Поняття і особливості державно-службових відносин

З розвитком державної служби як правового інституту про­ходить подальше становлення законодавства про державну службу. При цьому слід зазначити, що окремі вчені висловлю­ють думку з приводу виникнення і розвитку не тільки служ­бового законодавства, але й службового права як комплексної галузі права¹. Таке твердження, безумовно, вимагає певної аргументації, особливо, стосовно предмета і методу даної галу­зі права. Особливу увагу викликають суспільні відносини, які виникають щодо державної служби, тобто — державно-служ­бові відносини. їх сутність, правова природа ще недостатньо вивчені і досліджені, не дивлячись на те, що вони мають велике як теоретичне, так і практичне значення.

Оскільки державна служба безпосередньо пов'язана з діяль­ністю державних органів і, в першу чергу, органів державної ви­конавчої влади, державно-службові відносини характеризуються рядом ознак, які притаманні адміністративним правовідносинам. Поряд із цим, вони мають ряд особливих ознак, зокрема:

1. Державно-службові відносини — це правові відносини, передбачені законом, тобто для їх регулювання застосовується виключно метод законодавчого регулювання. Метод договірного регулювання, який є основним у трудовому праві, стосовно дер­жавно-службових відносин застосовуватися не може, оскільки це обумовлено сутністю цих відносин. У першу чергу це проявляєть­ся в тому, що дані відносини виникають при реалізації публічно­го, а не приватного інтересу. Оскільки мова йде про публічний інтерес, безумовним є те, що такі відносини повинні регулювати­ся виключно методом законодавчого регулювання, оскільки по відношенню до державних органів та їхніх посадових осіб діє

¹ Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пособ. — Воронеж, 1995. — С. 156.

принцип «дозволено тільки те, що передбачено законодавством». Стосовно методу договірного регулювання щодо даних відносин необхідно зазначити, що його частка є настільки незначною, що вона не може суттєво вплинути на природу даних відносин.

2. Державно-службові відносини — це державно-правові
«владовідносини». Дана ознака проявляється в тому, що учас­
ники даних правовідносин юридично нерівноправні, тобто од­
нією із сторін завжди виступає держаний орган або посадова
особа — «начальник», які наділені певними державно-владни­
ми повноваженнями стосовно другої сторони. Друга сторона, в
свою чергу, підпорядкована першій і зобов'язана виконувати
всі її приписи і розпорядження. Тобто, вона завжди знаходить­
ся у ієрархічній підлеглості.

3. Державно-правові відносини у реальному житті виступа­
ють, переважно, як державні і адміністративні правовідносини.

4. Державно-правові відносини характеризуються особливи­
ми публічними правами і обов'язками, якими наділені державні
службовці. Оскільки державні службовці завжди представля­
ють державні органи, забезпечують практичну реалізацію їхніх
функцій і повноважень, вони наділені певними правами і
обов'язками публічного характеру.

5. Державно-службові відносини, переважно, являють собою
відносини щодо забезпечення виконання повноважень держав­
них органів.

6. Державно-службові відносини регулюються нормами різ­
них галузей права: конституційного, адміністративного, фінан­
сового, кримінального, трудового, цивільного і т. д. Дана озна­
ка випливає із того, що державна служба є комплексним пра­
вовим інститутом.

7. Переважна частина державно-службових відносин регулю­
ється нормами публічного права: конституційного, адміністратив­
ного, фінансового, кримінального. Частка відносин, яка регулю­
ється нормами приватного права — переважно трудового —
незначна. При цьому слід зазначити, що в міру подальшого роз­
витку державної служби від правового інституту до «службового
права», як галузі права, чіткого розмежування публічного і при­
ватного права, норми трудового права перестануть відіграва­
ти суттєву роль у правовому регулюванні державно-службових

відносин. Службове право, безумовно, буде являти собою важ­ливу складову публічного права.

8. Домінуюча роль серед державно-службових відносин на­
лежить суспільним відносинам, пов'язаним з державним управ­
лінням, організацією діяльності, переважно, органів державної
виконавчої влади.

9. Державно-службові відносини характеризуються тим, що
однією із сторін, як правило, виступає фізична особа, наділена
певними державно-владними повноваженнями.

Правова природа державно-службових відносин проявляється через склад даних правовідносин, тобто: суб'єкт, об'єкт і зміст. Стосовно суб'єкту даних правовідносин особливу увагу слід звер­нути на обов'язкову сторону, якою, як правило, є фізична особа, яка наділена певними державно-владними повноваженнями.

Уяснення сутності державно-службових відносин слід про­довжити їх класифікацією. Державно-службові відносини можна класифікувати на різні види в залежності від підстави класифікації. Слід зазначити, що в теорії державної служби з даного приводу пропонуються різні точки зору. Зокрема, О. П. Ноздрачьов виділяє два основних види державно-службо­вих відносин в залежності від конкретної мети їх виникнення, створення і регулювання:

1) відносини, пов'язані з організацією державної служби.
Дані відносини виникають у зв'язку з: закріпленням правового
статусу державних посад; встановленням юридичних вимог до
державних посад; визначенням способів заміщення держаних
посад і встановленням умов вступу на державну службу; ве­
денням особових справ; встановленням кваліфікаційних розря­
дів державних службовців тощо;

2) відносини, які виникають у процесі практичного здійснен­
ня державної служби. До них слід віднести такі відносини, які
пов'язані з: вступом громадянина на державну службу і при­
значенням на державну посаду; реалізацією державним служ­
бовцем своїх прав і обов'язків; присвоєнням держаному служ­
бовцю категорій, рангів, звань; проходженням державної служ­
би; припиненням державно-службових відносин тощо¹.

Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник. — М., 1999. — С 24.

Досить цікавою є точка зору Ю. М. Старилова з приводу класифікації державно-правових відносин. Зокрема, в залеж­ності від структури правового інституту державної служби, він розрізняє наступні види державно-правових відносин:

— суспільні відносини у сфері кадрової політики;

— суспільні відносини щодо формування державно-службо­
вих відносин;

— суспільні відносини щодо практичного функціонування
державної служби;

— суспільні відносини щодо реалізації принципів державної
служби;

— суспільні відносини щодо формування і реалізації право­
вого статусу державного службовця;

— суспільні відносини щодо проходження державної служби;

— суспільні відносини щодо припинення державної служби;

— суспільні відносини щодо управління державною службою;

— суспільні відносини щодо реформування державної служби¹.
Якщо прийняти за основу класифікації державно-службових

відносин управлінські відносини і зв'язки, то можна виділити наступні види цих відносин:

— відносини, які виникають між різними ланками системи
виконавчої влади;

— відносини, які виникають між виконавчими органами
системи місцевого самоврядування, а також між ними і
вищеназваними суб'єктами;

— відносини, які виникають у процесі організації і функ­
ціонування органів законодавчої влади і судової влади
(так звані внутрішньоорганізаційні відносини).

У залежності від виду правових норм, які регулюють державно-службові відносини, останні можна класифікувати на матеріальні і процесуальні. Матеріальні державно-службові відносини пов'язані з: принципами державної служби; правами і обов'язками державних службовців; правообмеженнями дер­жавних службовців; способами заміщення посад; конкурсом; атестацією тощо. Процесуальні державно-службові відносини

¹ Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пособ. — Воронеж, 1995. — С. 164.

виникають при вступі на державну службу, проходженні дер­жавної служби, присвоєнні категорій і рангів, проведенні дис­циплінарного провадження тощо.

Враховуючи те, що правовий інститут державної служби є комплексним інститутом, який включає в себе норми адмініст­ративного, конституційного, фінансового, цивільного, трудово­го, кримінального та інших галузей права, можна виділити державно-службові відносини в залежності від виду тієї чи іншої правової норми: адміністративні, конституційні, трудові, фінансові державно-службові правовідносини.

Публічні державно-службові відносини — це відносини, які регулюються нормами конституційного, адміністративного, фі­нансового, кримінального права, тобто нормами публічних га­лузей права, які є пріоритетними в правовому регулюванні державно-службових відносин.

Приватні державно-службові відносини — це суспільні від­носини, які виникають у зв'язку зі вступом, проходженням і припиненням державної служби і регулюються нормами трудо­вого права. їх частка є незначною.

Окрім вищеназваних, виділяють приватні державно-службо­ві відносини, тобто відносини, які регулюються нормами тру­дового права і частка яких є досить незначною.

Характеристика державно-службових відносин була би не­повною без розгляду підстав їх виникнення і припинення, тобто без розгляду юридичних фактів, з якими теорія права пов'язує виникнення, змінення та припинення правовідносин. Такими юридичними фактами стосовно державно-службових відносин виступають адміністративні акти (акти управління індивідуального характеру). Ряд вчених вважають, що таким юридичним фактом є трудовий договір між державним служ­бовцем і керівником відповідного державного органу. З даною точкою зору важко погодитися, оскільки первинним докумен­том виникнення даних відносин є адміністративний акт (роз­порядження, указ, наказ) після якого може укладатися трудо­вий договір.

ГЛАВА 2