Референдум в системе прямого народовластия. Нормативная правовая база.

Проблема референдумов (народных голосований) имеет теоретическое и практическое значение. Этот институт получил конституционно-правовое закрепление в Российской Федерации, использовался в практике ее государственного строительства, предусмотрен на случай принятия новой Конституции, решения серьезных проблем в жизни страны. Используется референдум и на уровнях субъектов РФ, местного самоуправления.

Исходные начала, касающиеся референдума, закреплены в Конституции РФ:

1) высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

2) право участвовать в референдуме отнесено к числу основных прав граждан — как одна из возможностей их участия в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей (ч. 2 ст. 32);

3) референдум Российской Федерации назначает Президент РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «в» ст. 84). Отсюда становится очевидным, что вопросы федеральных референдумов подлежат регламентации в специальном федеральном конституционном законе;

4) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

5) референдум может стать важной частью процедуры пересмотра действующей Конституции, ее замены путем принятия новой Конституции (ст. 135). Если возникает предложение о пересмотре гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» и оно поддержано тремя пятыми голосов в каждой из палат Федерального Собрания РФ, то созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции, который Конституционное Собрание принимает двумя третями голосов от общего числа его членов или выносит на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей;

6) принятие нового субъекта в состав Российской Федерации, образование нового субъекта в составе Российской Федерации, изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ происходят в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 137). ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» предусмотрел проведение референдумов на территориях субъектов РФ, в отношении которых решается вопрос об образовании на их основе нового субъекта РФ.

К числу специальных федеральных источников конституционного права, регулирующих проблематику референдумов, относятся:

1) акт, являющийся ключевым для всех видов референдумов в нашей стране, — Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Закон об основных гарантиях избирательных прав);

2) ФКЗ от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации».

 

Природа референдума

Волеизъявление народа (населения), голосование, результат. Называя референдум одним из институтов непосредственной (прямой) демократии, или народовластия, надо сразу заметить, что он не просто стоит в ряду этих институтов, а занимает в нем главнейшее место и назван в Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3).

Суть и значение референдума обусловлены тремя исходными моментами — волеизъявлением народа, голосованием, результатом. Волеизъявление народа означает, что на референдуме свою волю выражают взрослые граждане страны или соответствующей территории; делают они это посредством голосования. При этом избиратель отдает предпочтение одному из вариантов решения проблемы, если на референдум предложено несколько вариантов; если же предложено только одно решение, у избирателя есть возможность выбрать один ответ из двух: «да» или «нет» («за» или «против»). Особенно важен третий аспект — результат, последствия. Референдум потому и назван в Конституции выражением власти народа, что выразившаяся в результате голосования воля большинства имеет обязательное значение. Как сказано в ст. 83 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»: «Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении».

В буквальном переводе с латинского слово «референдум» означает «то, что должно быть сообщено». Исторически референдумы возникли как форма обращения власти к народу с просьбой высказаться, сообщить свое мнение по возникшей проблеме. Это был именно опрос, результаты которого имели для власти консультативное значение, оформлялись ее актом. Как правило, власть следовала результатам опроса, но строго формально не была ими связана.

Постепенно референдум был признан императивной формой народовластия. Его стали считать не просто высказыванием народа по определенному вопросу, но и принятием решения народом по данному вопросу. Подобное толкование референдума является сейчас распространенным, т. е. термин наполнен смыслом, не совпадающим с происхождением слова.

Таким образом, в референдуме главное — результат. Хотелось бы обратить внимание на то, что понятия «референдум» и «всенародное голосование» зачастую воспринимаются как синонимы. Это возможно, если имеются в виду одни и те же механизмы (процедуры) проведения. Но дело в том, что также в виде голосования существует и перекликается с референдумом институт, который можно считать самостоятельным в системе непосредственной демократии, — опрос народа.

Различие между ними — в результате. При референдуме голосование имеет окончательное значение, это именно принятие народом решения по поставленному вопросу. При опросе голосование имеет консультативное значение, т. е. на основании его результатов власть сформулирует окончательное решение, примет его в виде своего документа. При этом орган власти, получивший поддержку большинства участников голосования при опросе, свободен в выборе формулировок, хотя и не вправе исказить смысл, поскольку это выглядело бы как пренебрежение к результатам опроса.

Итак, можно говорить о возможности императивных референдумов и консультативных референдумов (опросов народа, населения). По процедуре они одинаковы, по результату есть различия.

Как показывает опыт отдельных стран, разница между референдумом и опросом может быть и в степени охвата населения. В референдуме требуется обычно участие не менее половины взрослого населения, иначе он считается несостоявшимся. При опросе, когда органы власти хотят узнать, поддерживает ли в принципе (или не поддерживает) население планируемое ими решение, общая позиция проясняется и при меньшем количестве участников голосования. Поэтому планка участия при опросе может быть ниже.

В нашей стране Закон об основных гарантиях избирательных прав предусматривает возможность только императивных референдумов, хотя напрямую и не запрещает консультативные референдумы. В некоторых субъектах РФ допускаются также консультативные референдумы (опросы населения), что отражается в конституциях, уставах или специальных законах субъектов, однако опросы (в виде голосования) могут проводиться и на основе решений органов исполнительной власти.

Не следует смешивать понятия референдумов и всенародных (народных) обсуждений проектов конституций, законов, вопросов государственной жизни. Обсуждения обычно предшествуют голосованию и являются средством выявления и формирования общественного мнения по соответствующему проекту. Конечно, при этом граждане имеют возможность внести свои предложения по проекту, а орган власти или созданная им комиссия обобщает такие предложения и на их основе корректирует проект.

Референдум — плебисцит. Наряду с понятием «референдум» в теории и на практике используется и такое понятие, как «плебисцит». В переводе с латинского этот термин означает «решение народа». Поэтому «референдум» и «плебисцит» — два термина для обозначения одного и того же императивного голосования. Различать эти понятия, можно лишь по предмету голосования, хотя такой подход — дело вкуса.

Референдум чаще понимают как голосование народа по внутриполитическим вопросам, плебисцит — по внешнеполитическим вопросам. При таком подходе голосование о принятии конституции государства, реформе территориального устройства, об одобрении президентской или парламентской формы правления и т. п. считается референдумом. А плебисцит — это голосование за то, чтобы какой-то единице, территории остаться внутри данного государства или выйти из него; войти или не войти в состав какого-то государства; присоединиться государству к какому-то международному соглашению или нет; войти в международный пакт, союз или нет.

Предмет (круг вопросов) референдума. Предмет референдума - прежде всего, проблемы государственной жизни.

Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» (ныне утратил силу) определил его как всенародное голосование «по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения» (ч. 1 ст. 1). В ст. 1 одноименного Федерального конституционного закона 2004 г. сказано еще более кратко: референдум РФ есть голосование граждан РФ «по вопросам государственного значения». Отсюда очевиден государственный характер федеральных референдумов. Но все же проблема остается: какие конкретно вопросы выносить на референдум? Это наиболее трудная проблема для практики государственного строительства.

В разных странах наиболее часто выносятся на всенародное голосование — независимо от того, называть такое голосование референдумом или плебисцитом, — следующие вопросы:

1) принятие новой конституции;

2) изменение формы правления в государстве;

3) изменение территориальной организации государства (федеративное или унитарное устройство, новый перечень территориальных единиц);

4) введение поста президента государства;

5) вопросы внутренней политики государства, органа власти;

6) вхождение в международное объединение;

7) создание государственно-правового союза с другим государством (другими государствами).

Российский законодатель ограничивается отдельными указаниями на то, когда следует проводить либо не проводить референдум. Так, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (ст. 6) исходит из того, что Конституционное Собрание может принять решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ — это вытекает из ст. 135 Конституции РФ. Референдум проводится в обязательном порядке, если это записано в международном договоре РФ. Конституция (ст. 66) предусмотрела, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется их уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта — иначе говоря, здесь запрещается вынесение устава на референдум субъекта; а вот проект конституции республики в составе Российской Федерации может либо приниматься представительным органом республики, либо выноситься на республиканский референдум. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» требует обязательного проведения референдума населения субъекта по вопросу о том, объединяться ли с соседними субъектами в новый субъект.

По Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» (ч. 5 ст. 6) на референдум РФ не могут выноситься вопросы:

1) об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ;

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

7) отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Начальная редакция ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» содержала еще 3 запрета — на референдум РФ нельзя было выносить вопросы:

1) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации (п. 6);

2) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты (п. 7);

3) об амнистии и о помиловании (п. 9).

Законом от 24 апреля 2008 г. эти пункты признаны утратившими силу.