Ненормативные гражданско-правовые публичные регуляторы, оформленные административными актами (административные предписания).

В ст. 8 ГК РФ установлено, что возникновение гражданских прав и обязанностей могут влечь акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Следует отметить, что под указанными актами, безусловно, понимаются ненормативные правовые акты, поскольку нормативные правовые акты согласно ст. 3 ГК РФ относятся к числу источников гражданского права.

Определение ненормативного акта отсутствует в действующем законодательстве. Однако в юриспруденции он противопоставляется акту нормативному, понимание которого достаточно отчетливое.

В судебной практике неоднократно принимались попытки определения нормативного правового акта. Так, в п. 2 утратившего силу постановления Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» разъяснено следующее: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц». Аналогичное определение нормативного правового акта было закреплено и в утратившем силу п.12 постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. № 2 (ред. от 10 февраля 2009 г.) «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».

В действующем Постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» определено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Пленум ВАС РФ в Постановление от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» пришел к выводу о том, что по правилам главы 23 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.

Во всех приведенных определениях неизменно указывается на то, что нормативный правовой акт содержит норму права (правило поведения). Однако и ненормативные могут содержать такие правила, поскольку могут, (а чаще всего, обязаны) устанавливать в соответствии с законом определенный порядок совершения действий в гражданском обороте или уточнять отдельные его моменты, примерно так же, как частно-автономные регуляторы. В качестве примера можно привести решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, которые не были отнесены высшей судебной инстанцией к нормативным правовым актам (п. 1.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 58).

Конечно, такие порядки совершения действий не соответствуют критериям норм права и потому не могут быть отнесены к ним, но к регуляторам поведения − вполне. Поскольку они создаются в отличие от частно-автономных регуляторов органами власти, то их логично обозначить выражением «публично-правовые регуляторы».

Следует отметить, что определение административных актов только чрез указание на то, что они содержат регуляторы неверно. В науке административного права уже рассматривался вопрос относительно определения актов управления как предписаний^[273]. Р.Ф. Васильев обоснованно отмечал, что «акт не сводится к сумме предписаний»^[274]. Важным является его вывод и относительно того, что «в актах управления наряду с повелениями нередко содержатся и положения (рекомендации и т. п.), которые только условно можно считать предписаниями»^[275].

Действительно, не все административные акты содержат регуляторы. Представляется, что акты, в которых отсутствуют регуляторы, будут иметь значение только юридических фактов. Те ненормативные правовые акты, в которых содержатся публично-правовые регуляторы, выступают для них формой внешнего выражения.

При анализе вышеприведенных определений нормативных правовых актов, сформулированных различными судебными инстанциями видно, что последнее отличается большей полнотой по сравнению со всеми предшествующими. Общеобязательность и направленность на регулирование общественных отношений заменена на более корректное обозначение наступления юридических последствий для неопределенного круга лиц, поскольку правовые нормы не сводятся к обязываниям или запретам, но могут быть и дозволениями, и при этом не только регулируют общественные отношения, но и определяют правовое положение их участников, а также порядок осуществления ими своих прав и исполнения обязанностей.

При таком понимании нормативного правового акта становится очевидно, что он отличается от ненормативных правовых актов только неопределенностью круга лиц, для которых влечет юридические последствия, поскольку все остальные признаки могут проявляться у обоих видов рассматриваемых актов.

Исходя из этого, можно согласиться с тем, что ненормативные правовые акты носят субъектоопределяемый характер, т.е. их адресатов можно точно определить и в этом смысле их круг ограничен.

Следует отметить, что ненормативные правовые акты принимаются, в основном по организационно-распорядительным вопросам, например о перечислении денежных средств, об установлении тарифов, о создании учреждения т.п. Однако не следует забывать, что так же как и нормативные правовые акты, акты ненормативные могут определять действие других ненормативных актов.

Нормативные и ненормативные акты различаются не только по содержанию, но и по порядку их принятия, регистрации, опубликования. Обнародование ненормативных правовых актов разнообразно, его порядок может устанавливаться самостоятельно органами государственной и муниципальной власти, иным органом, должностным лицом.

Итак, ненормативные правовые акты органов власти (административные акты) как основания возникновения гражданских прав и обязанностей представляют собой акты, принятые в установленном порядке государственными органами и органами местного самоуправления, содержание которых образуют ненормативные гражданско-правовые публичные регуляторы поведения (административные предписания) и/или иные положения, влекущие юридические последствия для определенного круга лиц, либо вводящие в действие, изменяющие или отменяющие действующие регуляторы поведения.

Ненормативные гражданско-правовые публичные регуляторы, оформленные административными актами (административные предписания) представляют собой установленные государственными органами и органами местного самоуправления в административном акте в соответствии с нормами гражданского права порядки деятельности определенных субъектов имущественных и личных неимущественных отношений или его элементы, в том числе, определяющие и изменяющие правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и прекращения гражданских прав и обязанностей, порядок осуществления и исполнения последних.

Ненормативные правовые акты порождают различные гражданские правоотношения, в том числе и охранительного характера, о чем свидетельствуют положения ст. 13 ГК РФ. Однако в последнем случае они выступают в качестве элемента правонарушения, а не регулятора. Тем более, что такие неправомерные акты, порождающие охранительные права и обязанности согласно гражданскому праву, могут иметь иную, в том числе и публично-правовую принадлежность. Т.о. нет смысла говорить об их гражданско-правовом регулятивном значении. К ненормативным гражданско-правовым публичным регуляторам, содержащихся в административных актах могут быть отнесены только положения, соответствующие закону и не нарушающие гражданских прав участников гражданского оборота.

Учеными уже не раз отмечалось, что в современном гражданском праве России административные акты^[276] сохранились в качестве оснований регулятивных гражданских прав и обязанностей лишь в порядке исключения в некоторых институтах^[277]. Действительно, они принимаются органами власти в ходе реализации ими властных полномочий, что противоречит методу равенства, присущего гражданскому праву, и потому может привести к возникновению гражданских прав и обязанностей только в порядке исключения.

Изъятие для административных актов сделано в рамках взаимопроникновения публичного и частного права в целях наиболее эффективного правового регулирования имущественных и личных неимущественных отношений. Современное право, как известно, поддерживается силой государства и потому бессмысленно отрицать, что в ряде случаев оно посредством административных актов способно «породить» гражданские правоотношения, восполняя, тем самым, сложившийся под воздействием неблагоприятных обстоятельств дисбаланс интересов участников гражданского оборота. Следуя цели их обеспечения, государство может оперативно воздействовать на ситуацию. Например, в административном порядке могут распределяться материальные ресурсы или оказываться услуги.

Так, в отечественном жилищном праве основанием для вселения в жилое помещение по договору найма до 1 марта 2005 года являлся ордер (ст. 47 ЖК РСФСР, ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»). Его «инородность», но при этом вынужденная необходимость осознавалась исследователями. Так, С.М. Корнеев и П.И. Седугин отмечали, что «...ордер является порождением жилищной нужды и он будет использоваться лишь при предоставлении жилья отдельным категориям граждан. Однако, пока потребность в ордере как средстве распределения жилья сохраняется, и закон рассматривает ордер в качестве основания для вселения в жилое помещение; недооценка ордера как юридического факта возникновения жилищного правоотношения ведет к искажению истинного положения дел»^[278].

Ордер представлял собой административно-правовой акт, а точнее приказ жилищно-эксплуатационной организации предоставить гражданину и членам его семьи то помещение, которое в нем указано^[279]. Он был более юридически значим, чем договор, заключаемый после вселения, что подтверждалось судебной практикой. В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. (в редакции постановления Пленума от 30 ноября 1990 г.) оговаривалось следующее: «если вопреки закону вселение в жилое помещение произведено без выдачи ордера, договор найма жилого помещения может быть признан судом недействительным»^[280]. С момента получения ордера (вселения) до заключения договора найма жилого помещения правовой статус граждан определялся как ордеровладелец.

Ордер и договор выполняли различные функции. Ордер определял действия по вселению, а договор регулировал отношения в процессе пользования жильем^[281]. Предписание ордера как индивидуального акта должно было быть реализовано не позднее 30-дневного срока; т.е. в течение этого времени обладатель ордера (ордеровладелец) был обязан сдать его в жилищно-эксплуатационную организацию и вселиться в указанное в нем жилое помещение, одновременно предоставив данные об освобождении прежнего жилья всеми членами семьи, включенными в административно-правовой акт. При вручении ордера обращалось внимание на проведение в оставленной квартире ремонтно-восстановительных работ. При невыполнении этих обязанностей допускалась задержка либо вселения в квартиру, либо выдачи ордера. Т.о. регулирующее начало было присуще как ордеру, так и договору.

Необходимо понимать, что значение административных актов для гражданского права в некоторой мере определяется государственной политикой. Например, в странах, придерживавшихся социалистического пути, они были важными юридическими фактами и регуляторами. Так, советские ученые Л.А. Лунц и И.Б. Новицкий писали, что «среди обязательств социалистических организаций занимают самое большое, самое видное место обязательства, возникающие на основе актов планирования и регулирования народного хозяйства»^[282]. Однако при этом отмечали, что уже в их время (конец 40-х годов XX века – период наиболее полного воплощения в советском государстве социалистической идеи) возникновение конкретных обязательств по передаче вещей, выполнению работ и т. п. непосредственно из актов планирования и регулирования народного хозяйства имело место лишь в весьма ограниченном круге случаев, в виде исключения из общего правила. Этот подход был сформулирован в Постановлении Совета Министров СССР от 21 апреля 1949 г. «О заключении хозяйственных договоров»^[283], которым осуждалась система бездоговорных обязательств (поставки). «Практика бездоговорных поставок, – говорилось в постановлении от 21 апреля 1949 г., – снижает ответственность поставщиков, нередко приводит к отгрузке ненужной потребителю продукции, к нерациональным перевозкам, к росту сверхнормативных остатков, к затовариванию». Т.е. даже в огосударствленной экономике административные акты не смогли заменить сделки и договоры и применялись также как и сейчас в качестве исключения.

В действующем гражданском праве отсутствуют яркие примеры административных актов, порождающих обязательственные права. Но это не означает принципиальную невозможность «порождения» ими гражданских прав и обязанностей. Даже исходя из предшествующего исторического-правового опыта трудно согласиться с мнением М.А. Рожковой о том, что публичные акты сами по себе (автономно) влекут только изменение или прекращение гражданского правоотношения, а возникновение гражданского правоотношения повлечь «не в силах»^[284], даже с оговоркой о том, что они могут влечь возникновение гражданских прав и обязанностей.

В действующем гражданском праве административные акты определяют правовое положение некоторых видов юридических лиц^[285] или выступают элементами сложного юридического состава. Например, при создании акционерного общества со стопроцентным государственным участием административный акт^[286] выступает в качестве элемента сложного юридического состава как основания возникновения у такого лица права собственности на имущество.

При этом важно отметить, что частно-правовой характер прослеживается и такого рода актах. Ведь создание юридических лиц, которые наделяются вещными правами на основании административных актов, обосновывается именно экономическими интересами общества, ради поддержания порядка в котором государство осуществляет свою деятельность. Так, согласно п. 4 ст. 8 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлено, что государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации; необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства и т.п. Т.е. социальные цели создания организаций и наделения их имуществом имеют значимость для устойчивости гражданского оборота, а значит и для каждого из его участников.

По поводу отдельных актов государственных органов в науке и практике выработалось однозначное мнение, согласно которому они не относятся к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей. Соответственно их положения не могут быть отнесены к ненормативным гражданско-правовым регуляторам. Так, многочисленными судебными актами^[287] подтверждается, что акт государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и соответствующее свидетельство не являются ненормативными актами. В одном из них обосновано отмечено, что акт регистрации носит правоподтверждающий, а не распорядительный характер, свойственный правовым актам органов исполнительной власти. В действиях по проведению регистрации не выражаются какие-либо юридически властные волеизъявления регистрирующего органа − учреждения юстиции, а действие акта регистрации не прекращается исполнением, как это свойственно ненормативным правовым актам. Соответственно сделан вывод о том, что сама по себе государственная регистрация права − как действия регистрирующего органа по удостоверению возникновения, ограничения, перехода или прекращения права на недвижимое имущество, не является ненормативным правовым актом, порождающим правовые последствия, и не может быть обжалована в порядке, установленном ст. 13 ГК РФ, главой 24 АПК РФ^[288].

Также судебной практикой определена невозможность отнесения к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей распорядительного акта по передаче имущества на праве оперативного управления. Суть дела, в рамках рассмотрения которого суд пришел к такому выводу, сводилась к следующему. Министерство культуры Российской Федерации участвовало в создании Федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры» и закрепило за ним Распоряжением № 5998-р на праве оперативного управления объект культурного наследия федерального значения – Усадьбу. В соответствии с п. 2 Распоряжения № 5998-р Учреждению было предписано произвести действия, направленные на принятие имущества на баланс и оформление прав посредством государственной регистрации. Учреждение возвратило указанные акты без подписания, сообщив, что исполнение Распоряжения № 5998-р невозможно ввиду отсутствия финансирования, полуразрушенного состояния передаваемых объектов, нахождения в их составе жилых домов, полномочиями по эксплуатации и расселению которых Учреждение не наделено.

Суд посчитал, что отношения, возникшие между Минимущества и Учреждением в результате издания Распоряжения № 5998-р, не отвечают критериям равенства и автономии воли участников. Поэтому они не могут быть квалифицированы как гражданско-правовые. Предметом иска по настоящему делу является принуждение к исполнению Распоряжения № 5998-р Минимущества, а его основанием − то же Распоряжение № 5998-р и его неисполнение Учреждением^[289]. Соответственно, несмотря на то, что административный акт (распоряжение государственного) органа имеет непосредственное отношение к возникновению ограниченного вещного права (права оперативного управления), он не относится к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей, поскольку последние отсутствуют.