Поняття, принципи і механізм атестації державііих службовців

Удосконалення і впорядкування проходження державної служби неможливе без періодичної атестації службовців. Роз­робка правил і порядку проведення атестації та просування по службі є тісно взаємозалежні процедури (правові інститути). Тому інститут атестації отримає адекватне осмислення тільки тоді, коли буде чітко визначено його положення в структурі інституту державної служби, а точніше, в системі проходжен­ня служби.

Інститут атестації державних службовців обумовлений існу­ванням комплексного соціально-правового інституту державної служби, під яким розуміють сукупність правових норм, які регулюють відносини, що виникають у процесі організації дер­жавної служби, здійснення державними службовцями покладе­них завдань та обов'язків щодо реалізації та забезпечення повноважень різних державних органів.

У довідковій юридичній літературі лише частково висвітлені правові аспекти атестації. Значні труднощі виникають при визначенні поняття атестації, що пов'язано з наявністю дуже великої кількості визначень цього поняття, сформульованих різними авторами. Але серед вчених немає єдиної, узгодженої позиції щодо даної проблеми і жодне з уже існуючих визна­чень атестації не розкриває стовідсотково поняття атестації.

Ще одна проблема полягає в тому, що в сучасний період існує досить мало теоретичних розробок з питань атестації. Таке положення спостерігається і щодо визначення поняття атестації, тому при дослідженні цього питання слід звернутися як до праць сучасних науковців, так і до праць вчених, які працювали в 60—80-х роках (матеріал останніх хоча і не можна використовувати у повному обсязі у зв'язку з прийняттям новітнього законодавства, але деякі теоретичні постулати не втратили актуальності і в наш час).

Як вказано в Енциклопедичному юридичному словнику, атестація — це «визначення кваліфікації працівника з метою перевірки відповідності займаній посаді»¹. У даному визначенні правильно помічені особливості атестації як правового явища, зокрема показана (хоча і недостатньо докладно та з деякими неточностями) її службова роль. Однак розглядати призначен­ня атестації виключно в її контрольних функціях означає збід­нювати законодавство і неправильно трактувати його. Атеста­ція проводиться ще й з метою підвищення ефективності діяль­ності державних службовців. Отже, ще однією з функцій атес­тації є те, що вона виступає в ролі гаранта права на працю. На жаль, ці немаловажні положення не враховані у визначен­ні, яке аналізується.

У монографічній літературі поняття атестації трактується неоднозначно. На думку С. С. Студєнікіна, атестація є визна­чення ділової та політичної кваліфікації робітника, характерис­тика його особистих якостей, оцінка результатів його службо­вої діяльності. У даному судженні порівняно детально показано значення атестації у встановленні кваліфікації та інших якос­тей працівника. Однак у ньому не уточнена юридична природа атестації, що не дозволяє вважати його завершеним.

Ф. П. Негру говорить про атестацію як про порядок «про­ведення перевірки кваліфікації робітника шляхом періодичної оцінки його знань, досвіду, навичок, здібностей, тобто його відповідності займаній посаді чи роботі, яку він виконує»². Тут підкреслюється періодичність атестації і не тільки її конста­туюча роль (підтвердження рівня кваліфікації працівника, який атестується, та інших його даних), але й оціночна (міра відпо­відності роботі, яку виконує працівник). Дійсно, з ряду питань атестація досить близько підходить до професійного відбору, призначення якого, як указується в літературі забезпечити раціональну розстановку та використання працівників та служ­бовців.

' Юридический энциклопедический словарь. — М.: Советская энцикло­педия, 1984. — С. 26. ² Негру Ф. П. Научно-технический прогресс и трудовой договор: Авто-

реф. дисс.... канд. юрид. наук. — М., 1972. — С. 10.

Достатньо цікавим є підхід до проблеми визначення поняття атестації, запропонований В. І. Куріловим, який спробував об­ґрунтувати широке і вузьке поняття атестації.

При обґрунтуванні свого підходу до поняття атестації В. І. Курілов вказує, що з етимологічної точки зору слово «атес­тація» означає визначення кваліфікації, рівня знань робітника чи службовця, відзив про його можливості, ділові та інші якості. Виходячи з цього будь-яке визначення кваліфікації або інших якостей працівника стосовно конкретної діяльності може бути назване атестацією. У такому розумінні до атестації від­носяться присудження наукового ступеня, присвоєння науко­вого звання, складання державних іспитів тощо. Таке визна­чення кваліфікації, рівня знань робітника, службовця, учня, громадянина, відповідність його ділових і політичних якостей певній професії, спеціальності, кваліфікації або посаді є атес­тацією в широкому розумінні.

«Атестація у вузькому розумінні — це періодична перевірка ділових і політичних якостей певних категорій працівників, яка проводиться підприємством, установою, організацією в спеціаль­ній організаційно-правовій формі і має за мету постійне підви­щення ділової кваліфікації та ідейно-політичного рівня працівни­ків, а також для поліпшення добору та розстановки кадрів»¹.

Ряд вчених розглядають атестацію не тільки у взаємному зв'язку з визначенням кваліфікації, але й підкреслюють її спе­цифічні властивості: періодичність, суб'єктний склад, правові наслідки вчинених дій тощо. Вони виокремлюють такі харак­терні ознаки атестації:

— вона проводиться по відношенню до працівників, які пере­
бувають у трудових відношеннях з даною установою;

— суб'єктами атестації є працівники певних категорій;

— є періодичною;

— здійснюється в спеціальній організаційно-правовій формі;

— є засобом підбору та розстановки кадрів.
Заслуговує на увагу і погляд А. П. Жирова, який вважає,

що атестацією є «встановлена державою форма періодичної

¹ Курилов В. И. Аттестация и личность работника в советском трудовом праве. — Владивосток, — 1983. — С. 90.

перевірки спеціальної правоздатності певної категорії працівни­ків та якості трудової функції, яку вони виконують, з метою встановлення відповідності осіб, які атестуються, займаній посаді, підвищення їх професійно-ділового та морально-політич­ного рівня, а також сприяння адміністрації в поліпшенні під­бору і розстановки кадрів»¹. Якщо розглядати дане визначення в теоретичному аспекті, то воно найбільш повно розкриває сутність атестації. У цьому визначенні докладніше і точніше, ніж в інших, помічені функції правових норм щодо атестації, а також зроблено спробу визначити їх місце в системі права. В сучасний період ні на законодавчому, ні на теоретичному рівні немає загальновизнаного визначення атестації і при ви­робленні останнього за основу може бути взята саме теоре­тична конструкція А. П. Жирова.

Необхідно також зупинитися на визначенні поняття атеста­ції, яке запропоноване відомим російським адміністративістом Д. Н. Бахрахом, який вважає, що «умовно атестації можна по­ділити на загальні та персональні»².

Загальні атестації проводяться через певні проміжки часу як чергові заходи по роботі з кадрами, але можуть бути і позачерговими (наприклад, у зв'язку із загальним упорядку­ванням заробітної плати). їхня суть — підвищення у службов­ця почуття відповідальності за доручену справу шляхом пере­вірки його роботи. Головний підсумок загальної атестації — оцінка роботи службовців. Проводиться вона спеціально ство­рюваними атестаційними комісіями, рішення яких є основою наказу керівника за підсумками атестації.

Персональні атестації проводяться в тих відомствах, де співробітники мають звання, класні чини. Вони пов'язані з представленням до присвоєння звання, з призначенням на іншу посаду, зі звільненням. їхні особливості полягають у тому, що вони завжди проводяться стосовно окремих службов­ців і пов'язані з підготовкою важливих для службовця рішень.

' Жиров А. П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 1979. - С. 9.

² Бахрах Д. Н. Административное право. —М., 1996. — С. 139.

Атестація може бути представлена і у вигляді діяльності. З цієї точки зору атестація є системою, яка складається з різних елементів діяльності:

— суб'єкту, який організовує проведення атестації та вирі­
шує поставлені завдання;

— об'єкту, який відображує відношення щодо здійснення
працівниками посадових обов'язків та функцій;

— процедури для досягнення конкретних результатів атес­
тації. Взаємозв'язок вказаних елементів атестації утво­
рює їхню єдність.

На думку Ю. Н. Старилова «під атестацією державних слу­жбовців розуміють діяльність, в процесі якої атестаційна комі­сія в рамках встановленої науково обґрунтованої процедури з метою виявлення ступеня відповідності працівника займаній посаді проводить оцінку ділових, особистих та моральних якос­тей службовця, процесу та підсумків його службової діяльнос­ті, результатами якої стають висновки та рекомендації атеста-ційної комісії у відношенні покращення праці як службовця, що атестується, так і апарата всього державного органу»¹.

Атестація — це діяльність, яка розкривається у повному обсязі лише при ефективному функціонуванні механізму атес­тації протягом всіх її етапів:

— підготовка атестації;

— проведення оцінки та здійснення контролю за діяльністю
службовців;

— прийняття рішень відповідним керуючим органом або ке­
рівником за результатами атестації;

— реалізація рекомендацій атестаційних комісій по вдоско­
наленню праці службовців та всієї адміністрації в цілому;

— вирішення виникаючих спорів, які пов'язані з проведен­
ням атестації та її результатами;

— підведення підсумків атестації;

— поширення передового атестаційного досвіду.

Питання стосовно закріплення визначення атестації на за­конодавчому рівні в Україні не вирішене. У першу чергу, це пов'язано з недостатнім рівнем теоретичних розробок цієї

проблеми. Вчені не знайшли такого визначення атестації, яке б відповідало усім вимогам, розкривало сутність явища, яке дослід­жується та відповідало практичній діяльності з цього приводу.

Безумовно, якби воно існувало, законодавець закріпив би його в нормативних актах і це мало б досить велике позитивне значення у практичній діяльності щодо здійснення атестації. Саме тому, одним з напрямків удосконалення механізму атес­тації є робота щодо вироблення єдиного, загальновизнаного визначення атестації.

Пунктом 1 Положення про порядок проведення атестації дер­жавних службовців, затвердженого постановою КМУ від 28 груд­ня 2000 р. закріплюється, що «з метою підвищення ефектив­ності діяльності державних службовців та відповідності за доручену справу в державних органах один раз на три роки проводиться їх атестація, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні службових обов'язків, визначених типовими профе­сійно-кваліфікаційними характеристиками і відображені у поса­дових інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів відповідно до Закону України «Про державну службу», інших нормативно-правових актів»¹.

Однак те, як законодавець трактує атестацію, не можна назвати визначенням даного поняття, тому що положення, яке міститься в нормативному акті, вказує лише на ті завдання, які покликана вирішувати атестація, але не відповідає на пи­тання, що є атестація. У відповідності до українського законо­давства головним завданням атестації є встановлення відповід­ності службовця займаній посаді (визначення рівня професій­ної підготовки). Однак це не єдине завдання, яке можна ви­рішити шляхом проведення атестації. За допомогою останньої можливо визначити:

— дотримання на практиці принципів державної служби;

— забезпечення законності в системі функціонування дер­
жавної служби;

— формування професійного кадрового персоналу держав­
них органів;

 

Старилов Ю. Н. Служебное право. — М., 1996. — С 402.

Офіційний вісник України. — 2000. — № 1—2. — Ст. 27.

 

— виявлення потенційних можливостей державного служ­
бовця з метою підвищення його по службі;

— застосування до державного службовця заходів відпові­
дальності та стимулювання, підвищення дисципліни та
відповідальності;

— забезпечення реального функціонування механізму про­
сування службовця по службових сходинах;

— підтримка стабільності державної служби;

— стимулювання підвищення кваліфікації та професіоналіз­
му службовців;

— попередження та боротьба з правопорушеннями і корупцією
в системі державної служби. Атестація службовців є пра­
вовим засобом розширення демократичних засад в кадровій
політиці та в керуванні державною службою, засобом забез­
печення формування та реалізації цілеспрямованої та перед­
бачуваної кадрової політики в державних органах.

З теоретико-правової точки зору атестація службовців як пра­вовий інститут містить норми, які регулюють відносини в систе­мі проходження державної служби. Для забезпечення справед­ливого просування працівників по службі необхідно створити та закріпити в правових нормах науково обґрунтований механізм просування по службі державних службовців. У такому меха­нізмі атестація є одним з головних елементів.

Атестація державних службовців в механізмі проходження служби пов'язується з двома його основними елементами та­ким чином: за підсумками оцінки та перевірки якостей і ефек­тивності виконання службовцями посадових обов'язків визна­чається можливість просування по службі та зміни правового положення службовця. Правове регулювання проходження дер­жавної служби повинно бути спрямоване на вдосконалення роботи всього апарата державних органів. Правові норми, які регламентують діяльність щодо оцінки службовців, є фактором ефективного впливу на процес просування працівників по службі.

Правові норми, які входять до інституту атестації, встанов­люють певний порядок діяльності органів, спрямований на організацію та проведення оцінки службовців.

Під правовим інститутом атестації слід розуміти систему правових норм, які регулюють атестаційно-посадові відносини,

що складаються при проходженні державної служби, щодо оцін­ки ділових, особистих, моральних якостей службовців з метою:

— визначення рівня професійної підготовки та відповід­
ності державного службовця займаній посаді на держав­
ній службі;

— підвищення ефективності управління.

До правового інституту атестації державних службовців включаються матеріальні норми, які встановлюють статутні атестаційно-правові положення (необхідність підготовки атес-таційної характеристики, термін проведення атестації, види атестаційних оцінок), і процесуальні норми, які регулюють саму процедуру атестації.

Атестаційні норми встановлюють порядок виникнення, про­ходження та припинення атестаційно-правових відносин і слу­жать для визначення цілей і завдань проведення атестації; кола осіб, що підлягають атестації; терміну її проведення; складу атестаційних комісій; порядку проведення атестацій; прийняття рішень за підсумками атестацій та розробка заходів щодо вдосконалення процедури атестації та поліпшення діяль­ності державних органів (їх структурних підрозділів).

Слід зауважити, що функція оцінки роботи службовця з метою визначення відповідності займаній посаді не є єдиною функцією атестації. Атестація державних службовців виконує наступні функції:

— оцінки;

— контролю;

— поліпшення роботи з персоналом;

— економічну;

— організаційну;

— комунікативну;

— інформування;

— стимулювання.

Усі вказані функції повинні бути відображені у майбутньому єдиному визначенні атестації.

 

 

ГЛАВА 2