Глава 1. Поняття державної служби

Глава 2. Завдання і функції державної служби

Глава 3. Принципи державної служби

Глава 4. Види державної служби

Глава 5. Право на державну службу

Глава 6. Законодавство про державну службу

Друкується за рішенням вченої ради Одеської національної юридичної академії. Протокол № 6 від 21 березня 2003 року

_к ^К

1203030000-020 8104-2003

_пгпппп, ^оголош-

 

ISBN 966-8104-24-2

© С. В. Ківалов, Л. Р. Біла, 2003

0-166 1

ГЛАВА 1 ПОНЯТТЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Державна служба виникла ще за часів первісного суспільст­ва. Вона має багатовікову історію свого розвитку. При розподі­лі праці у первісному суспільстві починає формуватися «управ­лінська еліта», яки відокремлюється від основної маси вироб­ників і, з часом, перетворюється на окрему групу людей — «державних людей». У Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візирі, «скарбничі бога», скарбничі, «охоронці печатки», міністри, радники «Ради храмового управління», «місь­кої Ради», начальники «Півдня», «Північних країн», «греків» та ін. Надзвичайно складною була «державна бюрократія» у ацтеків — народу Мексики, цивілізація якого назавжди зникла безслідно після прибуття європейців до Америки: виборний глава держави; члени «таємної державної ради»; придворні та державні чиновники (різні звання багаточисельних чиновників, і рідповідно до кожного звання Функції були чітко визначені); розгалужена система незалежних судових установ; жреці, наді­лені світською владою, особливо в галузі освіти і виховання, та ін. Високо розвинутими були системи державної служби у Стародавньому Римі та Візантійській імперії. До першої систе­ми належали принцепси, сенатори, консули, претори, диктато­ри, проконсули, пропретори, префекти, квестори, легати, цензо­ри, еділи, презеси, прокуратори, судді, асесори та ін.; до дру­гої— басілевси, епанагоги, дукі, полемархи, архонти, стратіги, філомброти, прітани та ін.

Послугами державних службовців користуються всі сучасні країни незалежно від державного устрою, форми правління чи державного режиму. Державні службовці виконують усі завдання і функції, які цивілізоване суспільство покладає на свою державу. Державні службовці у сучасному суспільстві здійснюють контроль­ну, організаційну, правозастосовчу та інші види діяльності.

Державна служба є досить багатогранним і багатофункціо­нальним явищем, яке можна розглядати у різних аспектах.

Так, С. Дубенко вирізняє наступні підходи у з'ясуванні сут­ності державної служби:

а) у процесуальному аспекті державна служба розглядається:

— по-перше, як професійна діяльність працівників органів
щодо виконання покладених на них посадових функцій.
Така діяльність проявляється двояко — як реалізація функ­
цій держави і як реалізація потреб громадян у державі;

— по-друге, як процес функціонування державних органів у
межах їх компетенції;

— по-третє, як здійснення цілей, функцій та законів держави,
тобто це — об'єктивне суспільне явище, яке не можна
розглядати лише як діяльність державних службовців і
органів управління. При цьому державний апарат висту­
пає як єдине ціле, як інститут громадянського суспільства;

б) у структурному аспекті державна служба — це система
органів держави, кожен з яких відповідно до предмету його
компетенції може бути названий службою. Це, наприклад,
митна служба, служба безпеки, служба експортного контролю,
служба зайнятості населення, дипломатична служба тощо;

в) в організаційному аспекті державна служба являє собою
систему державних посад, які відрізняються статусом, повнова­
женнями, підпорядкованістю, кваліфікаційними вимогами тощо,
причому державні посади об'єднуються в систему не лише іє­
рархічними схемами, але і схемами посадового просування.
Тобто для того, щоб стати механізмом реалізації функцій дер­
жавного управління, державна служба повинна стати дійовим
інструментом упорядкування самого державного апарату;

г) в інституційному аспекті державна служба — це правова,
а також етична нормативна система, яка забезпечує реалізацію
цілей, функцій, законів держави. Завдяки своїй етичній стороні
вона не може бути зведена лише до державно-правового інсти­
туту, а набуває загальнокультурного, у тому числі, історично­
го, традиційного, соціального статусу;

д) соціальний аспект державної служби є інтегруючим фак­
тором щодо всіх попередніх. Об'єктивна природа державної
служби як соціального інституту зумовлена зміною призначення
нової держави громадянського типу, в якій державна служба —
це вже не аппарат класового насильства, а суттєвий чинник

консолідації суспільства. У цьому полягає сутність державної служби як соціального інституту¹.

Ю. М. Старилов вважає, що державну службу теоретично можна розглянути в наступних аспектах:

— соціальному, тобто вона як соціальна категорія, за доручен­
ням держави, є професійним здійсненням корисної діяльності
особами, які займають посади у державних організаціях;

— політичному, тобто державна служба здійснює діяльність
щодо реалізації державної політики, вона є важливим фак­
тором стабільності у суспільстві;

— соціологічному, тобто державна служба є практичною реа­
лізацією функцій держави, компетенції державних органів;

— правовому, тобто державна служба являє собою юри­
дичне встановлення державно-службових відносин, при
реалізації яких і досягається практичне виконання поса­
дових обов'язків, повноважень службовців і компетенції
державних органів. Державна служба є складним соці­
ально-правовим інститутом, який являє собою систему
правових норм, що регулюють державно-службові відно­
сини, тобто права, обов'язки, обмеження, заборони, сти­
мулювання, відповідальність службовців, проходження
державної служби тощо;

— організаційному, тобто державна служба являє собою сис­
тему, яка складається з таких елементів, як формування
організаційних і процесуальних засад діяльності держав­
ного апарату, побудова і правовий розклад ієрархії посад,
виявлення, оцінка, стимулювання і юридична відповідаль­
ність відповідальних працівників;

— моральному, тобто державна служба розглядається з точ­
ки зору етичних засад².

В юридичній науці існують два підходи щодо визначення дефініції державної служби: широкий і вузький. Відповідно до широкого трактування державна служба — це служба в дер-

¹ Реформування державного управління в Україні: Проблеми і перспек­
тиви / Наук. кер. В. В. Цветков. — К.: Оріяни, 1998. — С. 56.

² Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации:
Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996. — С. 9—10.

жавних підприємствах, установах і організаціях (державних навчальних закладах, державних закладах охорони здоров'я тощо). Вузький аспект даного поняття визначений у статті 1 Закону «Про державну службу», згідно з яким державна служ­ба — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їхньому апараті щодо практичного вико­нання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Виходячи із вузького розуміння поняття державної служби, можна виділити наступні ознаки.

1. Державна служба є професійною діяльністю, тобто
вона є професією і нею можуть займатися тільки особи, які
мають відповідну освіту і професійну підготовку. Оскільки
державна служба — це професія, то вона виступає основним
місцем роботи, за яким знаходиться трудова книжка служ­
бовця. Водночас слід зазначити, що державна служба — не
єдине місце роботи для державного службовця, оскільки він
може займатися такими видами діяльності, як наукова, викла­
дацька, творча діяльність та медична практика у вільний від
основної роботи час. Чинний закон не передбачає (на жаль)
обов'язкової вищої освіти для державного службовця, хоча в
переважній більшості випадків саме вища освіта і виступає
однією з основних умов вступу на державну службу.

2. Державна служба — це служба особи, яка займає поса­
ди в державних органах та їхньому апараті. Уявляється,
що дана ознака є однією з найважливіших для визначення
служби як державної. Державний орган — це особливий вид
організації людей, який характеризується такими ознаками: є
організованим колективом; є автономною частиною державного
апарату; здійснює державні функції, реалізує публічний інте­
рес; діє від імені держави і водночас від свого імені; володіє
власною компетенцією; несе відповідальність перед державою
за свою діяльність; засновується державою; його положення,
структура і діяльність регламентуються правом.

Всі державні органи можна розподілити на групи:

а) орган законодавчої влади: Верховна Рада України (її апарат);

б) органи виконавчої влади:
— Кабінет Міністрів України;

— міністерства: (Міністерство аграрної політики; Міністер­
ство внутрішніх справ; Міністерство екології та природ­
них ресурсів; Міністерство економіки; Міністерство пали­
ва та енергетики; Міністерство закордонних справ; Мі­
ністерство культури і мистецтв; Міністерство з питань
надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення
від наслідків Чорнобильської катастрофи тощо);

— державні комітети (Державний комітет архівів; Держав­
ний комітет будівництва, архітектури та житлової політи­
ки; Державний комітет по водному господарству; Держав­
ний комітет по земельних ресурсах; Державний комітет
зв'язку та інформатизації; Державний комітет з енерго­
збереження; Державний комітет у справах релігії тощо);

— інші центральні органи зі спеціальним статусом (Анти-
монопольний комітет України; Державна податкова адмі­
ністрація; Державна митна служба; Державний комітет з
питань регуляторної політики та підприємництва; Націо­
нальна комісія регулювання електроенергетики; Державна
комісія з цінних паперів та фондового ринку; Державний
департамент з питань виконання покарань; Фонд держав­
ного майна; Служба безпеки України; Управління держав­
ної охорони; Головне управління державної служби);

— урядові органи державного управління;

— органи місцевого рівня: місцеві державні адміністрації
(обласні, районні, Київська і Севастопольська міські);

в) органи судової влади тощо.

Названа ознака державної служби відповідає не тільки на запитання «Де необхідно працювати, щоби бути державним службовцем?», але й на запитання «Яку посаду необхідно замі­щати, щоб бути державним службовцем?». Виявляється, що у штатному розписі одного державного органу можуть бути перед­бачені дві посади, одна з яких надає статусу державного служ­бовця, а інша — тільки працівника, а не державного службовця (наприклад, керівник структурного підрозділу міністерства і при­биральниця міністерства). Тому важливо розрізняти терміни «державна служба» і «служба у державному органі».

3. Державним службовцям виплачується заробітна плата за рахунок державного бюджету. Поняття «заробітна плата»

закріплено в статті 1 Закону «Про оплату праці», яка являє собою винагороду, що нараховується, як правило у грошовій формі, яку згідно трудового договору власник або вповноваже­ний ним орган виплачує працівнику за виконану ним роботу. Одночасно даний закон встановив, що держава здійснює регу­лювання оплати праці, зокрема шляхом визначення умов і роз­мірів оплати праці працівників установ і організацій, що фінан­суються з бюджету, і керівників державних підприємств (ст. 8). Згідно статті 19 Закону «Про бюджетну систему України» Державний бюджет України передбачає видатки на оборону, утримання правоохоронних і митних органів, податкової, конт­рольно-ревізійної служб, утримання органів законодавчої, вико­навчої, судової влади та прокуратури.

ГЛАВА 2