять собой систему государственных органов исполнительной власти, которая в целом отвечает за внутреннюю безопасность государства.

После распада СССР началось реформирование исправительно-трудовой системы в России. В июне 1992 года был принят Закон «О внесении изменений и дополнений в Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР», который определил основные направления реформы уголовно-исполнительной системы. В соответствии с данным законом, осужденным впервые гарантировалась свобода совести и вероисповедания. Законом также предусматривалось право осужденных на личную безопасность. Должностные лица ИТУ были обязаны незамедлительно принимать меры по заявлению осужденного о грозящей ему опасности.

Теперь работающие осужденные получили право на отпуск. Определенным категориям из них отпуск предоставляется с правом выезда за пределы исправительного учреждения. Был разрешен выезд с мест заключения по исключительным личным обстоятельствам. Тем осужденным, которые проводят отпуск в учреждениях, предписывалось создавать условия для отдыха в специальных профилакториях. Время их работы в период отбывания наказания стало засчитываться в трудовой стаж.

В отношении осужденных были сняты ограничения на получение посылок и передач до отбывания ими половины срока наказания. Значительные льготы предоставлялись женщинам: имеющим детей до трех лет предоставлено право проживать за пределами колонии; имеющие детей в домах ребенка при колонии стали получать пособие по уходу за ребенком. Приняты и другие меры, направленные на гуманизацию условий отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы.

Важным шагом в реформировании пенитенциарной системы стало принятие в июле 1993 года Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Этим законом определены основы деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, составляющих единую уголовно-исполнительную систему. Предпринимались и другие меры по реформированию практики исполнения наказаний.

Смена социально-экономической формации в России в силу объективных факторов повлекла за собой резкий рост преступности в целом и ее организованных форм в частности. Организованная преступность по своему характеру становится все более межрегиональной и международной.

В этих условиях организованная преступная деятельность приобрела политический характер, трансформировалась в комплексную общегосударственную проблему. Ушли в прошлое многолетние научные споры о том, есть ли у нас организованная преступность. В социальном плане сегодня она стала очевидной каждому своими негативными проявлениями, тлетворные последствия которых общество остро ощущает в повседневной жизни.

Борьба с организованной преступностью является комплексной задачей Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел и Федеральной службы безопасности России. Каждый из названных органов выполняет конкретизированные задачи и функции в этой области, закрепленные действующим законодательством Российской Федерации.

С первых дней реорганизации МВД России вынуждено было уделять большое внимание проблеме борьбы с организованной преступностью. В апреле 1992 года во исполнение Указа Президента России «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 года Приказом МВД России от 26 апреля 1992 года на созданное Главное управление по борьбе с организованной преступностью (ГУОП МВД РФ), его региональные управления и оперативно-розыскные бюро, была возложена ответственность за обеспечение единой стратегии органов внутренних дел по разоблачению коррумпированных лиц, пресечению коррупции в системе государственной службы; внедрена специализация части сотрудников подразделений по борьбе с организованной преступностью на изобличение преступных групп, связанных с коррумпированными работниками органов МВД. Сотрудникам этих подразделений предоставили право знакомиться с любыми документами, получать по ним объяснения, создавать банк данных по этой проблеме. На данном этапе в профессиональном сознании работников органов внутренних дел организованная преступность и коррупция утверждались как единое преступное явление, борьба с которыми возлагалась на специализированные подразделения системы ГУОП[105].

Дальнейшее развитие аппаратов по борьбе с организованной преступностью Министерства внутренних дел России было связано с Приказом МВД России от 18 июня 1992 года, которым утверждались Положение о специальных подразделениях МВД России по борьбе с организованной преступностью, дислокация региональных управлений по организованной преступности при МВД, УВД, создавались отделения и группы в 144 городах со сложной оперативной обстановкой, а также оперативно-розыскные бюро в органах внутренних дел на транспорте и оперативно-розыскные части восьмого Главного управления.

Данным Положением на органы по борьбе с организованной преступностью были возложены следующие задачи:

- сбор и анализ сведений о коррумпированных лицах и организованных группах, оперативное проникновение в эти структуры, их разоблачение; выработка мер противодействия, участие в расследовании преступлений данной категории;

- выявление и пресечение деятельности устойчивых преступных формирований бандитской направленности и квалифицированных вымогателей, действующих на основе общеуголовной экономической преступности, занимающихся преступным промыслом, противоправным предпринимательством и бизнесом; коррумпированных лиц в системе государственной службы; лидеров уголовной среды и возглавляемых ими группировок.

С изданием Указа Президента РФ от 8 октября 1992 года «О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью» ГУОП и его подчиненные структуры были усилены специальными отделами быстрого реагирования. Согласно этому Указу начальник ГУОП по должности стал Первым заместителем министра внутренних дел России, а руководители региональных управлений – заместителями начальника ГУОП. Правительство Российской Федерации Постановлением от 26 ноября 1992 года № 914-63 увеличило штатную численность подразделений системы ГУОП МВД РФ, ввело надбавки к должностным окладам сотрудников этих подразделений в размере 20-50 процентов, а также зачет в выслугу лет (стаж работы) трех месяцев службы за четыре месяца.

Формирование структурных подразделений системы ГУОП МВД РФ было завершено Приказом МВД России в 1993 году, в соответствии с которым специализированные подразделения по борьбе с организованной преступностью и коррупцией были созданы и в системе органов уголовно-исполнительной системы. На них возложили аналогичные функции борьбы с организованной преступностью и коррупцией в местах лишения свободы.

Таким образом, к концу 1995 года в МВД была создана автономная оперативно-розыскная система с задачами, которые параллельно возлагались на аппараты уголовного розыска, органы по борьбе с экономической преступностью и по незаконному обороту наркотиков, оперативные аппараты мест лишения свободы. Четкого разграничения компетенции оперативно-розыскных аппаратов в сфере борьбы с организованной преступностью достичь не удалось.

В конце сентября 1995 г. вновь назначенный министр внутренних дел А.С. Куликов доложил Президенту России Б.Н. Ельцину основные направления реформирования органов внутренних дел. В начале октября проект Концепции обсуждался на Межведомственной научно-практической конференции «Стратегические цели и приоритетные задачи МВД России. Основные направления и средства их реализации». 20 марта 1996 г. издается приказ МВД РФ № 145 «О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России».

Главной целью развития системы МВД России было провозглашено приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. Концепция была призвана обеспечить комплексный подход к достижению этой цели в три этапа:

Первый этап (до конца 1996 г.): достижение позитивных сдвигов в функционировании системы МВД России на наиболее важных участках оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности;

Второй этап (до 2000г.): доведение результатов функционирования системы МВД России до специально одобряемого уровня и на этой основе восстановление и поддержание должного общественного престижа органов внутренних дел и внутренних войск;

Третий этап (до 2005 г.): достижение главной цели развития системы МВД России[106].

Для достижения этой цели предстояло решать такие задачи:

- повышение эффективности управления и служебно-боевой готовности органов внутренних войск;

- создание полноценной правовой базы функционирования системы МВД России;

- максимальное использование положительно зарекомендовавших себя на практике форм и методов оперативной, служебной и служебно-боевой деятельности, обеспечение внедрения научных рекомендаций и приемлемого в российских условиях зарубежного опыта;

- улучшение работы с кадрами, повышение уровня профессионализма, исполнительной дисциплины и научной организации труда; укрепление делового сотрудничества с другими правоохранительными органами, налаживание на новой основе взаимодействия с населением и институтами гражданского общества;

- расширение и углубление взаимовыгодных международных связей;

- доведение до нормативного уровня финансового и материально-технического обеспечения;

- обеспечение правовой и социальной защиты личного состава;

- обеспечение собственной безопасности системы МВД России[107].

Кроме того, были сформированы и основные принципы предстоящих преобразований, такие как: целостность и единство системы МВД России при сочетании вертикальной федеральной подчиненности с самостоятельностью органов внутренних дел субъектов Федерации, территориальных, транспортных органов и местных органов охраны общественного порядка в составе милиции общественной безопасности; научная обоснованность, преемственность, плановость и постепенность осуществления всех преобразований; надежность управления, ориентированного на обеспечение устойчивости и мобильности всех звеньев системы, рациональная минимизация объема функций, их конкретизация и распределение между различными звеньями системы; оптимальная простота и гибкость организационных структур.

Были определены и основные направления совершенствования системы МВД России: совершенствование управления и развитие организационных структур; развитие криминальной милиции; развитие милиции общественной безопасности; развитие органов предварительного следствия; развитие экспертно-криминалистических подразделений; развитие уголовно-исполнительной системы; развитие государственной противопожарной службы; развитие органов внутренних дел на транспорте; развитие системы органов внутренних дел восьмого главного управления; развитие внутренних войск; совершенствование работы с кадрами; обеспечение социальной защиты личного состава; совершенствование правового обеспечения; развитие научно-методического, тылового обеспечения; укрепление международных связей[108].

18 июля 1996 г. Президент Российской Федерации подписал Указ №1039 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»[109], который с многочисленными изменениями и дополнениями действовал до 2004 г. Утверждение этого акта президентским указом означало, что МВД России вошло в число федеральных структур исполнительной власти, подчиненных непосредственно Президенту.

Положением о МВД России было установлено, что оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации. Министерство подчиняется Президенту Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией Российской Федерации, а также Правительству Российской Федерации[110].

Основными задачами министерства являлись: разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свободы человека и гражданина, по защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию правонарушений; обеспечение исполнения уголовных наказаний; руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности; совершенствование нормативно-правовой основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности; совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защити сотрудников и военнослужащих системы министерства; развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск[111].

8 октября 1997 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» началось кардинальное реформирование уголовно-исполнительной системы[112] и в последующем функции и органы уголовно-исполнительной системы МВД были переданы под юрисдикцию Министерства юстиции.

Руководящим органом уголовно-исполнительной системы является Главное управление исполнения наказаний (ГУИН МЮ).

В соответствии с Указом Президента РФ «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации», вышедшем 4 июня 2001 г[113]., его структура была значительно усовершенствована. Изменения в основном касались ликвидации дублировавших друг друга служб и подразделений.

Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 институт полномочных представителей Президента в регионах Российской Федерации[114] был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также утвержден перечень этих округов. Соответственно новым территориальным образованиям стала выстраиваться и система органов государственной власти, в том числе и правоохранительные структуры. После вступления в законную силу Указа Президента такие семь округов созданы в границах существующих ранее округов внутренних войск МВД России по территории России. Таковыми являются: Центральный, Южный, Северо-Западный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный федеральные округа.

Институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России преобразовывается в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Все субъекты РФ разбиваются на 7 федеральных округов с центрами в г. Москве, г. Санкт-Петербурге, г.Ростове-на-Дону, г. Нижнем Новгороде, г. Екатеринбурге, г. Новосибирске и г. Хабаровске.

Институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России преобразовывается в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Все субъекты РФ разбиваются на 7 федеральных округов с центрами в г. Москве, г. Санкт-Петербурге, г.Ростове-на-Дону, г. Нижнем Новгороде, г. Екатеринбурге, г. Новосибирске и г. Хабаровске.

К основным задачам управлений по федеральным округам, в соответствии с Указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» были отнесены следующие: координация, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах; организация деятельности органов внутренних дел в соответствующих федеральных округах по борьбе с организованной преступностью, носящей межрегиональный характер; выявление, предупреждение и пресечение налоговых и экономических преступлений, носящих межрегиональный характер; организация взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах. Структура ГУ по федеральным округам были определены исходя из основных задач, возложенных на них Прежде всего, это подразделения, осуществляющие координацию, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в округе, подразделения по обеспечению собственной безопасности, по работе с кадрами и конспирации, Кроме того, к ним также относились подразделения, организующие и непосредственно осуществляющие борьбы с организованной преступностью, терроризмом, с налоговыми и экономическими преступлениями.

Очередные существенные изменения в структуре МВД РФ произошли в 2004 году с принятием Указа Президента РФ от 19 июня № 927 (в ред. от 5 ноября 2004 г.), который утвердил новое Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Структура МВД РФ вплоть до марта 2011 г. состояла из подразделений и служб, которые объедены по линейно-отраслевому признаку и возглавляются министром и его заместителями, из которых один первый. Часть из подразделений и служб относятся к внутриорганизационным или обеспечивающим: административный, оргинспекторский, кадровый и тыловой департаменты. Посредством других, функциональных, МВД России реализует свои внешние функции по охране правопорядка и борьбе с преступностью. Все службы объединены в 15 департаментов и иные службы. Один из них составляет в совокупности криминальную милицию, другие - милицию общественной безопасности, третьи - подразделения органов внутренних дел.

Структура центрального аппарата МВД России, согласно приказу МВД России от 10 ноября 2004 г. №730, выглядела следующим образом:

1. Административный департамент.

2. Департамент кадрового обеспечения.

3. Департамент обеспечения безопасности дорожного движения.

4. Департамент обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах.

5. Департамент обеспечения правопорядка на транспорте.

6. Департамент охраны общественного порядка.

7. Департамент собственной безопасности.

8. Департамент уголовного розыска.

9. Департамент экономической безопасности.

10. Департамент по противодействию экстремизму.

11. Департамент тыла.

12. Организационно-инспекторский департамент.

13. Правовой департамент.

14. Финансово-экономической департамент.

15. Департамент государственной защиты имущества.

16. Следственный комитет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

17. Главное командование внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации.

К центральному аппарату МВД также относились:

§ Главный информационно-аналитический центр;

§ Экспертно-криминалистический центр;

§ Национальное центральное бюро Интерпола при МВД России;

§ Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ВНИИ МВД России);

§ Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите;

§ Федеральная миграционная служба (ФМС России, подведомственная МВД России).

Как мы видим, структура МВД России постоянно видоизменялась. Только за последние два десятилетия из МВД были выведены фельдъегерская, уголовно-исполнительная и государственная противопожарная служба.

В тоже время появились новые структурные элементы, такие, как - Федеральная миграционная служба России.

Федеральная служба налоговой полиции (ФСНП России) в 2003 г. также вошла в состав МВД, и в результате нашла свое структурное закрепление в Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД России, впоследствии реорганизованной в Департамент экономической безопасности.

Одновременно с этим, Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ (ГКНП при МВД России) был выведен из состава МВД и преобразован в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти - Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков.

Таким образом, вплоть до 2011 г. российским государством вёлся поиск наиболее оптимальной и соответствующей потребностям времени структуры органов внутренних дел, уточнялись сфера их компетенции и обязанности. Соответственно менялась и законодательная база, обеспечивающая их деятельность.