Глава 1. Поняття і мета професійної підготовки державних

Службовців Глава 2. Основні напрямки державної політики щодо підготовки

Державних службовців Глава 3. Принципи підготовки та підвищення кваліфікації

Державних службовців Глава 4. Система навчальних закладів щодо підготовки

Державних службовців

ГЛАВА 1

ПОНЯТТЯ І МЕТА ПРОФЕСІЙНОЇ

ПІДГОТОВКИ ДЕРЖАВНИХ

СЛУЖБОВЦІВ

Становлення демократичної, правової, соціальної держави, інтеграція України в Європейське співтовариство, проведення адміністративної реформи і реформи системи державної служ­би передбачають підготовку державних службовців, здатних: неухильно відстоювати права і свободи людини і громадянина; володіючих професійними уміннями і навичками, які грунту­ються на сучасних спеціальних знаннях, аналітичними здібнос­тями та майстерністю застосування засобів і методів управлін­ської науки, стратегічним мисленням та особистісними якостя­ми, необхідними для прийняття та успішної реалізації управ­лінських рішень.

Виходячи з принципу професіоналізму і компетентності державної служби, державні службовці зобов'язані постійно підвищувати свою професійну кваліфікацію (стаття 10 Закону «Про державну службу»). У свою чергу, держава створює дер­жавним службовцям умови для навчання і підвищення квалі­фікації у відповідних навчальних закладах (стаття 29 Закону).

Таким чином підготовка і підвищення кваліфікації держав­них службовців є важливим елементом інституту проходження державної служби. Професійна підготовка і підвищення квалі­фікації водночас відіграють важливу роль при атестацій' дер­жавних службовців, конкурсному відборі, оцінці якості діяль­ності державних службовців, присвоєнні рангів тощо.

Важливе значення як для юридичної науки, так і для прак­тики, має розмежування понять «підготовка», «перепідготов­ка», «підвищення кваліфікації».

Професійна підготовка державних службовців — це здо­буття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня спе­ціаліста, магістра за спеціальностями, спрямованими для про­фесійної діяльності на державній службі, а також навчання в

аспірантурі, докторантурі Української Академії державного управління при Президентові України, інших навчальних зак­ладах або наукових установах за спеціальностями освітньої галузі «Державне управління»; навчання за програмами функ­ціональної спеціалізації «Державна служба», здобуття вищої освіти за спеціальностями інших галузей, спрямованих на ді­яльність у певній сфері державного управління. Професійна підготовка являє собою процес, спрямований на систематичне зростання знань, навичок, умінь державних службовців.

Професійна підготовка управлінських кадрів для зайняття посад, віднесених до вищих категорій (управлінської еліти), забезпечується Українською Академією державного управління при Президентові України, її регіональними інститутами та вищими навчальним закладами, в першу чергу національними, а також шляхом захисту наукових дисертацій з проблематики державного управління та державної служби.

Важливе значення щодо удосконалення професійної підгото­вки державних службовців має міжнародне співробітництво з питань підготовки державних службовців. Пріоритетними на­прямками такого співробітництва є:

— вивчення досвіду з формування змісту та організації нав­
чання державних службовців відповідно до прогнозів со­
ціально-економічного розвитку держави, регіону, певного
адміністративно-теориторіального утворення;

— розроблення концептуальних засад визначення змісту іс­
питів та методики їх проведення для здійснення незалеж­
ної та неупередженої оцінки якості професійного нав­
чання державних службовців і професійної придатності
до державної служби на певних посадах;

— направлення слухачів і викладачів навчальних закладів
на навчання до іноземних держав з метою вдосконалення
фахової підготовки;

— вивчення міжнародного досвіду управління державною
службою та професійним навчанням державних служ­
бовців;

— розширення практики підготовки та обміну з іноземними
партнерами необхідними для професійного навчання дер­
жавних службовців навчально-методичними та довідково-

інформаційними матеріалами тощо, в тому числі з вико­ристанням можливостей інформаційних технологій;

— участь українських фахівців у міжнародних конгресах, се­
мінарах, конференціях, симпозіумах, нарадах з питань
державного управління та державної служби, професій­
ного навчання державних службовців;

— створення за міжнародної підтримки навчальних, дослід­
ницьких, методичних та інших центрів з питань дер­
жавної служби і професійного навчання державних служ­
бовців.

Перепідготовка державних службовців — це здобуття освіти відповідного рівня спеціаліста, магістра за іншою спеці­альністю в межах, як правило, відповідної галузі знань.

Підвищення кваліфікації державних службовців — це навчання з метою оновлення та розвитку умінь і знань, необ­хідних для ефективного вирішення завдань професійної діяль­ності на державній службі. Підвищення кваліфікації державних службовців здійснюється у разі:

— зарахування до кадрового резерву;

— прийняття на державну службу;

— зайняття посади вищої категорії (протягом першого року);

— перед черговою атестацією державного службовця;

— наявності виробничих потреб.

Основними видами підвищення кваліфікації, які забезпечують її безперервність, є навчання:

— за програмами тематичних постійно діючих та коротко­
термінових семінарів, які проводяться з урахуванням
потреб у підвищенні ефективності виконання посадових
обов'язків і результатів щорічного проведення оцінки
професійної діяльності державних службовців. Тематичні
постійно діючі семінари організовуються органами дер­
жавної влади та органами місцевого самоврядування із
залученням навчальних закладів, освітню діяльність яких
ліцензовано або акредитовано у галузі «Державне управ­
ління»;

— за програмами стажування державних службовців в ор­
ганах державної влади та органах місцевого самовряду­
вання, а також за кордоном;

— шляхом самоосвіти за річними програмами, а також участі у наукових дослідженнях з проблематики державного управління.

Організація та функціонування системи підвищення кваліфі­кації державних службовців базується на таких принципах, які відображають її сутність та призначення, а саме: системності; фунціональності; єдності; диференційованості; обов'язковості та безперервності навчання; випереджувального характеру навчання; встановлення взаємних прав, обов'язків та відпові­дальності; встановлення правових наслідків; забезпечення ви­сокої якості та ефективності навчання; державного управління та координації діяльності усіх елементів системи підвищення кваліфікації державних службовців; урахування вітчизняного та зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації державних службовців¹.

¹ Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика: Навч. посіб. - К„ 2003. - С 146.

ГЛАВА 2

ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ДЕРЖАВНОЇ

ПОЛІТИКИ ЩОДО ПІДГОТОВКИ

ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Одним із основних напрямків адміністративної реформи в Україні є створення нової системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, готових до впровадження нововведень, здатних нести відповідальність за прийняті рішення, володіючих необхідними знаннями та які з повагою ставляться до історичного розвитку країни. Першими кроками щодо створення такої системи стало прийняття ряду нормативно-правових актів, спрямованих на вирішення вказа­них завдань: указів Президента «Про стратегію реформування системи державної служби» і «Про Комплексну програму під­готовки державних службовців», постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження наукової програми розвитку дер­жавної служби та вдосконалення державного управління».

Аналіз названих нормативних актів свідчить про необхід­ність проведення наступних заходів:

— забезпечення випереджаючого характеру змісту навчання
з урахуванням перспектив розвитку держави, вдоскона­
лення завдань і функцій її органів;

— запровадження цільової спрямованності навчання на ос­
нові дотримання державних освітніх стандартів, гнуч­
кості застосування всіх видів, форм і методів навчання,
досягнення інтенсифікації та оптимізації навчального
процесу;

— удосконалення підготовки та підвищення кваліфікації
кадрового резерву та новопризначених державних служ­
бовців;

— розширення підготовки та перепідготовки державних служ­
бовців за спеціальністю «Державна служба» та за спе­
ціалізаціями з економіки, права, а також соціальної, гу­
манітарної та кадрової політики;

 

— оптимізація мережі навчальних закладів різних форм влас­
ності, які здійснюють підготовку спеціалістів для держав­
ної служби;

— запровадження дистанційного навчання, що дасть можли­
вість розширити коло державних службовців, які профе­
сійно підвищують кваліфікацію без відриву від роботи;

— забезпечення єдиного навчально-методичного управління
та координації практичної діяльності всіх структурних
елементів системи¹.

Саме ця Програма спрямована на вирішення низки проблем, пов'язаних із сучасними потребами державотворення, процеса­ми професіоналізації державного управління і місцевого само­врядування, а саме:

— визнання професійного навчання як обов'язкової невід'єм­
ної складової професійної діяльності державних службовців
та осіб кадрового резерву і роботи з персоналом та розви­
ток гарантованих державою умов для такого навчання;

— формування змісту професійного навчання та організація
навчального процесу відповідно до потреб економічного і
соціального розвитку держави на основі впровадження
сучасних наукових досліджень та широкого використання
вітчизняного та іноземного досвіду у сфері державного
управління та державної служби;

— удосконалення мережі навчальних закладів професійної підго­
товки персоналу державної служби на конкурсній основі та їх
функціонування переважно на основі держаного замовлення;

— розширення професійної підготовки фахівців за іншими
освітніми і науковими галузями та спеціальностями від­
повідно до потреб професіоналізації персоналу державної
влади та органів місцевого самоврядування;

— залучення науково-педагогічного та наукового потенціалу
вищої школи, академічної та галузевої науки до підготовки
фахівців та науковців для професійної діяльності у сфері
державного управління та місцевого самоврядування;

¹ Стратегія реформування системи державної служби в Україні, затв. Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. // Урядовий кур'єр.

— 2000. — 19 квіт.

— запровадження відбору талановитої молоді для навчання,
професійно спрямованого до роботи в органах державної
влади та органах місцевого самоврядування;

— забезпечення єдності і дієвості управління та регулюван­
ня діяльності всіх елементів системи навчання державно-
управлінських кадрів.

Одним із головних завдань, поставлених даною Програмою є необхідність забезпечення поступового переходу до заміщення посад державних службовців, насамперед керівних, фахівцями, які здобули вищу освіту в освітній галузі «Державне управлін­ня» та за спеціальностями інших галузей освіти, зокрема права, економіки, спрямованими на професійну діяльність на держав­ній службі. Таке професійне навчання має цілеспрямовано фор­мувати здатність державних службовців до здійснення норма­тивно-проектних, аналітичних, організаційно-розпорядчих, кон-сультативно-дорадчих та контрольних функцій.

Державну систему підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців становлять освітньо-профе­сійні програми підготовки, перепідготовки і професійні програми підвищення кваліфікації державних службовців, додаткові про­грами функціональної спеціалізації «Державне управління», ак­редитовані навчальні заклади, які реалізують зазначені програ­ми, та органи, які здійснюють управління цією системою, яка покликана забезпечити наповнення всіх державних органів кад­рами з високим рівнем культури, компетентності, здатних розу­міти інноваційні соціальні процеси, продукувати нові ідеї, управ­лінські рішення, соціальні технології.

ГЛАВА З

ПРИНЦИПИ ПІДГОТОВКИ

ТА ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ

ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Оскільки мова йде при єдину загальнонаціональну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації (далі — підготовки) державних службовців, то необхідно окреслити систему принципів, які й зумовлюють створення і функціону­вання даної системи.

В юридичній науці питанням основних принципів підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців приділено надзвичайно мало уваги. Попри це, узагальнюючи існуючі точки зору з цього питання, можна вважати, що таку систему складають принципи: системності; єдності; загальності; диферен­ційованості; обов'язковості та безперервності навчання; випе­реджувального характеру навчання; встановлення взаємних прав, обов'язків та відповідальності; встановлення правових наслідків; забезпечення високої якості та ефективності навчан­ня; державного управління і координації діяльності усіх елемен­тів системи підвищення кваліфікації державних службовців; врахування вітчизняного та зарубіжного досвіду підвищення кваліфікації державних службовців.

Принцип системності полягає в тому, що процес підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації являє собою не просто сукупність елементів, а систему взаємопов'язаних і взаємо-обумовлених елементів, без яких він функціонувати не може.

Принцип єдності проявляється в тому, що в Україні розроб­лена єдина загальнонаціональна система підготовки, перепід­готовки та підвищення кваліфікації державних службовців¹,

 

¹ Комплескна програма підготовки державних f-лужбовців, затв. Указом Президента України від 09.11.2000 р.; Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців: Указ Президента України від 30.05.1995 р.

яка є складовою державної кадрової політики, що визначається Верховною Радою України. Ця єдність зумовлює визначення переліку навчальних закладів, на які покладається завдання підготовки державних службовців¹, затвердження загальних Програм щодо підготовки державних службовців (освітньо-про­фесійні програми в освітній галузі «Державне управління», освітньо-професійні програми у сфері управлінських технологій та за напрямами діяльності державної служби; професійні про­грами функціональної спеціалізації «Державна служба»; профе­сійні програми підвищення кваліфікації державних службовців; програми тематичних короткотермінових і постійно діючих се­мінарів, а також стажування державних службовців).

Із принципу єдності логічно випливає принцип загальності підготовки державних службовців, який означає, що державні службовці усіх категорій і рангів, чинів і класів, інших спеціаль­них і військових звань проходять підготовку та підвищення своєї кваліфікації. Це є їхнім правом і обов'язком водночас. Не може бути нормативно визначено будь-якого винятку з даного правила.

Наступним є принцип диференційованості, який тісно пов'язаний з вищеназваними принципами і означає, що підго­товка і перепідготовка повинна здійснюватися з урахуванням таких чинників, як:

— рівень і статус державного органу, в якому проходить
службу державний службовець;

— посада, яку займає державний службовець;

— рівень його освітньої та професійної підготовки;

— стаж роботи за спеціальністю і стаж державної служби;

— перебування у кадровому резерві.

При цьому, зміст навчання за освітньо-професійними про­грамами підготовки державних службовців повинен включати в себе ряд загальних нормативних дисциплін, незалежно від вищеназваних чинників, які, зокрема, мають включати прак­тичні аспекти діяльності працівників державного апарату щодо

виконання та забезпечення реалізації завдань і функцій держа­ви; розроблення та впровадження економічної, соціальної, гу­манітарної політики; забезпечення соціального партнерства; технологію державного управління тощо.

Принцип обов'язковості та безперервності навчання державного службовця зумовлюється низкою обставин. Як уже зазначалося вище, державний службовець має право на ство­рення умов щодо підвищення свого професійного рівня і обов'язок підвищувати свою професійну кваліфікацію. Окрім цього планування і проходження службової кар'єри державно­го службовця безпосередньо пов'язані з обов'язковим і безпе­рервним підвищенням свого професійного рівня. Якщо обов'яз­ковість означає, що державний службовець повинен не рідше одного разу на п'ять років проходити підвищення кваліфікації, а особи, які прийняті на державну службу вперше — протягом першого року роботи¹, то безперервність проявляється в тому, що державний службовець між обов'язковими строками нав­чання повинен постійно працювати над собою. У цьому важ­ливу роль повинно відіграти дистанційне навчання, яке запро­ваджується в багатьох навчальних закладах. Тобто, значно зростає роль особистісного фактору, який має за мету досяг­нення того рівня службової кар'єри, який для себе визначив державний службовець.

Принцип випереджувального характеру навчання дер­жавного службовця обумовлюється особливостями його профе­сійної діяльності, посадовими обов'язками. Професіоналізм і компетентність державних службовців багато в чому залежать від їхнього вміння прогнозувати, аналізувати та стратегічно мислити, своєчасно враховувати динаміку тих чи інших змін, які відбуваються в державі. А це може забезпечити тільки навчання випереджувального характеру.

Важливим є принцип встановлення взаємних прав, обов'яз­ків та відповідальності учасників навчального процесу, тобто: державного органу, державного службовця і навчального

 

¹ Про Перелік вищих навчальних закладів з підготовки та перепідготовки фахівців органів державної виконавчої влади та ринкової економіки» від 28 липня 1995 р. (зі змін, і доповн.) // Офіційний вісник України. — 2001. — № 39. — Ст. 1754.

¹ Про заходи щодо підвищення кваліфікації державних службовців органів державної виконавчої влади: Пост. Кабінету Міністрів України від 28 липня 1995 р. // Вісник держ. служби України. — 1995. — С 51.

закладу. На державний орган покладається обов'язок надати державному службовцю можливість: підвищувати свій професій­ний рівень за рахунок державних коштів; реалізовувати своє право на просування по службі у залежності від професійного рівня; брати участь у конкурсі на заміщення вакантної більш високої посади. Водночас, обов'язком державного службовця є підвищення свого професійного рівня. Державний службовець не має права відмовитися від проходження планового навчання, оскільки це буде розглядатися, як порушення трудової дисцип­ліни, яке тягне за собою певні юридичні наслідки, зокрема на­кладення дисциплінарних стягнень, або заходів дисциплінарного впливу. Така відмова можу мати суттєві негативні наслідки при проходженні державним службовцем атестації, оскільки може вплинути на її результати. Державний службовець може бути признаний як такий, що не відповідає займаній посаді, що тягне за собою звільнення із займаної посади.

Водночас, державний службовець має право на підвищення свого професійного рівня, що враховується при здійсненні службової кар'єри. При цьому важливо зазначити, що дане право є його об'єктивним, а не суб'єктивним правом, тобто він може вимагати надання йому умов для участі на просування по державній службі, а не на однозначне призначення на вищу посаду. Навчальний заклад, який здійснює підготовку та підви­щення кваліфікації державного службовця повинен забезпечи­ти належний теоретичний рівень такої підготовки з урахуван­ням специфіки виду державної служби, виду державного служ­бовця, категорії, рангу, терміну навчання тощо.

Принцип встановлення правових наслідків безпосеред­ньо випливає з попереднього принципу і, певним чином, завер­шує його. Державний службовець проходить навчання з пев­ною метою, і такою кінцевою метою є просування по держав­ній службі. А це можливе тільки за належного професійного виконання ним своїх посадових обов'язків що, в свою чергу, залежить від рівня його освітньої і професійної підготовки. Досить важливо, щоб правові наслідки навчання були закріп­лені законодавчо. Закон «Про державну службу» передбачив ряд положень, які й закріплюють правові наслідки навчання державного службовця, зокрема, передбачено що: право на

державну службу мають громадяни України...які одержали від­повідну освіту і професійну підготовку (стаття 4); просування по державній службі проводиться у залежності від кваліфікації та здійбностей (стаття 11); переважне право на просування по службі мають державні службовці, які постійно підвищують свій професійний рівень (стаття 27); кадровий резерв форму­ється з державних службовців, які підвищили кваліфікацію (стаття 28).

Важливість принципу забезпечення високої якості та ефективності навчання зумовлена, перш за все, необхід­ністю надання державним службовцям високих рівня і якості знань, їх швидкої адаптації до конкретних посад. Реалізація названого принципу покладається на навчальні заклади, які здійснюють навчання державних службовців. Висока якість навчання державних службовців може бути забезпечена ви­соким рівнем тих навчальних закладів, які здійснюють підго­товку державних службовців. Саме тому, підготовку і пере­підготовку державних службовців здійснюють тільки ті вищі навчальні заклади, які визначені Кабінетом Міністрів Украї­ни. Не менш важливим є питання кваліфікації науково-педа­гогічних кадрів, забезпечення навчання методичною та інфор­маційно-аналітичною базою. Ефективність навчання держав­них службовців нерозривно пов'язана з якістю навчання і проявляється в тому, наскільки державний службовець, який одержав необхідну теоретичну підготовку, здатний до її засто­сування у практичній діяльності. Тобто, мова йде про підго­товку державних службовців, які здатні до аналітичної діяль­ності, відзначаються стратегічним мисленням та особистісни-ми якостями, необхідними для прийняття ефективних управ­лінських рішень.

Принцип державного управління і координації діяль­ності усіх елементів системи підготовки та перепідготов­ки державних службовців обумовлений тим, що сама сис­тема державної служби є об'єктом управління. А це означає, що всі її елементи, у тому числі і навчання державних служ­бовців також є об'єктом державного управління. Більше того, підготовка і підвищення кваліфікації державних службовців є складовою державної кадрової політики, а отже, підлягає

управлінському впливу з боку відповідних державних органів. Це наочно проявляється в тому, що важливі питання орга­нізації і функціонування системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців встановлюються указами Президента: «Про затвердження Комплексної програми підго­товки державних службовців» від 9.11.2000 р.\ «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації держав­них службовців» від 30.05.1995 р.², «Питання Української Академії державного управління при Президентові України» від 21.09.2001 р.³, «Про затвердження Положення про Україн­ську Академію державного управління при Президентові Украї­ни» від 21.09.2001 р.⁴, постановами Кабінету Міністрів Украї­ни: «Про заходи щодо підвищення кваліфікації державних слу­жбовців органів державної виконавчої влади» від 28 липня 1995 р. (зі змінами і доповненнями)⁵, «Про Загальне положен­ня про центр перепідготовки та Підвищення кваліфікації пра­цівників органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій» від 19.02.1996 р.⁶ (зі змінами і доповненнями).

Принцип врахування вітчизняного та зарубіжного дос­віду підвищення кваліфікації державних службовців відіграє важливу роль в удосконаленні системи підготовки дер­жавних службовців. Цей принцип є завершальним у системі принципів підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців не тільки тому, що знаходиться на останньому місці у названому переліку, але й за своїм змістом і сутністю. Сьогодення вимагає вибору і практичної реалізації національ­ної моделі державної служби, системи професійного розвитку державних службовців, оскільки державна служба має націо­нальну природу, базується, насамперед, на історичному і куль-

турному розвиткові своєї країни¹. Вивчення вітчизняного досві­ду сприятиме вирішенню як теоретичних, так і практичних питань навчання державних службовців, а також урахуванню його позитивних та негативних моментів.

Вивчення зарубіжного досвіду підготовки та підвищення ква­ліфікації державних службовців закріплює дві важливі умови:

— визнання та встановлення еквівалентності документів
іноземних держав про підготовку та підвищення кваліфі­
кації державних службовців;

— розвиток зв'язків між системами підготовки і підвищення
кваліфікації державних службовців, включаючи обмін
службовцями, які навчаються, та викладачами, а також
ідеями.

 

262

¹ Урядовий кур'єр. — 2000. — 6 грудн.

² Там само. — 1995. — 1 черв.

³ Офіційний вісник України. — 2001. — № 39. — Ст. 1754.

⁴ Урядовий кур'єр. — 2001. — 3 жовтн.

⁵ Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2002. —
№ 1: Державна служба в Україні.

⁶ Там само.

¹ Атаманчук Г. В., Казанцев Н. М. Базовые аспекты концепции государст­венной службы Российской Федерации // Государственная служба России: Ежегодник. — 1996. — С. 61.

ГЛАВА 4