Методы конституционно-правового регулирования и их специфика

Методы правового регулирования — это совокупность средств и приемов воздействия права на общественные отношения. Соответственно, методы конституционно-правового регулирования есть совокупность приемов и средств воздействия конституционного права на политические общественные отношения, составляющие предмет конституционного права.

Пожалуй, нет другого такого неясного и дискуссионного вопроса в правовой науке, как вопрос о методах.

Во-первых, поскольку главный путь воздействия права на общественные отношения — их нормативное регулирование, лучше говорить о методах правового регулирования, а не о методах права.

Во-вторых, не представляется перспективным выявление какого-то генерального метода, являющегося определяющей характеристикой той или иной отрасли права. Если по предмету отрасли права различать несложно, то по методам регулирования — трудно, поскольку многие (а то и все) отрасли права пользуются одними и теми же методами, только со своей спецификой. Более оправдано, на наш взгляд, видеть общие методы правового регулирования, характерные для права в целом, и особенности их проявления в соответствующей отрасли права.

Полагаем, что в характеристике методов правового регулирования определяющими должны быть следующие моменты.

Прежде всего, понять методы регулирования можно лишь во взаимосвязи с предметом. Чтобы регулировать общественные отношения, надо четко представлять, что следует охватить нормами права, а это и есть предмет правового регулирования как совокупность общественных отношений, которые должны быть «облачены в правовые одежды», существовать как правовые отношения. Но тут возникает вопрос о том, как надо регулировать, т. е. о методах регулирования. Иначе говоря, придя к выводу о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, компетентный орган должен решить, какими средствами и приемами воздействовать на них.

Соотношение между ними можно понимать как соотношение содержания (это будут сами общественные отношения) и его оформления (оно отражается категорией методов правового регулирования).

Методы не могут встать вровень с предметом регулирования. Однако они в состоянии помочь общественным отношениям как предмету правового регулирования полнее раскрыться или же помешать этому, изменить и (или) исказить соотношение элементов предмета, задержать развитие общественных отношений. Образно говоря, предмет — это стратегия регулирования, а метод — его тактика. И все же методы занимают (должны занимать) подчинённое положение в сопоставлении с предметом регулирования.

Средства и приёмы как проявление методов регулирования охватывают:

1) выбор субъекта, регулирующего общественные отношения;

2) пределы охвата общественных отношений при их нормативно-правовом регулировании;

3) учет специфики различных групп общественных отношений при их регламентации;

4) использование различных по форме нормативных правовых актов в процессе регулирования;

5) сочетание разных групп предписаний в воздействии на общественные отношения;

6) выбор языка (стиля) оформления предписаний.

С учетом этого можно выделить следующие особенности проявления методов регулирования общественных отношений в конституционном праве.

1) Поскольку конституционно-правовые отношения всегда публично-политические, их регулирование осуществляется от имени государства и посредством актов государственно-властного характера. В этом плане конституционное право, как и публичное право в целом, принципиально отличается от частного права, которое допускает метод регулирования отношений волей сторон (договорное регулирование), причем с выбором вариантов поведения, не отраженных в нормах права (при этом нельзя нарушать общие принципы и ущемлять интересы человека и гражданина). Естественно, выборы вариантов поведения допустимы и в конституционном праве, но все они предусмотрены (должны быть предусмотрены) правом.

В конституционном праве практически исключаются ситуации, когда стороны отношения могли бы своим нормативным договором урегулировать взаимоотношения вместо конституции или иного конституционно-правового акта. Конечно, конституционное право допускает договорный метод регулирования общественных отношений, однако в ограниченных пределах (далеко не во всех государствах разрешается договорный метод регулирования конституционных отношений). Самое главное — договоры между субъектами публично-правовых отношений заключаются в рамках, указанных конституцией или законом; они не заменяют регулирование, осуществляемое этими актами, а являются дополнением к нему. Увлечение частноправовыми методами в публичном праве нежелательно. В свое время немецкий философ Г. Гегель отмечал: «Привнесение договорного отношения, так же как и отношений частной собственности вообще, в государственное отношение привело к величайшей путанице в государственном праве и действительности».

Как указывает С. В. Дорохин, современная тенденция развития конституционного права позволяет говорить о его сближении с правом частным. Данная тенденция проявляется в расширении предмета правового регулирования конституционного права, в превращении его в отрасль, имеющую значительно большее, нежели в предыдущие годы, практическое применение и вторгающуюся во все более широкий круг общественных отношений.

В федеративных отношениях до недавнего времени широко применялся метод договорного регулирования — заключались договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Как известно, договорный метод в гражданском праве позволяет не только опираться на действующие правовые нормы, но и частично осуществлять регулирование с отклонением от них. И вот когда договорное регулирование в федеративных отношениях пошло по пути отклонения от Конституции РФ и федеральных законов, когда субъекты РФ стали навязывать Федерации свое разделение предметов ведения, распределение полномочий, стало очевидно, что это ведет к дестабилизации Федерации, соответствующих конституционно-правовых отношений. И не случайно федеральный центр, начиная с конца 2001 г., инициировал прекращение действия большинства из 46 двусторонних договоров (официально по взаимной воле сторон), а ряд договоров существенно скорректирован. Так что никакого особенного сближения методов регулирования не произошло, и договор в конституционном праве остался специфическим конституционно-правовым договором.

2) Спецификой конституционно-правового регулирования является сочетание методов общего нормирования (общих установлений) для одних и подробного регулирования для других политических общественных отношений.

В советский период было распространено суждение о том, что государственно-правовое (конституционное) регулирование общественных отношений характеризуется методом общих установлений. В отличие от других отраслей права рассматриваемая нами отрасль не склонна исчерпывающим образом регулировать общественные отношения, а лишь устанавливает для них общие основы. В подтверждение подобной характеристики метода обычно ссылаются на то, что главный источник отрасли — конституция — является документом общего и обобщающего характера, содержит общерегулятивные правила и т. п.

По этому поводу надо сказать следующее: роль отрасли нельзя определять по реальному объему регулирования. Действительно, на определенных этапах советского периода имелось небольшое по объему государственно-правовое регулирование.

В современной России конституционно-правовое регулирование стало обширным и названный выше субъективный фактор признания метода общего нормирования — «краткость» регулирования — отпал сам собой.

Однако в принципе метод общих установлений в конституционно-правовом регулировании всё-таки существует, но по иным причинам и в сочетании с подробным регулированием. Как известно, одна из задач конституционного права — установить общие основы существования и развития всех политических отношений. Естественно, что решение данной задачи возможно именно методом общего нормирования, т. е. принятием актов и норм основополагающего характера. Но метод общих установлений вызывает далее метод детального регулирования — в одних случаях отраслевой, в других — конституционно-правовой.

3) Конституционно-правовое регулирование общественных отношений опирается на широкое использование метода установления статусов.

Некоторые авторы считают особенностью методов конституционно-правового регулирования то, что в сопоставлении с иными отраслями права наша отрасль — преимущественно статутное (или статусное) право, или органическое право, так как закрепляет статусы органов государства и органов местного самоуправления как субъектов конституционных правоотношений.

Такой подход можно принять, но с существенным уточнением: лучше говорить о том, что нормы конституционного права закрепляют статусы как соответствующих органов, так и институтов. К примеру, статусный (статутный) характер имеют не только специальный акт о конституционном суде, но и законы о нормативных актах, о порядке их опубликования и вступления в силу, о референдуме, об отзыве депутатов и т. д. Отсюда другой важный фактор — статусный характер имеют не только акты типа законов о соответствующих органах, положений о них, но и акты общерегулятивного свойства, посвященные многим органам и институтам (и прежде всего конституции).

4) Спецификой методов конституционно-правового регулирования является использование актов более высокой и более значимой правовой формы — конституции, закона. В источники конституционного права входит большой круг иных нормативных актов, в том числе указы президентов, постановления правительств и др. Но главенствующую роль среди источников играют конституции (уставы) и законы. И это понятно: политические отношения являются важнейшей частью общественных отношений, и их закрепление в нормах основополагающих актов способствует упрочению отношений и их длительному существованию.

5) Конституционно-правовое регулирование строится на методе единства материального и процессуального начал. Отметим, что данный метод имеет вариации применения в зависимости от видов конституционных правоотношений, когда материального и процессуального будет соответственно больше или меньше. Так, при установлении конституционных общих основ политических отношений гораздо больше материальных и очень мало процессуальных норм. Но метод активно применяется, когда речь идет о подробном конституционно-правовом регулировании отдельных видов общественных отношений. Причем о процессе можно говорить в двух аспектах: как о порядке (процедуре) осуществления субъектом конституционного правоотношения своих полномочий; как об урегулированности материальных полномочий корреспондирующих субъектов и порядка их реализации (поясним второй тезис примером: процедуре рассмотрения Государственной Думой проекта государственного бюджета предшествует его подготовка Министерством финансов и Правительством РФ, которая подробно урегулирована в части их полномочий и порядка рассмотрения вопросов Бюджетным кодексом РФ (БК РФ)).

6) В конституционном праве используются и переплетаются все 3 общеизвестные группы нормативных предписаний — дозволения, предписания и запреты. Специфика заключается в том, что в конституционном праве зачастую эти приемы выглядят в виде формулирования единых правил определенного поведения, содержащих все названные 3 начала, т. е. дозволение поведения есть и его предписание, а запрет выглядит не как формально императивное правило («запрещено...»), а как невозможность иного поведения.

Отсюда общая для права такая проблема метода, как выбор языка регулирования, иначе говоря, степени его императивности, имеет особо важное значение в конституционном праве. В этой отрасли совсем не обязательно «метать громы и молнии», т. е. использовать язык жесткости предписаний, устрашения участников общественных отношений. К примеру, лишь в одной статье Конституции РФ сказано: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3). И далее уже не требуется записывать, что никто не вправе покушаться на полномочия Президента РФ как главы государства, Федерального Собрания как законодательного и представительного органа государственной власти и т. д. Таким образом, специфика языка регулирования в конституционном праве заключается в том, что в данной отрасли всегда налицо общерегулятивное воздействие, когда в одной норме независимо от ее конкретного предназначения могут выражаться разные грани влияния на действительность.

7) В конституционно-правовом регулировании проявляется и метод установления конституционно-правовой ответственности и санкций конституционного права для субъектов данных общественных отношений, который вместе с тем имеет ряд особенностей.

Во-первых, давно стало достоянием истории нашей отрасли науки ошибочное суждение о том, что спецификой метода государственного (конституционного) права является отсутствие собственного вида ответственности и своих санкций и обращение к мерам ответственности других отраслей права, когда надо обеспечить действие норм данной отрасли права. Конституционно-правовая ответственность существует и сопровождается рядом специальных санкций, предусмотренных именно в конституционном праве.

Во-вторых, в конституционном праве действительно нет метода объединения в одной норме традиционных 3 элементов — диспозиции, гипотезы и санкции. Это право строится на регулятивном приеме — содержит большое число правил поведения, а затем в одной норме может определить санкцию (меру ответственности) за нарушение или несоблюдение всех соответствующих правил. Например, существует большой набор требований к порядку предвыборной агитации. При их нарушении (и многих, и каждого в отдельности) кандидатом в депутаты возможно применение такой конституционно-правовой меры ответственности, как отмена его регистрации.