Дисциплінарна відповідальність державних службовців

Як зазначалося вище, інститут державної служби є комп­лексним правовим інститутом, державно-службові відносини якого регулюються нормами різних галузей права, в тому числі нормами трудового права. Так, ряд питань дисциплінарної від­повідальності державних службовців регулююється саме нор­мами трудового права.

Стаття 14 Закону «Про державну службу» передбачає особ­ливості дисциплінарної відповідальності державних службов­ців, які проявляються в тому, що правовими засадами дисцип­лінарної відповідальності є Кодекс законів про працю (трудове законодавство) і даний Закон (адміністративне законодавство). При цьому важливо зазначити, що базовим нормативним ак­том щодо дисциплінарної відповідальності державних службов­ців на даний час є саме КЗпП.

Особливістю дисциплінарної відповідальності державних службовців є те, що на відміну від кримінальної і адмініст­ративної відповідальності, чинне законодавство не передба­чає переліку посадових проступків, за які, власне, вона й наступає. Це зумовлено надзвичайною різноманітністю таких проступків. Питання щодо наявності чи відсутності посадово­го проступку у кожному конкретному випадку вирішує керів­ник державного органу, виходячи із обставин конкретної справи.

Відповідно до статті 147 КЗпП України, за порушення тру­дової дисципліни до державних службовців може бути засто­совано тільке один з таких видів стягнень, як догана або звіль­нення. Статтею 14 Закону «Про державну службу» передбача­ються заходи дисциплінарного впливу, які застосовуються до державних службовців за порушення трудової дисципліни, а саме:

— попередження про неповну службову відповідність;

— затримку до одного року у присвоєнні чергового рангу
або у призначенні на вищу посаду.

Важливо зазначити, що ці заходи є заходами дисциплінарного впливу, а не заходами дисциплінарного стягнення. Це підтверд­жується також Положенням про ранги державних службовців (п. 4), в якому затримка у присвоєнні чергового рангу також названа заходом дисциплінарного впливу. А це означає, що застосування вказаних заходів дисциплінарного впливу не вик­лючає можливості застосування, одночасно, заходів дисципліна­рного стягнення, передбачених статтею 147 КЗпП.

Підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок — винне, протиправне невиконання або неналежне виконання державним службовцем покладених на нього посадових обов'язків (порушення службової дисципліни), за яке передбачається дисциплінарна відповідальність. Діяння є дисциплінарним проступком за наявності трьох умов:

— якщо діяння є протиправним (не може бути проступком
відмова державного службовця виконати незаконне роз­
порядження керівника);

— якщо діяння є винним, тобто вчинено навмисно або з не­
обережності;

— якщо не виконані або неналежно виконані саме посадові
обов'язки.

Дисциплінарний проступок у більш широкому розумінні визначається як порушення трудової дисципліни. Чинне зако­нодавство не дає визначення поняття «дисципліна». Прийнято вважати, що дисципліну розуміють як точне, своєчасне і неу­хильне дотримання встановлених правовими та іншими соціа­льними нормами правил поведінки у державному та суспільно­му житті. Вона спрямована на підтримку впорядкованості й узгодженості суспільних відносин і забезпечується засобами юридичної відповідальності та механізмами державного і гро­мадського контролю¹.

В юридичній науці прийнято вважати, що порушення дер­жавним службовцем своїх обов'язків по службі є порушенням

Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. — К.: Укр. енциклопедія, 1998. — Т. 2: Д-И. — С 199.

службової дисципліни, тобто специфічним різновидом пору­шення трудової дисципліни¹.

Порушення службової дисципліни може виражатися, зокре­ма у таких діяннях, як:

— невиконання службових обов'язків, що означає невчинен-
ня державним службовцем дій, передбачених для нього як
безумовних для виконання ним по службі, тобто особа
повністю не виконує своїх посадових обов'язків;

— неналежне виконання службових обов'язків, тобто це
такі дії державного службовця в межах його посадових
повноважень, які виконуються не так, як того вимагають
інтереси служби, тобто особа діє неналежно, не до кінця,
не вчиняє всіх очікуваних від неї дій;

— перевищення своїх службових повноважень дії службової
особи, тобто це такі дії особи, яка, маючи владні повно­
важення стосовно підлеглих або більш широкого кола
осіб, під час виконання своїх владних чи організаційно-
розпорядчих функцій виходить за межі цих повноважень;

— порушення обмежень, пов'язаних з проходженням держа­
вної служби (порушення даних обмежень розглядається
у розділі 6 даного підручника);

— скоєння вчинку, який ганьбить особу як державного служ­
бовця, або дискредитує державний орган, в якому він
працює.

Для окремих видів державних службовців, дисциплінарна відповідальність передбачається дисциплінарними статутами або положеннями. Так, Закон «Про статус суддів»² (зі змінами і доповненнями) передбачає можливість застосування щодо суд­дів судів України таких стягнень, як догана, зниження кваліфі­каційного класу, звільнення з посади. Встановлення спеціальних правил про дисциплінарну відповідальність суддів надає підстави для висновку, що норми КЗпП про дисциплінарну відповідаль­ність на суддів не поширюються.

¹ Коваленко В. Л. Дисциплінарна відповідальність державних службов­
ців: необхідність публічно-правового регулювання / Виконавча влада
і адміністративне право... — С 419.

² Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 8. — Ст. 56.

Дисциплінарний статут прокуратури України¹ встановлює такі види стягнень:

— догана;

— пониження у класному чині;

— пониження у посаді;

— позбавлення нагрудного знака «Почесний працівник про­
куратури України»;

— звільнення;

— звільнення з позбавленням класного чину.

Згідно зі статтями 68 і 69 Дисциплінарного статуту Зброй­них Сил України²:

а) на офіцерів може бути накладено такі дисциплінарні стя­
гнення:

— зауваження;

— догана:

— сувора догана;

— попередження про неповну службову відповідність;

— посадове пониження;

— пониження військового звання на один ступінь;

— звільнення з військової служби за службовою невідповід­
ністю;

— позбавлення військового звання;

б) на генералів (адміралів) може бути накладено такі стяг­
нення:

— зауваження;

— догана;

— сувора догана;

— попередження про неповну службову відповідність;

— пониження у посаді.

Особливість дисциплінарної відповідальності державних службовців проявляється в тому, що підставою її настання може бути: а) дисциплінарний проступок; б) адміністративний проступок; в) порушення морального характеру.

Дисциплінарний проступок як підстава дисциплінарної відпо­відальності являє собою винне протиправне порушення грудо-

1992. - № 4. — Ст. 15 Ст 195.

Відомості Верховної Ради України Там само - 1999. - № 22-23.

вих обов'язків службовцем, за вчинення якого застосовуються заходи дисциплінарного покарання.

Адміністративний проступок виступає підставою для настан­ня дисциплінарної відповідальності у разі скоєння державним службовцем корупції чи корупційного діяння. Згідно зі стат­тею 7 Закону «Про боротьбу з корупцією» скоєння особою, уповноваженою на виконання функцій держави, корупції або корупційного дінння тягне за собою звільнення з посади або інше відсторонення від виконання функцій держави. У даному випадку звільнення виступає як дисциплінарне стягнення, а підставою — саме адміністративний, а не дисциплінарний проступок.

У низці випадків підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності може бути пору­шення морального характеру. Чинне законодавство не перед­бачає переліку таких діянь, і в кожному конкретному випадку керівник державного органу вирішує, чи має місце порушення морального характеру. Такий стан справ не сприяє зміцненню законності у сфері державної служби і соціальному захисту державного службовця. Більше того, відповідно до п. 22 стат­ті 92 Конституції України підстави «...дисциплінарної відпові­дальності» повинні визначатися виключно законами. У даному ж випадку, йдеться про те, що ні закон, ні підзаконний норма­тивний акт не передбачають діянь, за які до державного служ­бовця може бути застосоване дисциплінарне стягнення. Все це зумовлює нагальну необхідність прийняття кодифікованого за­конодавчого акту, який повною мірою регулював би поведінку державного службовця, передбачав права, обов'язки та обме­ження державного службовця, з одного боку, і права і обов'яз­ки керівника державного органу — з іншого.

Таким кодифікованим актом повинен стати Кодекс правил поведінки державного службовця. Названий Кодекс повинен передбачити чіткий перелік підстав дисциплінарної відповідаль­ності, встановлення єдиної процедури дисциплінарного прова­дження, системи дисциплінарних стягнень. Щодо дисциплінар­них стягнень важливо зазначити, що варто було б передбачити перелік всіх дисциплінарних стягнень, які можуть бути застосо­вані до державних службовців різних видів державної служби.

Право на застосування дисциплінарного стягнення має той орган, який здійснює право прийняття на посаду (призначення, затвердження) даного державного службовця. Таким правом володіють, у першу чергу, керівники державного органу.

Згідно зі статтею 148 КЗпП дисциплінарне стягнення застосо­вується безпосередньо за виявленням порушення трудової дис­ципліни, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення. У цей місячний термін не включається час звільнення службовця від виконання своїх обов'язків у зв'язку з тимчасовою непраце­здатністю або перебуванням у відпустці (мається на увазі будь-яка відпустка, прямо чи побічно передбачена Законом «Про від­пустки» або КЗпП). Необхідно звернути увагу на те, що місячний строк починається з моменту виявлення не факту (події), а саме проступку. Виявлення проступку означає виявлення: факту (на­приклад, невиконання розпорядження керівника органу); держав­ного службовця, який порушив трудову дисципліну; шкідливих наслідків проступку (якщо вони є); вини працівника. Тобто, ви­явлення факту і виявлення порушення трудової дисципліни мо­жуть не співпадати у часі. Це підтверджується і позицією Вер­ховного Суду України, який вважає за можливе місячний термін обчислювати з дня закінчення службового розслідування стосов­но державного службовця, проведення якого передбачене стат­тею 22 Закону «Про державну службу» строком до двох місяців. До застосування дисциплінарного стягнення керівник держав­ного органу повинен зажадати від державного службовця пись­мове пояснення. У разі відмови службовця дати письмове пояс­нення складаєтся акт за підписом декількох осіб на підтверд­ження даної відмови. Акт складається у довільній формі.

Слід мати на увазі, що за одне порушення трудової дисцип­ліни може бути застосовано одне дисциплінарне стягнення. Це правило відповідає статті 61 Конституції України, яка за­бороняє за одне і те саме порушення двічі приятгувати до юри­дичної відповідальності одного й того ж виду. Разом з тим, до державного службовця можуть бути застосовані за одне пору­шення трудової дисципліни стягнення, які належать до різних видів юридичної відповідальності (наприклад, за скоєння кору­пції державний службовець притягується, водночас, до адміні­стративної (штраф, позбавлення права протягом тьох років

займати посади в державному органі) та дисциплінарної (зві­льнення з посади) відповідальності.

При виборі виду стягнення керівник державного органу повинен врахувати ряд факторів: а) ступінь тяжкості скоєного проступку; б) заподіяну порушником шкоду; в) обставини, за яких вчинено проступок; г) попередню діяльність службовця. Державний службовець має право оскаржити в суд накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади, посилаючись на те, що керівником не враховані пере­лічені фактори. Однак, державний службовець не може оскар­жити в судовому порядку застосування до нього догани, оскіль­ки це є найменш суворим видом стягнення.

Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідом­ляється державному службовцю під розписку. КЗпП України не передбачений строк, протягом якого здійснюється дане по­відомлення. Однак, керуючись п. 31 Типових правил внутріш­нього трудового розпорядку, можна вважати, що ознайомлення державного службовця з наказом (розпорядженням) про накла­дення дисциплінарного стягнення має бути здійсненим протя­гом трьох днів.

У разі відмови державного службовця від ознайомлення з наказом про оголошення йому дисциплінарного стягнення або від засвідчення цього факту своїм підписом, як правило, скла­дається акт за підписом очевиців цього факту. Факт відмови може бути доказаний у суді й іншими доказами, які припуска­ються статтею 226 КЗпП та ЦПК України. Слід мати на увазі, що відмова державного службовця від ознайомлення з наказом про оголошення йому дисциплінарного стягнення не ставить під сумнів юридичну чинність дисциплінарного стягнення.

Дисциплінарне стягнення, накладене на державного служ­бовця, може бути зняте у двох випадках:

1) якщо протягом року з дня накладення дисциплінарного
стягнення державний службовець не був підданий новому
дисциплінарному стягненню;

2) у будь-який час до закінчення річного терміну з дня
накладення дисциплінарного стягнення за умов: якщо службо­
вець не припускався нових порушень трудової дисципліни;
проявив себе сумлінним працівником.

Річний термін обчислюється з дня накладення стягнення. КЗпП не вказує, який день слід вважати днем накладення стягнення: день видання наказу (розпорядження) про оголо­шення дисциплінарного стягнення чи день повідомлення дер­жавного службовця під розписку про оголошення йому дисцип­лінарного стягнення. Виходячи із змісту статті 149 КЗпП, яка передбачає порядок застосування дисциплінарних стягнень і, як складову даного порядку — стадію повідомлення працівника про стягнення, можна зробити висновок про те, що процедура накладення стягнення є закінченою саме після повідомлення

працівника про нього.

У відповідності до статті 124 Конституції України держав­ний службовець має право на пряме звернення до суду з позовом про визнання недійсним (незаконним) оголошеного йому стягнення¹.

ГЛАВА 5