Законодавство про державну службу

Джерелами правового регулювання державної служби є нормативно-правові акти, які регулюють державно-службові відносини, пов'язані з організацією і функціонуванням держав­ної служби, правовим статусом державних службовців, проход­женням державної служби та її реформуванням.

Серед основних джерел правового регулювання державної служби можна назвати такі.

Конституція України. Саме вона визначає основні заса­ди організації і діяльності державної служби як безпосеред­ньо, так і через діяльність державних органів. Так, статті 24 («не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками») і 38 визначили право рівного доступу до державної служби всіх громадян України. Принципи державної служби знайшли своє відображення у статтях: 3 — «людина, її життя і здо­ров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю»; 8 — принцип верховенства права; 19 — принцип законності («органи дер­жавної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»); 35 (право на свободу світогляду і віросповідання) і 36 (право на свободу об'єднання в політичні партії та громадські органі­зації) — принцип політичної і релігійної нейтральності тощо.

Важливість державної служби як правової інституції підтверджується п. 12 статті 92, якою встановлюється, що «виключно законами України визнаються організація і діяль­ність державної служби».

зі

Стаття 55 виступає важливим конституційним гарантом за­конності діяльності державних органів і державних службов­ців, передбачаючи, що кожному гарантується право на оскар­ження в суд рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службо­вих осіб.

Закони. Важливу роль у законодавчому регулюванні пи­тань державної служби відіграв Закон «Про державну служ­бу», прийнятий 16 грудня 1993 року¹ — перший в Україні закон стосовно державної служби. Цей Закон регулює суспіль­ні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створен­ня правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також визначає загальні засади діяльності і правовий статус державних службовців, які працюють в державних органах та їхньому апараті.

В цілому Закон складається з 8 розділів («Загальні положен­ня», «Державна політика у сфері державної служби», «Право­вий статус державних службовців державних органів та їх апарату», «Проходження державної служби в державних орга­нах та їх апараті», «Службова кар'єра», «Припинення держав­ної служби», «Матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців», «Відповідальність за порушення зако­нодавства про державну службу») та 38 статей.

Саме він вперше закріпив визначення понять «державна служба», «державний службовець», «посадова особа», «посада».

Статтею 3 Закону закріпилено основні принципи організації і діяльності державної служби, які стали основою для подальшо­го розвитку принципів функціонування інших видів державної служби.

В Законі значну увагу акцентовано на правовому статусі державного службовця: визначенні його обов'язків (стаття 10), прав (стаття 11), правообмежень (статті 12, 13, 16), відпові­дальності державного службовця (статт? 38).

Центральним інститутом державної служби є її проходжен­ня, під яким розуміють процес державної служби від моменту

Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 52. — Ст. 490.

виникнення державно-службових відносин — до їх припинен­ня. В Законі питання проходження державної служби регулю­ються в розділі 4, який так і називається «Проходження дер­жавної служби в державних органах та їх апарті». В даному розділі вперше у законодавстві про державну службу закріплю­ється такий елемент державної служби, як Присяга державно­го службовця (стаття 17).

У Законі вперше узаконено службову кар'єру як невід'ємну складову правового статусу державного службовця. Разом з тим, необхідно відмітити, що Закон не дає визначення поняття «службова кар'єра», що зумовлює її різноаспектне трактування в юридичній науці, а також не передбачає переліку її складо­вих. Незважаючи на це, розділ, який має назву «Службова кар'єра» включає в себе статтю, яка не має безпосереднього відношення до даного поняття (стаття 29 «Навчання і підви­щення кваліфікації державних службовців»).

Водночас, важливо зазначити, що Закон свою важливу роль в історії організації і функціонування державної служби уже відіграв. Низка положень, передбачених у ньому, уже не від­повідає вимогам сучасної державної служби. Попри це, в ньо­му існує низка прогалин, які вимагають нагального законодав­чого вирішення, наприклад, не відображено інституту атестації державного службовця, а про проведення конкурсного відбору на заміщення вакантної посади тільки згадується; не закріпле­но видів державної служби, видів посад державної служби і видів державних службовців; не згадується про реєстр посад державних службовців і т. ін.

Наступним джерелом законодавства про державну службу є Закон «Про боротьбу з корупцією», який визначив правові та організаційні засади запобігання корупції, виявлення та припи­нення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізич­них і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь.

Закон складається з 5 розділів («Загальні положення», «По­передження корупції», «Відповідальність за корупційні діяння та інші правопорушення, пов'язані з корупцією», «Усунення наслід­ків корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією», «Контроль і нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією») та 17 статей.

Закон закріплює поняття корупції і розкриває сутність коруп-ційних діянь (стаття 1), а також передбачає інші правопорушен­ня, пов'язані з корупцією. Відповідно до саттті 2 Закону суб'єк­тами корупції можуть бути особи, які уповноважені на виконан­ня функцій держави (державні службовці, посадові особи органів місцевого самоврядування, депутатів всіх рівнів). Стаття 5 Зако­ну передбачає перелік обмежень, які встановлюються щодо дер­жавних службовців при проходженні ними державної служби. До прийняття цього Закону такий перелік обмежень передба­чався в статті 16 Закону «Про державну службу». В даний час ця стаття має відсилочнии характер на статтю 5 Закону «Про бо­ротьбу з корупцією». Окрім корупції і корупційних діянь, Закон передбачає інші правопорушення, пов'язані з корупцією, до яких належать: порушення вимог фінансового контролю, невжиття заходів щодо боротьби з корупцією, умисне невиконання своїх службових обов'язків по боротьбі з корупцією.

Окрім вищеназваних законів, питання окремих видів держав­ної служби регулюються іншими законами: митної служби — МК України; дипломатичної служби — Законом «Про дипло­матичну службу» від 20 вересня 2001 р.¹; служби в органах міліції — Законом України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р. (зі змінами і доповненнями)²; служби в органах служби безпе­ки — Законом «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 р.³; військової служби — Законом «Про загальний військо­вий обов'язок і військову службу» в редакції від 18 червня 1999 р.⁴; державної виконавчої служби — Законом «Про держав­ну виконавчу службу» від 24 березня 1998 р.⁵ тощо.

Укази Президента України. Відповідно до статті 8 Зако­ну «Про державну службу» питання визначення шляхів, засо­бів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання усіх зусиль державних органів щодо підвищення ефективності державної служби

- Ст. 1881.

Офіційний вісник України. — 2001. — № 41. ВВР України. — 1991. — № 4. — Ст. 20. Там само. — 1992. — № 27. — Ст. 382. Там само. — 1999. — № 33. — Ст. 270. Там само. — 1998. — № 15. — Ст. 566.

покладається на Координаційну раду з питань державної служ­би при Президентові України. Із зазначених питань Президент України приймає відповідні укази, які є джерелом законодав­ства про державну службу. Серед основних указів Президента України можна назвати наступні: Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службов­ців (від 30 травня 1995 р.)¹; Про митну службу України (від 29 листопада 1996 р.)²; Про Положення про Головне управління державної служби України (від 2 жовтня 1999 р.)³; Про заходи щодо дальшого вдосконалення діяльності Координаційного ко­мітету по боротьбі з корупцією і організованною злочинністю (від 31 грудня 1999 р.)⁴; Про підвищення ефективності системи державної служби (від 11 лютого 2000 р.)⁵; Про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України (від 21 березня 2000 р.)⁶; Про Стратегію реформування системи державної служби (від 14 квітня 2000 р.)⁷; Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією, іншими протиправними діяннями в соціально-економічній сфері та забезпечення економ­ного витрачання державних коштів (від 16 листопада 2000 р.)⁸; Про деякі питання впорядкування статусу державних службов­ців (від 11 червня 2001 р.)⁹; Про Примірне положення держав­ного секретаря міністерства (від 14 липня 2001 р.)¹⁰; Про обов'яз­кову спеціальну перевірку відомостей, що подають кандидати на зайняття посад державних службовців (від 19 листопада 2001 р.)¹¹ тощо.

Постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади

¹ Урядовий кур'єр. — 1995. — 1 черв.

² Таможенное законодательство Украины: Сб. норматив, актов. — X., 2000.

³ Офіційний вісник України. — 1999. — № 40. — Ст. 1999.

⁴ Там само. 2000. — № 1. — Ст. 8.

⁵ Там само. 2000. — № 7. — Ст. 263.

⁶ Там само. 2000. — № 21. — Ст. 451.

⁷ Урядовий кур'єр. — 2000. — 19 квіт.

⁸ Офіційний вісник України. — 2000. — № 20. — Ст. 815.

⁹ Там само. 2001. - № 24. - Ст. 1070.

¹⁰ Там само. 2001. - № 29. - Ст. 1305.

¹¹ Там само. 2001. — № 47. — Ст. 2057.

 

в Україні, покликаний забезпечувати реалізацію державної по­літики в усіх сферах суспільного життя, спрямовувати і коор­динувати роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, в межах своїх повноважень приймає постанови і розпоряджен­ня щодо організації і діяльності державної служби. На вико­нання даного конституційного положення Урядом прийнято ряд постанов з питань:

а) підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації дер­
жавних службовців: Перелік вищих навчальних закладів з під­
готовки та перепідготовки фахівців органів державної виконав­
чої влади та ринкової економіки (від 28 липня 1995 р.)¹, Про
вдосконалення підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфі­
кації державних службовців (від 16 квітня 1998 р.)², Про перей­
менування центрів підвищення кваліфікації державних службов­
ців і керівників державних підприємств, установ і організацій
(від 13 грудня 2001 р.)³, Про включення Одеської державної
юридичної академії до Переліку вищих навчальних закладів з
підготовки та перепідготовки фахівців органів виконавчої влади
та ринкової економіки (від 18 лютого 1998 р.)⁴ та ін.;

б) проходження державної служби: Про затвердження По­
ложення про порядок стажування у державних органах (від
1 грудня 1994 р.)⁵, Про затвердження Порядку ведення особо­
вих справ державних службовців в органах виконавчої влади
(від 25 травня 1998 р.)⁶, Про затвердження Порядку проведен­
ня службового розслідування стосовно державних службовців
(від 13 червня 2000 р.)⁷, Про затвердження Положення про
проведення атестації державних службовців (від 28 грудня

¹ Затв. пост. Кабінету Міністрів України від 28.07.1995 р. Бюлетень за­
конодавства і юридичної практики України. — 2002. — № 1: Держав­
на служба в Україні. — С. 147.

² Офіційний вісник України. — 1998. — № 16. — Ст. 592.

³ Там само. — 2001. — № 51. — Ст. 2293.

⁴ Там само. — 1998. — № 7. — Ст. 270.

⁵ 36. законодавчих і нормативних документів, розяснень Головдержслужби,
міністерств та відомств України. — К., 1996.

⁶ Офіційний вісник України. — 1998. — № 21. — Ст. 764.

⁷ Там само. — 2000. — № 24. — Ст. 1004.

2000 р.)¹, Про затвердження Положення про формування кадро­вого резерву для державної служби (від 28 лютого 2001 р.)², Про затвердження Порядку проведення конкурсу на заміщення вакант­них посад державних службовців (від 15 лютого 2002 р.)³ та ін.;

в) умов державної служби: Про порядок обчислення стажу
державної служби (від 3 травня 1994 р.)⁴, Про внесення змін
до пункту 2 Порядку обчислення стажу державної служби (від
26 жовтня 2001 р.)⁵ та ін.;

г) про віднесення посад державних службовців до відповід­
них категорій посад: Про віднесення посад спеціалістів кримі­
нально-виконавчої системи до категорій посад державних служ­
бовців (від 6 травня 2001 р.)⁶, Про віднесення посад органів
місцевого самоврядування до відповідних категорій посад (від
26 жвотня 2001 р.)⁷, Про віднесення посад державних секре­
тарів та їх заступників до категорій посад державних службо­
вців (від 26 липня 2001 р.)⁸ та ін. На даний час прийнято
більше 60 відповідних розпоряджень Уряду з даного питання.

Накази Головного управління державної служби України та інших органів виконавчої влади. Серед джерел правового регулювання державної служби важлива роль відводиться норма­тивним наказам Головдержслужби як центрального органу вико­навчої влади зі спеціальним статусом, на який статтею 7 Закону «Про державну службу» покладається завдання здійснення управ­ління державною службою. У межах своїх повноважень Голов-держслужба вправі видавати накази, які є обов'язковими для ви­конання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями усіх форм власності. Серед таких нормативних наказів Головдержслужби можна виділити накази: Про затверд-

¹ Офіційний вісник України. — 2001. — № 1—2. — Ст. 27.

² Там само. — 2001. — № 9. — Ст. 367.

³ Там само. - 2002. - № 8. - Ст. 351.

⁴ 36. законодавчих і нормативних документів, роз'яснень Головдерж­
служби, міністерств та відомств України. — К., 1996.

⁵ Там само. - 2001. - № 44. - Ст. 1982.

⁶ Офіційний вісник України. — 2001. — № 20. — Ст. 892.

⁷ Там само. - 2001. - № 44. - Ст. 1984.

⁸ Там само. — 2001. — № 31. — Ст. 1422.

ження Загальних правил поведінки державного службовця (від 23 жовтня 2000 р.)¹, Про ведення обліку державних органів, уста­нов і організацій, керівні працівники та спеціалісти яких віднесені до категорій державних службовців, та реєстру посад державних службовців (від 18 грудня 2000 р.)², Про внесення змін до Поряд­ку оформлення документів для розгляду питання щодо погоджен­ня продовження терміну перебування на державній службі (від 7 серпня 2001 р.)³, Про затвердження Положення про конкурсний відбір талановитої молоді для навчання за освітньо-професійними програмами підготовки фахівців освітньої галузі «Державне управ­ління» та професійними програмами функціональної спеціалізації «Державна служба» (від 12 грудня 2001 р.)⁴, Про затвердження За­гального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення ва­кантних посад державних службовців (від 10 травня 2002 р.)⁵ та ін.

Деонтологічні засади діяльності державних службовців визна­чають Загальні правила поведінки державного службовця (далі — Правила), які є узагальненням стандартів поведінки та доброчес­ності державних службовців. Вони грунтуються на Конституції України та визначених законами України принципах державної служби, спрямовані на створення умов для підвищення авторите­ту державної служби та зміцнення репутації державних службов­ців, а також інформування громадян про поведінку, яку вони мають очікувати від державних службовців.

При прийнятті на державну услужбу державний службовець знайомиться із цими Правилами, про що робиться письмове за­свідчення в його особовій справі. Правила складаються з наступ­них розділів: «Межі застосування», «Загальні положення», «За­гальні обов'язки державних службовців», «Конфлікт інтересів та недопущення проявів корупції», «Віповідальність за недотримання Загальних правил поведінки державних службовців».

До джерел правового регулювання державної служби належать нормативні акті інших центральних органів, які стосуються питань державної служби, наприклад: наказ Міністерства охорони здо-

' Офіційний вісник України. — 2001. — № 45. — Ст. 1971.

² Там само. - 2000. - № 52. - Ст. 2299.

³ Там само. — 2001. — № 34. — Ст. 1617.

⁴ Там само. — 2001. — № 3. — Ст. 111.

⁵ Там само. - 2002. - № 22. - Ст. 1076.

ров'я від 10 січня 2000 р. «Про затвердження форми і Порядку видачі медичної довідки про стан здоров'я претендентів на посади керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих держадміністрацій»¹; наказ Голови Держкомітету у справах охорони державного кордону від 14 червня 2000 р. «Про заходи щодо реалізації Закону України «Про державну службу» в Прикордонних військах України»²; наказ МВС України від 23 лютого 2001 р. «Про затвердження Інструкції про порядок прове­дення атестування особового складу органів внутрішніх справ»³ та ін. Як зазначається у проекті Концепції реформи адміністратив­ного права, джерелами правового регулювання державної служ­би повинні стати:

— узагальнюючий Закон України «Про основні засади держав­
ної служби і служби в органах місцевого самоврядування»,
який має містити загальні положення, вичерпну класифі­
кацію державних службовців, організацію керівництва дер­
жавною службою тощо. Положення цього Закону мати­
муть безпосередню дію і загальне значення;

— правові акти для окремих груп державних службовців,
якими встановлюються специфічні положення відносно
правового статусу деяких груп державних службовців.
Наприклад, закони про міліцію, митну службу, службу
безпеки, а також закони, які встановлюють статус праців­
ників вищої школи, вчителів, медичних працівників;

— правові акти, які стосуються оплати праці державних служ­
бовців. Це має бути Закон про посадові оклади державних
службовців, який повинен регулювати оплату праці, встанов­
лювати посадові оклади для державних службовців відпо­
відно до нової класифікації посад.

— Кодекс правил поведінки державних службовців, який треба
розробити найближчим часом, і в якому мають, окрім всього
міститися норми про дисципліну відповідальних службовців⁴.

¹ Офіційний вісник України. — 2000. — № 4. — Ст. 133.

² Там само. - 2000. - № 28. - Ст. 1186.

³ Там само. - 2001. - № 12. - Ст. 502.

⁴ Концепція реформи адміністративного права (проект). Ківалов С. В.,
Біла Л. Р. Адміністративне право України: Навч.-метод. посіб. — Оде­
са, 2002. - С 294-295.

 

УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ СЛУЖБОЮ