Структура конституционного права: подотрасли и институты

Конституционное право является ведущей отраслью единой правовой системы Российской Федерации, устанавливает основополагающие принципы устройства общества и государства, определяет основы управления всеми общественными процессами и учреждает пределы правового регулирования для других отраслей.

Конституционное право - одна из ключевых отраслей системы права Российской Федерации - представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих в Конституции и конституционном законодательстве основы взаимоотношений личности и государства, правового статуса человека и гражданина, принципы общественного, государственного и территориального устройства страны, социально-экономических отношений, организации системы государственной власти и местного самоуправления.

Структура — это внутреннее единство и последовательность расположения соответствующих блоков норм конституционного права. Некоторые авторы оперируют вместо понятия «структура» или наряду с ним также и понятием «система» конституционного права. Система конституционного права как отрасли права представляет собой совокупность взаимосвязанных групп конституционно-правовых норм, каждая из которых регулирует относительно обособленные общественные отношения.

Идя «сверху вниз», конституционное право можно последовательно разделить на подотрасли, правовые (конституционно-правовые) институты, нормы конституционного права.

Подотрасли в конституционном праве. В юридической литературе подотрасль права обычно рассматривается как цельное по составу и предмету регулирования системное образование, нормы которого регламентируют относительно обособленную сферу общественных отношений в пределах более широкого комплекса отношений, урегулированных нормами соответствующей отрасли права.

Основой для деления конституционного права на подотрасли является относительная самостоятельность друг от друга соответствующих групп правовых норм. Характеризуя предмет конституционного права, мы выделяли 4 крупных блока общественных отношений. Деление же на подотрасли может быть более дробным, поскольку обусловлено более узким предметом регулирования для соответствующих групп норм.

В качестве подотраслей конституционного права некоторые ученые признают парламентское право, избирательное право. Не так давно от конституционного права "отпочковалось" муниципальное право, выделившись в самостоятельную отрасль российского права.

В конституционном праве можно выделить следующие подотрасли.

1) Основы конституционного строя. Это совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих политический портрет общества как основанного на политическом плюрализме, природу Российского государства, институты власти в виде непосредственной демократии (референдум, голосование по избранию и по отзыву депутатов и выборных должностных лиц, народные инициативы и т. д.) и соответствующих органов власти, конституционные основы экономической деятельности и многообразие форм собственности.

2) Конституционный статус человека и гражданина в Российской Федерации. Подотрасль охватывает: общие основы статуса человека и гражданина; гражданство; статус иностранцев и лиц без гражданства, статус беженцев, вопросы политического убежища; положение вынужденных переселенцев, конституционные основы политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом; основные права, свободы и обязанности граждан в личной жизни, общественно-политической и социально-экономической сферах, а также по защите других прав и свобод.

3) Государственное устройство России. Сюда относятся: федеративное устройство государства, статус Российской Федерации, круг ее субъектов и их общий статус, а также особенности статуса отдельных групп субъектов; компетенция Российской Федерации и ее субъектов; автономия в России — национально-территориальная и национально-культурная; основы национальной политики, статуса национальных меньшинств и коренных малочисленных народов; основы региональной политики; административно-территориальное устройство субъектов РФ.

4) Избирательное право и избирательная система Российской Федерации. Охватывает: принципы избирательной системы, избирательные права граждан и порядок их осуществления; правила подготовки и проведения различных выборов в стране.

5) Президент РФ. Объединяет все нормы (т. е. содержащиеся не только в Конституции РФ, но и в законах, указах самого Президента), определяющие статус Президента, его полномочия, порядок их осуществления, деятельность органов и лиц, обеспечивающих выполнение Президентом его предназначения.

6) Федеральное Собрание — парламент РФ. Здесь группируются нормы, касающиеся статуса Федерального Собрания в целом, каждой из его палат — Совета Федерации и Государственной Думы, их полномочий, законодательного процесса, внутренней организации и порядка деятельности палат, их комитетов, комиссий, должностных лиц и аппарата.

7) Правительство и иные федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации. Эта подотрасль охватывает конституционно-правовые институты и нормы, которыми закрепляется вся система федеральных органов исполнительной власти, статус Правительства и иных органов этой системы.

8) Конституционные основы судебной и прокурорской системы Российской Федерации. Эта подотрасль объединяет нормы Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, которыми закрепляется вся система судов и прокурорского надзора в Российской Федерации. Подчеркнем, что соответствующие нормы относятся к числу, прежде всего, норм конституционного права, хотя далее включаются и в круг источников иных отраслей права. Причем речь идет о нормах, закрепляющих основы системы соответствующих органов, порядок их образования, ключевые полномочия. Порядок деятельности этих органов лишь в главных чертах может быть предметом конституционно-правового регулирования, подробно же это делают нормы соответствующих отраслей права.

9) Конституционный Суд РФ (или федеральное конституционное правосудие). Мы считаем целесообразным не включать нормы, обращенные к Конституционному Суду, в предыдущую из названных нами подотраслей, а объединить их в отдельную подотрасль. Основание — особое положение Конституционного Суда (конституционного правосудия), выделяющее его из общей системы правосудия, большой практический объем его деятельности и важная роль в формировании конституционного права страны.

10) Органы государственной власти субъектов РФ. Эта подотрасль включает нормы конституционного права, закрепляющие: систему органов государственной власти субъектов РФ; статус и организацию деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта; основы статуса высшего должностного лица субъекта и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти (правительства, администрации) субъекта; организацию конституционного правосудия в субъектах (в виде их конституционных, уставных судов).

11) Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сюда включаются нормы конституционного права, устанавливающие общие принципы организации местного самоуправления, статуса институтов непосредственной демократии, органов, должностных лиц в местном самоуправлении.

Спецификой структуры (системы) конституционного права является именно такая последовательность подотраслей конституционного права. Она обусловлена Конституцией РФ и последовательностью отражения в ней соответствующих общественных отношений. Правда, в Конституции РФ нет главы об органах государственной власти субъектов РФ, но это можно считать упущением ее создателей.

Далеко не все авторы выделяют в конституционном праве подотрасли. Как нам представляется, для такого выделения есть основания, от этого будет практическая польза. Разумеется, мы не считаем свою классификацию идеальной. Вероятно, можно выделять иные виды подотраслей, это будет зависеть скорее от взглядов и вкусов соответствующих авторов.

Конституционно-правовые институты. Вторым уровнем в структуре конституционного права являются правовые институты. Правовой институт в сопоставлении с отраслью и подотраслью более узкая (хотя и достаточно большая) совокупность норм, связанных и взаимообусловленных общностью предмета регулирования. Применительно к рассматриваемой отрасли можно пользоваться понятием конституционно-правовой институт.

Конституционно-правовые институты – это совокупность норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Такими институтами являются, например, институт главы государства, институт местного самоуправления и т.д.

Конституционно-правовые институты существенно различаются по объему регулируемых отношений, по числу норм и их юридической силе.

Среди конституционно-правовых институтов выделяют комплексные (генеральные) институты. Комплексными институтами является, например, совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих народное представительство, права и свободы человека и гражданина и др.

Нередко в конституциях указывается, какими актами регулируется тот или иной институт. Например, в Конституции РФ 1993 г. называется более 10-и федеральных конституционных законов и ряд федеральных законов, которые являются основой конституционно-правового регулирования института. В других странах для этого предусмотрены органические законы, принимаемые в особом порядке, и т.д.

Разумеется, совокупности конституционно-правовых норм, близких по содержанию и являющихся конституционно-правовыми институтами, имеют в разных странах существенное различие. Институты, имеющиеся в одних странах, могут отсутствовать в других. Например, институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека) имеется далеко не во всех странах.

 

Первый путь выделения правовых институтов — дробление подотраслей права. Например, в рамках первой подотрасли — основ конституционного строя — можно выделить, в частности, такие конституционно-правовые институты, как референдум, статус политических партий, иных общественных объединений. Когда мы выделяли вторую подотрасль конституционного права — конституционный статус человека и гражданина в Российской Федерации, то называли составными ее элементами гражданство, статус иностранцев и лиц без гражданства, основные права, свободы и обязанности граждан в личной жизни, общественно-политической, социально-экономической сфере и т. д. Группы норм, обращенных к каждому элементу, как раз и можно охарактеризовать как конституционно-правовые институты. В такой подотрасли, как государственное устройство, можно выделить институты, связанные со статусом Российской Федерации, каждого ее субъекта, компетенцией РФ и субъектов, символами (атрибутами) государства, административно-территориальным устройством субъектов РФ, конституционно-правовыми основами национальной, региональной политики и др. То же самое можно сказать и о других подотраслях конституционного права.

Есть и второй путь выделения правовых, в том числе конституционно-правовых, институтов. Он обусловлен тем, что многие субъекты участвуют в сходных конституционно-правовых отношений, действуют примерно одинаково. Это позволяет формировать так называемые комплексные, сквозные институты.

Например, при делении избирательного права как подотрасли конституционного права России можно выделить такие институты, как выборы депутатов Государственной Думы, выборы Президента РФ и др., — по уровням выборов. Однако на всех видах выборов действуют одни и те же принципы избирательного права и избирательной системы, и они могут быть выделены в комплексный институт принципов. Получается сквозной институт внутри одной подотрасли. А порой такие сквозные конституционно-правовые институты формируются путем объединения норм различных подотраслей конституционного права. Например, в рамках подотрасли, связанной с Федеральным Собранием, можно выделить институт депутата Государственной Думы, в рамках подотрасли органов государственной власти субъектов РФ — институт депутата представительного органа субъекта РФ, в рамках подотрасли, связанной с конституционными основами местного самоуправления, — институт депутата представительного органа местного самоуправления. Но можно объединить все соответствующие нормы в единый институт депутата независимо от уровня, рассматривая в его рамках общее и особенное.

В конституционном праве есть и такие комплексные институты, которые образуются путем подсоединения к нормам этой отрасли норм других отраслей права. Например, в основе статуса иностранцев в Российской Федерации лежат нормы Конституции РФ, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и других источников данной отрасли права. Но в целом данный институт формируется с привлечением норм: административного права, касающихся режима пребывания, регистрации и передвижения иностранцев; гражданского права в части собственности и предпринимательской деятельности иностранцев; трудового права в отношении труда иностранцев и т. д.

Формулирование категории конституционно-правовых институтов обеих разновидностей (т. е. получающихся или путем дробления подотраслей, или объединением норм из разных частей конституционного права) не только имеет теоретическое значение, но и может обусловить разные приемы регулирования соответствующих общественных отношений. Особенно это следует учитывать в условиях федеративного государства, когда посредством обобщающего централизованного регулирования создаются условия для единообразного развития общественных отношений. Например, посредством Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» сформирована основа соответствующих комплексных сквозных конституционно-правовых институтов в сфере выборов и референдумов, а нормы далее развиты в законах о конкретных видах выборов и референдумов. В советский период принимался обобщенный акт — закон о статусе народных депутатов в СССР и далее законы о статусе по уровням системы Советов. В наши дни аналогичного федерального закона о статусе депутатов нет, но в нормах двух федеральных законов — «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — заложены обобщенные правила в отношении как организации соответствующих представительных органов, так и статуса их депутатов.