Субъекты конституционно-правовых отношений

Субъектами любых, в том числе конституционно-правовых, отношений являются те лица, объединения, органы, территориальные образования, которые могут быть участниками (сторонами) соответствующих общественных отношений, причем такая их возможность закрепляется нормами права.

Спецификой рассматриваемой отрасли права является то, что круг субъектов конституционно-правовых отношений весьма широк, причем некоторые из них могут быть участниками только данных отношений и их невозможно представить в иных правоотношениях. Многим субъектам правоотношений не требуется предпринимать конкретные шаги для обозначения своего участия в них (для выражения своей правосубъектности).

С учетом сказанного можно, прежде всего, отметить наличие таких субъектов конституционно-правовых отношений, как народ, население, нация (народность, этническая общность), государство.

1)     Когда мы говорим о народе как субъекте конституционно-правовых отношений, имеется в виду не просто демографическая категория, а народ как совокупность индивидов, составляющих общество конкретной страны и основу ее государственного бытия. Для иллюстрации: географы и этнографы используют категорию «народы Сибири», а в конституционно-правовом плане они — часть категории «народ Российской Федерации» либо «многонациональный народ Российской Федерации». Именно эти понятия отражены в Конституции РФ.

Таким образом, субъектом конституционных правоотношений является не просто народ, а именно народ (или многонациональный народ) Российской Федерации.

Можно выделить следующие общие конституционные правоотношения, в которых народ участвует.

Во-первых, народ выступает источником всей власти в обществе и государстве, что отражено в Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 3 «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Это означает, что отношения властвования как правовое состояние основываются на участии в них народа.

Во-вторых, народ рассматривается как субъект отношений по принятию конституции государства. Это отражено в первых словах российской Конституции: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

В-третьих, можно говорить об отношениях «народ — государство» как о правовом состоянии, в котором народ является основой государства, а оно предназначено служить своему народу.

2)     С учетом федеративной структуры государства, а также наличия местного самоуправления можно выделить и такие субъекты конституционно-правовых отношений, как народ республики в составе Российской Федерации, население края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как субъекта РФ, а также население муниципального образования. Применительно к населению следует отметить, что в конституционно-правовом плане оно не может рассматриваться лишь как совокупность индивидов, проживающих на данной территории. Оно должно восприниматься именно как субъект ряда конституционно-правовых отношений, например, только после выявления воли населения могут решаться вопросы, связанные с изменением статуса субъекта РФ, существованием или реорганизацией муниципальной единицы.

3)     Субъектом конституционных правоотношений могут быть нации. Как правило, это общие правоотношения, правовые состояния. Например, возможно говорить о национальном суверенитете как средстве выражения воли нации к созданию своего государства, автономной единицы или отказу от их создания. Допустимо общее правоотношение «нация — государство», когда интересы нации воплощаются в данном государстве, а государство, в свою очередь, направляет свои усилия на выражение и защиту интересов нации. Порой предпринимаются попытки предусмотреть возможность конкретных правоотношений с участием нации. Например, если проводится голосование о судьбе республики, территории, вводится правило отдельного подсчета голосов для граждан, относящихся к так называемой титульной нации (т. е. нации, давшей имя данной республике, территории). Тем самым она воспринимается как самостоятельный субъект конституционного правоотношения. Правда, возникает вопрос, насколько это законно, поскольку данная нация является частью народа республики, населения территории, и воля целого должна превалировать над волей части, имеющей определенную национальную принадлежность. Кроме того, в связи с выявлением воли нации придется сначала установить национальную принадлежность граждан, и не станет ли это своеобразным их принуждением, поскольку Конституция РФ (ч. 1 ст. 26) говорит о праве каждого свободно определять и указывать свою национальную принадлежность.

Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. была утверждена «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года». В п. 8 записано: «Стратегия носит комплексный межотраслевой социально ориентированный характер, призвана развивать потенциал многонационального народа Российской Федерации (российской нации) и всех составляющих его народов (этнических общностей)». Слова «многонациональный народ Российской Федерации (российская нация)» в единстве используются по всему тексту документа.

Наряду с понятием «нация» в политических науках используются также категории народности, этнические общности, этносы. Одинакового подхода к этим категориям нет. Не вдаваясь в дискуссии, отметим их родство с понятием нации. И тогда следует констатировать, что они тоже могут быть субъектами общих, а порой и конкретных конституционных правоотношений. Это могут быть, в частности, отношения, связанные:

· с самоопределением народностей, этнических общностей и созданием автономных образований или обычных территориальных единиц, учитывающих интересы данных народностей, этнических общностей;

· выражением воли и интересов лиц соответствующей национально-этнической принадлежности в форме голосования по какому-то вопросу либо проведения собраний, митингов;

· наличием представительства от народностей, этнических общностей в органах государственной власти и местного самоуправления.

Специально отметим, что возможны конституционно-правовые отношения с участием народностей, этнических общностей, связанные с гарантированием их прав на землю и иные природные объекты собственности.

Такие отношения существуют во многих странах, где есть так называемые аборигенные народы. Например, в США предоставлен особый юридический статус индейцам, эскимосам и алеутам. В частности, индейцы, проживающие компактно, имеют национально-территориальную автономию — земли-резервации. Введены неотчуждаемость земель, общинное (коллективное) владение и пользование ими. На Аляске коренному населению предоставлены в вечное пользование государственные земли в районах их постоянного проживания, и соответствующие права осуществляют туземные поселки и их региональные корпорации.

Соответствующие отношения постепенно получают перспективу и в Российской Федерации. В частности, Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» говорит о праве указанных народов, а также объединений малочисленных народов и лиц на отношения с органами государственной власти и местного самоуправления, на то, чтобы «безвозмездно пользоваться (в ред. от 26 июня 2007 г., до этого — «владеть и пользоваться») в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации».

Эту линию продолжают федеральные законы от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» и от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Последний предусматривает образование таких территорий в ранге федерального, регионального и местного значения по решению соответственно Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления — на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

4)     Субъектами конституционных правоотношений являются государства. В нашей стране данный субъект характеризуется как Российское государство и как Российская Федерация. Речь идет об одном и том же субъекте. Вместе с тем каждое из приведенных понятий имеет свои оттенки, лучше проявляющиеся в тех или иных отношениях. Так, категория «Российское государство» особенно важна для отношений «народ — государство», «общество — государство», «гражданин — государство», «государство — общественные объединения», «экономика — государство», «государственная собственность — государство». Во всех этих отношениях Российское государство выступает в качестве целостного субъекта, стороны соответствующих правовых состояний. Качества же федерации особенно важны для государства в федеративных отношениях, его внутренней структуре, национальной и региональной политике.

Самостоятельными субъектами конституционных правоотношений выступают органы государственной власти. На федеральном уровне это Президент РФ, Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации и его палаты — Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд РФ, а в ряде случаев и иные федеральные суды, прокуратура, а также многие другие государственные органы, нередко принимающие участие в конституционно-правовых отношениях, — Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ), Уполномоченный по правам человека, Банк России, Счетная палата РФ и др. На уровне субъектов РФ субъектами конституционных правоотношений выступают высшие должностные лица (главы исполнительной власти) субъектов, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов, высшие коллегиальные и иные исполнительные органы государственной власти субъектов, конституционные (уставные) суды субъектов, а в ряде случаев и другие суды, кроме того, органы субъектов, аналогичные упомянутым федеральным органам, — те же избирательные комиссии субъектов РФ, уполномоченные по правам человека, счетные (контрольно-счетные) палаты и др.

Субъектами конституционных правоотношений являются органы местного самоуправления — представительные органы местного самоуправления, главы муниципальных образований, местные администрации, контрольные органы местного самоуправления, избирательные комиссии муниципальных образований, иные органы местного самоуправления, а также входящие в систему местного самоуправления территориальные органы общественного самоуправления.

Зачастую субъектами конституционно-правовых отношений являются не только названные государственные органы и органы местного самоуправления, но и их должностные лица, структурные подразделения. В частности, в представительных органах таковыми выступают депутаты, должностные лица и внутренние органы, организующие текущую работу, комитеты и комиссии.

5)     Важной составной частью конституционного права является избирательное право. Поэтому большой круг субъектов составляют участники избирательных правоотношений: субъекты выдвижения кандидатов в депутаты и на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления; сами кандидаты; их доверенные лица; избирательные объединения; избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса; сотрудники аппаратов избирательных комиссий; наблюдатели; избиратели, участвующие в этом своем качестве в мероприятиях избирательных кампаний и в голосовании.

6)     Конечно, субъектом многих конституционных правоотношений является гражданин. С одной стороны, это правовые состояния — например, состояние гражданства, где второй стороной выступает государство, состояние принадлежности к народу как источнику власти. С другой стороны, это и конкретные конституционно-правовые отношения, где гражданин выступает в данном своем качестве — например, при создании общественных объединений, в том числе политических партий, проведении демонстраций, собраний, пикетирования, обращении в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение его (гражданина) прав законом.

Без индивидуального участия личности не могут существовать такие институты непосредственной демократии, как референдум, народная правотворческая инициатива, российская общественная инициатива, публичные слушания. Так, народная инициатива референдума означает, что гражданин может как поставить свою подпись в поддержку референдума, так и быть сборщиком подписей; при народной правотворческой инициативе он может и подготовить проект нормативного правового акта, и собирать подписи в его поддержку; при российской общественной инициативе индивид может направить свое общественно значимое предложение интернет-оператору и при размещении такого предложения на сайте побудить к участию в его обсуждении тысячи граждан; при публичных слушаниях гражданин может прийти на подобное слушание (собрание), поучаствовать в нем и, возможно, выступить. Почти во всех названных случаях можно говорить о том, что индивид инициирует конституционно-правовое отношение и становится его участником. Одновременно не исключены и сопутствующие проблемы (например, какие возникают обязанности у властей, должностных лиц, каковы последствия обращений граждан и т. д.).

7)     Помимо граждан своего государства, субъектами конституционных правоотношений могут быть иностранные граждане и лица без гражданства.

8)     Специфическим порождением нашего времени стала категория российских соотечественников за рубежом, и разновидность правоотношений с участием этой группы «Российское государство — российские соотечественники». Помимо общих правовых состояний, возможны и конкретные отношения с их участием — в частности, обусловленные въездом и режимом пребывания в Российской Федерации.

9)     Объектом воздействия конституционного права является гражданское общество. Нередко именно конституционно-правовыми актами предусматриваются образование и функционирование ряда институтов гражданского общества, их возможности как субъектов конституционно-правовых отношений. Так, на основе Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации» создана Общественная палата РФ, она может вступать в конституционно-правовые отношения с Государственной Думой, Советом Федерации, органами исполнительной власти и т. д. Свои общественные палаты созданы во многих субъектах РФ. Нередко на уровне местного самоуправления тоже есть общественные палаты или там создаются советы общественности, форумы и т. п.

10)     Участниками многих конституционно-правовых отношений являются общественные объединения и, прежде всего, такая их разновидность, как политические партии.

В частности, они могут выявлять общественное мнение и доводить его до сведения государственных органов. Политические партии вправе предусмотренными законом средствами влиять на формирование государственной воли. Федеральный закон «О политических партиях» из числа всех видов общественных объединений предоставил только партиям право выдвигать кандидатов в депутаты и на выборные должности государственной власти. Естественно, основой всех соответствующих избирательных действий политических партий являются нормы конституционного права.

Причем надо сказать, что партии являются субъектами конституционных правовых отношений не только в их контактах с органами власти и претензиями на участие в выборах. Определенные внутренние отношения в партии тоже могут быть урегулированы нормами конституционного права. Например, это, прежде всего, правила, касающиеся минимальной численности партий и их региональных отделений. Так, согласно Закону «О политических партиях» численность политической партии установлена в размере 500 членов на всю страну, минимальная численность отделений партий в субъектах РФ устанавливается уставом самой политической партии.

Субъектом конституционного права партия до недавнего времени могла стать и в отношениях с другой партией, например, при создании избирательного блока; кроме того, одно время разрешались избирательные блоки из трех участников — одной-двух политических партий плюс одного иного общественного объединения либо одной политической партии и двух иных общественных объединений, затем избирательные блоки были упразднены.

На основании Федерального закона от 5 апреля 2009 г. допускаются договоры об объединениях и союзах политических партий и других общественных объединений при выдвижении списков кандидатов в депутаты на этих выборах. Таким образом, в определенных ситуациях отношения между партиями, иными общественными объединениями перестают быть только их внутренним делом, поскольку такие отношения превращаются уже в конституционно-правовые, а стороны приобретают статус субъектов конституционного права.

11)     Вопрос о возможности признания субъектами конституционных правоотношений иных организационных форм коллективного выражения гражданами своих интересов теоретически до конца не разрешен. Например, традиционно считается, что субъектами этих отношений являются собрания граждан в городском микрорайоне или сельский сход в деревне (т. е. по месту жительства населения). Но собрания могут быть и по месту работы граждан, и в иных местах, где они захотели провести данное мероприятие.

12)     Кроме собраний, можно признать субъектами конституционно-правовых отношений митинги, демонстрации, шествия, пикеты (обобщенно — манифестации). Однако надо отметить следующее: с одной стороны, манифестация, организованная в законном порядке, должна рассматриваться как многостороннее правоотношение (между гражданами, между ними и организаторами манифестации, между манифестантами и органами публичной власти); с другой стороны, если манифестация проводится внутренне определенным образом спаянной совокупностью людей, скорее всего, это будет объединение и его следует считать субъектом конституционно-правовых отношений, а манифестацию — организационной формой их самовыражения.

13)     Субъектами конституционных правоотношений могут быть религиозные группы и религиозные организации. С одной стороны, существуют общие конституционные правоотношения «Российское государство — религиозные объединения (Церковь)», характеризующие политику государства в отношении указанных объединений и исходные начала их положения в государстве. С другой стороны, возможны конкретные конституционные правоотношения с участием религиозных групп и организаций, в частности, обусловленные их созданием и текущей деятельностью.

 

Круг субъектов конституционно-правовых отношений не является чем-то раз и навсегда данным. Он зависит от конкретной страны, ее строя и ценностных подходов к тем или иным конституционно-правовым явлениям и институтам, эволюции институтов власти.

Достаточно сказать, что в нашем государстве до определенного времени не было президентства, а потому и отсутствовали соответствующие субъекты конституционно-правовых отношений на общегосударственном уровне и в субъектах РФ. Теперь субъектами конституционных правоотношений являются Президент РФ, президенты (главы) республик в составе Российской Федерации, губернаторы и иные главы исполнительной власти субъектов РФ.

До известного времени субъектом конституционных правоотношений была только одна политическая партия, затем появились другие политические партии, а ранее существовавшая партия потеряла свое привилегированное положение и стала обычным субъектом конституционных правоотношений. Не было института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Счетной палаты РФ.

На пути усиления защиты конституций сначала был учрежден институт конституционного надзора, в том числе в Российской Федерации. Однако довольно быстро было отдано предпочтение конституционному правосудию, в Российской Федерации появился такой субъект конституционного права, как Конституционный Суд РФ (а в последующем — конституционные, уставные суды ряда субъектов РФ).

В советский период элементом политической системы общества (например, ст. 8 Конституции СССР 1977 г.) были трудовые коллективы. И они являлись субъектами многих конституционных правоотношений, в частности, могли выдвигать кандидатов в депутаты. Сегодня трудовые коллективы не воспринимаются как элемент конституционного строя, играют довольно скромную роль и могут выступать субъектами лишь очень узкого круга конституционных правоотношений, хотя можно говорить о повышении их активности в политических отношениях, ее отражении в конституционно-правовом регулировании.

В выделении (появлении) субъектов конституционных правоотношений существенную роль могут играть и концептуальные подходы. К примеру, в период разработки Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне утратил силу) в 1993 — 1995 гг. шла дискуссия о том, какими понятиями лучше обозначить совокупность граждан как субъект местного самоуправления — «население», «территориальное сообщество», «территориальный коллектив». Эти понятия нашли воплощение в разных официальных проектах федерального закона, а из них перекочевали в законы субъектов РФ о местном самоуправлении, которые принимались ранее данного Федерального закона (в зарубежных моделях местного самоуправления тоже используются различные варианты). Однако при принятии указанного Федерального закона в 1995 г. победила все же концепция населения как субъекта местного самоуправления. Но это не мешает ученым называть субъектами конституционных правоотношений территориальные сообщества и территориальные коллективы — на базе того, что обозначено в законах субъектов РФ.

 

Завершая разговор о субъектах, отметим, что многие из них специфичны только для конституционно-правовых отношений. Например, если Государственная Дума обсуждает и принимает федеральный закон, это всегда конституционное правоотношение. При рассмотрении вышестоящей избирательной комиссией жалобы на решение нижестоящей избирательной комиссии между ними возникают конституционно-правовые отношения.

Зачастую наличие соответствующего субъекта в правовом отношении уже есть основание для оценки отношения в качестве конституционно-правового, что не исключает одновременного возникновения и иных, уже отраслевых, отношений. Так, если Государственная Дума рассматривает обращение Генерального прокурора РФ о лишении депутата неприкосновенности в связи с совершенным уголовным преступлением, возникает конституционно-правовое отношение, хотя в соответствующих действиях есть и элемент уголовно-процессуального отношения.

Естественно, во многих случаях важен и предмет общественного отношения. Например, если депутат по вопросам своей депутатской деятельности обратился к прокурору, отношение между ними будет конституционно-правовым. Но если возбуждено уголовное дело, в рамках которого депутат дает свидетельские показания или привлечен к уголовной ответственности, конституционно-правовых отношений не возникает.

Сказанное относится и к случаям, когда к конституционно-правовым отношениям и их субъектам пытаются применить понятия частного права, особенно категорию юридического лица.

С учетом сказанного желательно учитывать следующие моменты при попытках применить категорию юридического лица в конституционном праве.

Во-первых, есть немало субъектов конституционно-правовых отношений, к которым данную категорию нельзя применить, они не являются и не могут быть юридическими лицами — народ, нация, государство, Президент, Федеральное Собрание, депутаты, Конституционный Суд, т. д. Иначе говоря, они не могут быть субъектами хозяйственного оборота. Собственность для них выражается в категории «достояние», что далеко не равнозначно понятию «имущество»; достоянием нельзя распорядиться посредством операций купли-продажи.

Во-вторых, есть также немало субъектов конституционного права, которым выделяется какое-то имущество, а также предоставляется право его получения, приобретения. Однако используются имущество, денежные средства для целей не коммерческой деятельности, а конституционно-правовых отношений. Например, кандидат в депутаты, избирательное объединение получают пожертвования в период избирательной кампании. Для этого они создают избирательные фонды, открывают счета. Но возникающее при переводе и получении средств общественное отношение является не коммерческим, а конституционно-правовым. Естественно, при оформлении соответствующих финансовых операций используются те же процедуры (особенно банковские), как в хозяйственном обороте. Однако цель при этом иная. И не случайно как в литературе, так и в законодательстве для подобных субъектов зачастую говорится не о том, что они юридические лица, а о том, что они «приобретают права юридического лица».

В-третьих, субъект права может вступать в разнообразные правовые отношения. При этом проявляются, естественно, разные его качества. Данное правило надо учитывать в конституционном праве. Если у потенциального субъекта конституционно-правовых отношений есть имущество и связанные с ним права на приобретение, отчуждение, то при их реализации возникает отнюдь не конституционно-правовое, а гражданско-правовое, финансово-правовое отношение. К примеру, если политическая партия арендует помещения для своих органов, приобретает для этого здание, она вступает для достижения соответствующих целей в гражданско-правовые отношения.

В-четвертых, категорию юридического лица некоторые распространяют на органы законодательной и исполнительной власти в связи с тем, что каждому из них выделяется часть публичной собственности в виде имущества, которым надо и можно распоряжаться (здания, оргтехника и т. д.). Ошибочность данного подхода состоит в том, что нельзя органы публичной власти превращать одновременно в хозяйствующие субъекты.

В-пятых, в ведении ряда субъектов конституционного права могут находиться порой весьма масштабные объекты собственности — земля, природные ресурсы, транспорт, энергосистемы и т. д. Но объекты не становятся их «владением» и право распоряжения не равнозначно купле-продаже, а выражается в «передаче» их в ведение других субъектов: иногда без изменения формы собственности, например от Российской Федерации субъекту РФ, порой с изменением — к примеру, при передаче объекта, финансовых средств из государственной собственности в собственность муниципального образования, религиозной организации. Следовательно, хотя такие отношения возникают по поводу собственности, они не теряют характера конституционно-правовых, а их субъекты выступают отнюдь не как юридические лица в хозяйственном обороте.

Таким образом, обобщая, отметим: одни субъекты конституционно-правовых отношений не могут быть юридическими лицами, другие в состоянии иметь такое качество. В процессе конституционно-правовых отношений возможно использование правил относительно юридических лиц для оформления необходимых операций, от этого отношение не теряет характера конституционно-правового. Если тот же субъект участвует в имущественно-правовом отношении без конституционно-правовых целей, конституционно-правовое отношение не возникает. И наконец, для достижения целей конституционно-правового отношения ряд субъектов могут предпринимать меры в отношении собственности (имущества), но при этом им не нужны качества и правила действий юридического лица.