Уточнение политики: 1975— 1985.

 

Политика 1980—1985 гг. не разруши­ла основную структуру социальной помощи, а сузила ее цели и изменила средства их до­стижения. Если отсечь противоречивые детали, то суть этой политики очень проста: рас­колы федерального правительства не могут постоянно расти; федеральное правительство частично финансирует социальную сферу наряду с семьей, местными властями и предприятиями; приоритетное значение для фе­дерального финансирования имеют военные расходы и обеспечение экономического роста путем снижения налогов. Основная цель — создать более рационально устроенное обще­ство, где все будут делиться благами, источ­никами которых должны быть федеральные и местные власти и зажиточные граждане. При таком подходе социальное обеспечение остается общенациональным делом, но доступ к нему и возможности его расширения ограничены. Большинство других социальных потребностей должны удовлетворять прежде всего семья, затем благотворительность, кор­порации и компании и совместно власти штатов и местные органы. Несмотря на деклара­ции о сокращении финансирования, расходы на социальные программы в целом продол­жали расти, хотя темпы роста замедлились. Однако реализация этих программ, предназ­наченных главным образом для бедных, была гораздо хуже, чем программ, обслуживающих социальные потребности граждан вне зависимости от их доходов.

Большая часть средств распределялась среди семей со средними доходами и бедней­ших слоев, не имеющих работы, но меньше средств досталось трудоспособным людям с низкими доходами или не имеющим постоян­ной работы. Число людей, получающих по­мощь в виде пособий для семей с детьми-иж­дивенцами, продовольственных талонов или пособий по инвалидности, уменьшилось, хотя материальное положение этих людей не улучшилось. Ситуация усугубилась вследст­вие сокращения строительства дешевого жилья и ограничения возможностей для бед­ных получать медицинскую помощь. В ре­зультате доля населения, живущего у черты бедности или за этой чертой, менялась: сначала она сократилась с 22,4% в 1959 г. до 11 % в 1976 г., а затем возросла к 1984 г. до 15%. Эта тенденция усилилась в связи с эко­номическим спадом 1980-1983 гг. и высоким уровнем безработицы, достигшим в тот пери­од 10%, хотя вскоре эта цифра вновь снизи­лась до 7%.

С 1970 г. наблюдался медленный, но не­уклонный сдвиг в сторону уменьшения вы­плат наличными деньгами для обеспечения прожиточного минимума и увеличения вы­плат натурой, чему способствовало использо­вание продовольственных талонов вместо де­нежных пособий. В период между 1970 и 1980 гг. доля денежных выплат сократилась с 80,7 до 73,9% общего объема, тогда как объем выплат натурой увеличился с 19,3 до 26,1%.

В то же время величина пособия по Про­грамме помощи семьям с зависимыми детьми составляла лишь половину суммы, необходи­мой для удовлетворения минимальных по­требностей семьи без каких-либо доходов. Семьи, имевшие хотя бы какой-нибудь доход, могли рассчитывать только на часть пособия.

В период между 1960 и 1982 г. действую­щая ставка налогообложения по линии феде­ральных, местных органов и органов власти штатов в отношении беднейших 10% населе­ния возросла с 16,8 до 21,9%, тогда как для наиболее богатых 10% населения она сокра­тилась с 30 до 25,3%. Это произошло в ре­зультате повышения налогов на социальное обеспечение, сокращения налогов на при­быль и негибкости системы налогов на недви­жимость. Изменения в социальной и налого­вой политике замедлили развитие системы социальной помощи.

Ответственность за финансирование про­грамм стала перемещаться с федерального правительства на правительства штатов и местные органы и в меньшей степени осуще­ствляться за счет частной благотворительно­сти. Учитывая сложность распределения средств на социальную сферу между 50 штатами, которое осуществляется бесчислен­ным множеством некоммерческих и ведомственных организаций и частных страховых компаний, трудно оценить способность всей системы адаптироваться к переменам без то­го, чтобы не пострадали различные категории населения, нуждающиеся в социальной по­мощи. Параллельно были предприняты попытки "приватизировать" социальную сфе­ру — переложить больше обязанностей на ча­стные либо некоммерческие организации. Эта тенденция подразумевает движение вспять и отказ от всего, что было достигнуто за последние 50 лет. Благотворительные орга­низации, местные органы власти и частные компании частично восполнили нехватку средств, вызванную сокращением федераль­ного финансирования. Некоторые предприя­тия немного увеличили субсидии социаль­ным органам или создали дополнительные фонды для местных нужд, например для обес­печения летнего отдыха молодежи в городе или организации приютов и питания для без­домных. В 1960 г. все частные благотвори­тельные взносы составили 9,4 млрд долл., из которых только 1,4 млрд (около 10%) пошли на социальные программы. В 1981 г. эта циф­ра составила 53,6 млрд, из которых 4,7 млрд были направлены в социальную сферу — рост на 10%. Взносы религиозным организа­циям также могут частично идти на социаль­ные нужды. Но поскольку благотворитель­ные взносы лишь частично компенсировали сокращение федерального финансирования, они, естественно, не восполнили всех утрат.

Гораздо более важной является политика поощрения государственных организаций к заключению контрактов с частными агентст­вами по оказанию социальной помощи, фи­нансируемой из госбюджета, на тех же усло­виях, на которых ранее действовали некоммерческие организации. Утверждают, что частные агентства работают более эффек­тивно и обходятся дешевле, чем общественные организации некоммерческого типа, во главе которых стоят, как правило, люди, не имеющие навыков управления.

Контрактная (или компенсационная) си­стема впервые возникла в ходе реализации программ социального обеспечения в 40-е го­ды. Она привела к созданию частных лечеб­ниц, которые оказывали помощь больным, не имеющим денег на больничное лечение. Да­лее она была опробована в 60-е годы для ока­зания услуг нуждающимся в некоторых круп­ных городах, например в Нью-Йорке, где частным агентствам компенсировали расхо­ды на социальную помощь молодежи и борь­бу с преступностью несовершеннолетних. К 1984 г. контрактная система стала широко использоваться в таких областях, как меди­цинский уход на дому, уход за престарелыми или инвалидами на дому, программы органи­зации досуга, проведение экспериментально­го обучения, транспортировка инвалидов, ор­ганизация служб питания, некоторых детских служб. Существенно расширилась контрактная система в области здравоохране­ния, где около 10% всех больниц, осуществляющих оперативную помощь, являются частными или же, выражаясь современным языком, принадлежащими инвестору. Появилось много амбулаторных центров и хирургических клиник, также принадлежащих инвесторам. Эти клиники являются сильными конкурентами больницам с оперативной помощью, некогда бывшим единственными в этой области. Объединения крупных больниц владеют десятками небольших больниц, косвенно контролируют сотни частных клиник на основе акционирования, а также большое число агентств, оказывающих медицинские услуги на дому и помощь в ведении домашнего хозяйства.

Больницы и агентства по оказанию услуг по уходу на дому расширяют сферы своего действия, укрупняются или разрабатывают новые стратегии для усиления своего влияния. Сейчас результаты трудно предсказать. Для выполнения некоторых функций эти принадлежащие инвесторам службы собирают средства, но, как показали результаты ряда исследований, они демонстрируют большую эффективность и энергичность в добывании компенсации из государственных источников, но отнюдь не в оказании услуг, если исходить из доступности и качества последних.

Ясно, что произойдет одно из двух: либо социальные органы и медицинские службы будут больше руководствоваться предпринимательскими принципами, либо им придется уступить значительную часть своих функций коммерческим структурам. Тогда зажиточные люди будут пользоваться услугами частных служб, а менее зажиточные прибегнут к помощи некоммерческих организаций. Но в этом случае, скорее всего, некоммерческие организации станут более дорогими, поскольку им придется иметь дело со сложными, а соответственно и более дорогостоящими медицинскими и социальными проблемами.