Конституция — основной закон государства

Любая конституция относится к числу правовых актов, является законом и обладает всеми его чертами.

В нашей стране Конституция — это один акт. В науке конституционного (государственного) права основной закон, представленный одним актом, принято называть писаной конституцией. Если у государства нет такого единого акта, а конституционное значение признается за рядом актов разных лет, то их в совокупности обычно именуют неписаной конституцией (например, в Великобритании).

Очень часто текст конституции провозглашается как конституция (основной закон) государства. Такого наименования не могут иметь иные политические и правовые документы. Все предшествующие конституции нашего государства назывались именно так. Однако слова «Основной закон» не использованы в Конституции РФ, и это вряд ли правильно.

В нашей стране также предусмотрен такой вид актов, как конституционные законы. На уровне Российской Федерации это федеральные конституционные законы.

В связи с тем, что словосочетание «конституционный закон» говорит об особой природе этого вида актов и его связи с конституцией, остановимся кратко на данной проблеме.

Существуют разные взгляды на конституционные законы.

По поводу предмета регулирования наиболее широкий взгляд состоит в том, что к конституционным законам относят акты, которые решают хотя бы одну из перечисленных ниже целей:

1) вносят изменения и дополнения в текст конституции;

2) исключают какие-то положения из текста конституции;

3) являются дополнением к конституции и действуют вместе с нею (как самостоятельные акты, не трогая саму конституцию);

4) заменяют собой какие-либо положения конституции, т. е. действуют вместо них;

5) провозглашают вновь принятую конституцию и (или) вводят ее в действие;

6) принимаются по прямому указанию конституции и регулируют названные в ней общественные отношения;

7) принимаются в развитие норм конституции, даже если в нормах прямо и не говорится о необходимости этих актов, но ими упрочиваются народовластие, социально-экономические институты, определяется статус государственных органов, взаимоотношения между субъектами федеративных отношений и т. п.; прежде всего, здесь подразумеваются акты об институтах демократии, основы законодательства, статутные законы (акты о тех или иных органах).

Как мы полагаем, в отношении конституционных законов в Российской Федерации надо руководствоваться следующим.

Во-первых, о конституционных законах можно говорить лишь в случае, когда они прямо предусмотрены конституцией. Если в государстве такой вид актов официально не провозглашается, нельзя произвольно поднимать отдельные акты до уровня конституции, приписывать им особую природу, значение, запрещается даже использование самого наименование конституционного закона для соответствующего акта.

Во-вторых, если конституционные законы официально предусмотрены, это само по себе тоже еще ни о чем не говорит. Все связано с назначением и предметом регулирования соответствующего акта, и этим обусловлена его правовая сила. А именно: если роль таких актов обозначена как дополнения к конституции, их в совокупности с нею придется рассматривать как единую писаную конституцию. Есть основания так полагать и в случае, когда конституционный закон заменяет собой часть норм конституции, перестающих действовать. Получается, что соответствующее государство подняло данные виды конституционных законов на уровень конституции. В России федеральные конституционные законы подобных назначений не имеют.

На уровень конституционных законов теоретически можно также поднять законы о внесении изменений и дополнений в конституцию, об исключении из конституции отдельных положений, хотя надо видеть и судьбу таких актов — скорректировав нормы конституции, они выполнили свою служебную роль и тем самым исчерпали себя, на деле перестали существовать. Подобных конституционных законов в Российской Федерации не предусмотрено; поправки в Конституцию РФ вносятся законами о поправках — мы уже говорили выше, касаясь источников конституционного права, что это самостоятельный вид нормативных актов, хотя и принимаемый по процедуре федеральных конституционных законов.

Правда, одна формулировка Конституции РФ позволяет задуматься над тем, что федеральным конституционным законом может корректироваться («поправляться») ее текст. Речь идет о ч. 1 ст. 137 Конституции: «Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации». Выделенные слова «вносятся на основании» звучат не совсем определенно — произведено ли изменение самим федеральным конституционным законом или нужен иной акт — на базе данного закона. Отсюда можно сделать вывод, что данные федеральные конституционные законы не просто отражают образование нового субъекта РФ, но и включают его наименование в Конституцию РФ, так же как и исключают из нее наименования субъектов РФ, прекративших существование. Хотя это и не снимает вопроса об удачности формулировок как нормы Конституции РФ, так и соответствующих федеральных конституционных законов.

Можно теоретически трактовать декларации или законы о провозглашении конституции, о введении ее в действие как акты с назначением, приближающим их к самой конституции. Однако считать ли такие декларации, законы частью текста конституции либо примыкающими к ней конституционными законами — зависит от того, что конкретно решено при принятии конституции. Например, Декларацию об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 г. включили, с некоторыми коррективами, в Конституцию СССР 1924 г.; следовательно, до этого она была актом конституционного значения, а затем стала частью Конституции. 7 октября 1977 г. приняты не только Конституция СССР, но и Декларация Верховного Совета СССР о принятии и объявлении этой Конституции, Закон о порядке введения в действие Конституции СССР. Однако эти документы не объявлены частью данной Конституции. А в Конституции РФ 1993 г. есть раздел второй «Заключительные и переходные положения», определяющий порядок введения ее в действие. Таким образом, соответствующие нормы могут быть частью текста конституции или включаются в отдельный акт о провозглашении конституции, о порядке введения ее в действие, по своему значению близкий к категории конституционных законов.

Периодически вносятся предложения о расширении круга федеральных конституционных законов. Основой для этого служит положение ч. 1 ст. 76 Конституции РФ: «По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». Если его трактовать широко, тогда обозначенные в Конституции федеральные конституционные законы надо считать лишь самыми важнейшими и не исключающими принятие других конституционных законов. И уже есть пример: принятие Федерального конституционного закона, не названного в Конституции, — от 9 ноября 2009 г. «О Дисциплинарном судебном присутствии». В литературе обсуждаются идеи федеральных конституционных законов о Президенте РФ, о Федеральном Собрании РФ и др. Идея федерального конституционного закона о российском парламенте нашла поддержку в Государственной Думе.

Итак, мы остаемся при мнении, что федеральные конституционные законы:

1) лучше принимать по кругу вопросов, обозначенных в самой Конституции;

2) являются подконституционными актами и не могут вносить коррективы в текст Конституции;

3) могут оцениваться на предмет их несоответствия Конституции. Такого рода дела уже рассматривались в Конституционном Суде РФ (27 сентября 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”» (ныне утратил силу). Федеральный конституционный закон 2002 г. был оспорен оппозицией в Конституционном Суде РФ и признан его постановлением от 11 июня 2003 г. соответствующим Конституции РФ; после принятия Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» отдельные его положения также оценивались Конституционным Судом РФ в части их соответствия Конституции РФ — постановление от 21 марта 2007 г.).

Характеризуя конституцию как нормативный правовой акт — закон, обратим внимание на некоторые особенности ее норм.

Во-первых, все нормы конституций правовые, т. е. они имеют все черты, характерные вообще для норм права: содержат правила поведения субъектов права, общеобязательны, рассчитаны на многократное применение и т. д. Для многих положений конституций присуще политическое звучание. Отсюда можно засомневаться, являются ли они правовыми предписаниями, особенно это относится к преамбулам конституций, а также иным их декларативным положениям. Не отказывая им в политическом назначении, все-таки важно видеть и нормативно-юридическую регулятивную цель.

Во-вторых, большинству норм конституций свойственна высокая степень обобщенности, чаще всего это основополагающее регулирование.

В-третьих, от этого нормы конституций не теряют своего действия. Конституция РФ имеет прямое действие. Прямое действие многих норм Конституции может иметь место только вместе с нормами текущего законодательства, развивающими нормы Конституции.

В-четвертых, для остального законодательства все нормы конституции рассматриваются как имеющие более высокую юридическую силу.

Вместе с тем есть определенная соподчиненность (иерархия) норм внутри Конституции РФ. Иерархия внутри норм Конституции РФ проявляется в следующем:

1) одни нормы являются более важными и предопределяют содержание других норм самой же Конституции. В ст. 16 Конституции РФ, завершающей гл. 1 «Основы конституционного строя», сказано: «1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. 2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации». Таким образом, нормы гл. 1 обусловливают содержание всех иных норм Конституции РФ;

2) в силу особой важности определенные положения Конституции изменяются также в более усложненном порядке, чем иные ее нормы. Такая особенность в российской Конституции очерчена не единожды. Так, гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» завершается ст. 64, которая гласит: «Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией». Но это общая декларация. А из гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» следует, что любое изменение норм гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ требует ее пересмотра и принятия новой Конституции, в то время как корректировка норм других глав осуществляется путем внесения поправок в действующий Основной закон (продолжает считаться Конституцией 1993 г.).

К сожалению, Конституция РФ никак не обозначила юридическую силу ее преамбулы и раздела второго «Заключительные и переходные положения». О значении преамбулы конституции ученые высказывают разные мнения — от отрицания ее роли как совокупности правовых норм до приравнивания положений преамбулы к другим положениям конституции. При всем политическом значении преамбулы ее нормативная суть очевидна хотя бы потому, что в ней провозглашаются исходные принципы, на которых основывается данная конституция и само ее принятие. Поэтому изменение преамбулы должно происходить по процедуре внесения поправок в конституцию. Нормативное значение заключительных и переходных положений конституции тем более несомненно, и корректировать их следует путем внесения поправок в конституцию.

В преамбуле Конституции РФ закреплены следующие важные исходные принципы принятия данной конституции и самой конституции в целом:

1) Конституция РФ принята многонациональным народом Российской Федерации;
многонациональный народ РФ:

2) соединён общей судьбой на своей земле;

3) утверждает права и свободы человека, гражданский мир и согласие;

4) сохраняет исторически сложившееся государственное единство;

5) исходит из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов;

6) чтит память предков, передавших народу любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость;

7) возрождает суверенную государственность России и утверждает незыблемость ее демократической основы;

8) стремится обеспечить благополучие и процветание России;

9) исходит из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями;

10) сознаёт себя частью мирового сообщества.

 

Юридическое верховенство

Юридическое верховенство конституции означает ее высшую юридическую силу по отношению ко всем иным нормативным актам. В Российской Федерации в общий их перечень включаются и федеральные законы, и федеральные конституционные законы.

Юридическое верховенство конституций обычно подчеркивается в них самих. Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Акты могут развивать положения Конституции. Но при этом, если первое слово по какому-то вопросу уже сказано в Конституции, они не вправе содержать в себе другое предписание. К этому формальному аспекту добавляется сущностный: нельзя в другом акте путем интерпретаций, словесных манипуляций предусмотреть такие варианты действий, которые не вытекают из самой конституции, да по ее духу и не могут из нее следовать.

Именно поэтому, характеризуя федеральные конституционные законы, мы отметили, что они не образуют единства с действующей Конституцией РФ и могут оцениваться Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции.

Правда, в связи с этим надо коснуться двух видов актов: во-первых, это законы о поправках к Конституции РФ, принимаемые по процедуре федеральных конституционных законов, во-вторых, федеральные конституционные законы о принятии в состав Российской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении статуса субъекта. Оба вида актов вносят новеллы в Конституцию РФ, вводят правила, заменяющие действующие нормы Конституции. Поскольку все делается в порядке, указанном в самой Конституции, можно ли оспорить эти акты в Конституционном Суде РФ?

Полагаем, здесь есть 2 момента, и каждый диктует свое решение. С одной стороны, в предметном плане нормы обоих актов, внесшие изменения в Конституцию РФ, с этого момента уже не существуют сами по себе. Они становятся конституционными нормами. А оспаривать в Конституционном Суде нормы Конституции РФ нельзя. С другой стороны, соответствующие законы должны быть приняты в определенном порядке, получить необходимое число голосов при голосовании в каждой палате Федерального Собрания, а законы о поправках еще проходят процедуру одобрения в парламентах субъектов РФ. И если при этом что-то будет нарушено, акт может (и должен) быть оспорен в Конституционном Суде РФ. Ведь согласно ст. 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» он устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти, в том числе по форме нормативного акта, по порядку его подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие.

В научном обороте, а также при составлении сборников документов используется понятие «конституционное законодательство». Возникает несколько вопросов: имеет ли оно право на существование? В каком смысле может использоваться? Какое соотношение различных актов и Конституции должно предполагать?

Если понятие «конституционное законодательство» применяется для объединения всех источников конституционного права и в этом плане не имеет какой-либо иной научной трактовки, вряд ли против него следует возражать. В данном случае на первом месте — интересы удобства для пользователей. Если же в основе использования понятия — идея равенства с Конституцией иных нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественно-политического устройства и власти, против такой трактовки «конституционного законодательства» надо решительно возразить.