Компетенция специально уполномоченных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды

Основные функции органов управления охраной окружающей среды Правительство Российской Федерации – осуществляет координацию работы органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения, принятие мер по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий.

Министерство природных ресурсов – федеральный орган исполнительной власти, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию. Самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:

а) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

б) использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

в) использование и охрана водных объектов;

г) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного
назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением
судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

д) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их
обитания;

е) особо охраняемые природные территории;

ж) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

з) охрана атмосферного воздуха;

и) обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

к) совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Министерство сельского хозяйства – является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, устойчивого развития сельских территорий, а также изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания. МСХ осуществляет в пределах своих полномочий координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федерального агентства по сельскому хозяйству и Федерального агентства по рыболовству. Самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:

а) реформирование и финансовое развитие в агропромышленном комплексе и
рыболовстве;

б) государственная поддержка организаций агропромышленного комплекса и
рыболовства;

в) программы по развитию села;

г) племенное животноводство и элитное семеноводство;

д) использование земель сельскохозяйственного назначения;

е) регулирование рынков сельскохозяйственного сырья, продукции и
продовольствия;

ж) техническое и технологическое обеспечение в агропромышленном комплексе и
рыболовстве;

з) производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья,
спиртосодержащей и алкогольной продукции;

и) изучение, сохранение, воспроизводство и использование водных биологических ресурсов и производственная деятельность в морских рыбных портах, находящихся в ведении Федерального агентства по рыболовству, и на судах рыбопромыслового флота;

к) обеспечение ветеринарного и фитосанитарного благополучия территории Российской Федерации;

л) охота и охотничье хозяйство.

Территориальные органы управления природными ресурсами и охраной

окружающей природной среды

Федеративное устройство РФ предполагает разграничение компетенции в области природопользования и охраны окружающей природной среды между Российской Федерацией, субъектами РФ и местными органами самоуправления, а также разграничение полномочий представительных и исполнительных органов власти. Особое внимание при этом уделяется исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, более четкому разграничению их функций и полномочий.

Согласно Положению о структуре органов исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются

федеральными органами исполнительной власти для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Таким образом, на территориальном уровне в пределах всей страны функционирует система федеральных органов управления. Представительные и исполнительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления согласно представленных Конституцией РФ и Федеральными Законами полномочий, создают свои органы управления природными ресурсами, действующими в границах представляемых ими административно-территориальных образований.

Финансирование содержания федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.

Модуль 3. Экономические основы природопользования и охраны

Окружающей среды

1. Место и роль экономики природопользования в решении задач современности

Как отмечалось ранее, экономика природопользования — это раздел конкретной экономики, изучающий главным образом вопросы экономической оценки природных ресурсов и такой же оценки ущербов от загрязнения среды. В настоящее время более верно будет говорить об экономике природопользования и охраны окружающей среды (ПП и ООС) как едином целом.

Полная экономическая ценность природного ресурса слагается из ценности пользования (ценность от прямого использования и ценность от косвенного использования) и ценности, не связанной с использованием (ценность отложенной альтернативы, ценность наследования, ценность существования).

Соответственно выделены виды экономического ущерба от загрязнения природной среды:

1. Ущерб, причиняемый материальным объектам;

2. Ущерб здоровью и жизни населения;

3. Ущерб природно-ресурсной системе и соответствующим отраслям.

Объектом экономики природопользования является комплекс экономических отношений между обществом и природной средой.

Предмет экономики природопользования состоит в оптимизации экономических отношений между обществом и природной средой, направленных на сохранение и воспроизводство окружающей природной среды.

К основным задачам изучения экономики природопользования относятся:

1. Классификация и оценка природных ресурсов.

2. Оценка ущербов от загрязнения природной среды.

3. Хозяйственный механизм природопользования.

4. Эффективность использования природных ресурсов.

5. Эффективность затрат на поддержание нормальных условий воспроизводства природно-ресурсного потенциала.

В результате своей деятельности человек как ухудшает среду обитания, так и истощает ресурсы необходимые для своей жизнедеятельности.

Как было отмечено на Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992), человечество должно многое изменить в своей деловой активности и образе жизни, в противном случае ему предстоят необычно тяжелые испытания и резкое ухудшение окружающей среды. Экономика должна удовлетворять нужды и законные желания людей, но ее рост должен вписываться в пределы экологической возможности планеты (Программа действий, Рио 1992).

Экономика природопользования тесно сопряжена с общественными, естественными и техническими науками. Она является комплексной дисциплиной, широко использующей в тесной взаимосвязи достижения различных наук. Решение стоящих перед обществом задач в области природопользования практически всегда требует синтеза знаний различных научных направлений, что уже диктует необходимость подготовки кадров, специализирующихся не по разделам наук, а по проблемам.

К ключевым методам изучения экономики природопользования относится метод системного анализа, который базируется на теории систем, учитывает сложность исследуемого объекта, его взаимосвязи с другими объектами окружающей среды, а также объективное отсутствие ряда данных об объекте. В сфере природопользования, где

ведущую роль в решении проблем играют социальные и общественные условия, применение системного анализа позволяет превратить сложную и трудноразрешимую проблему в ряд четко определенных задач, имеющих метод решения.

К числу инструментов, позволяющих наглядно и результативно исследовать взаимодействие экономики и окружающей природной среды, относятся методы моделирования и балансовый.

Если рассматривать материальные потоки, опосредующие взаимодействие экономики и окружающей природной среды, то из первого закона термодинамики — закона сохранения вещества и энергии — вытекает следующее требование. Поток материалов и энергии, поступающий из природы в процесс производства-потребления, должен быть равен потоку отходов, направляющихся обратно в окружающую природную среду. Это требование удовлетворяется в долгосрочной перспективе. И смысл его в том, что все то, что берется экономикой из окружающей природной среды — будь то ресурсы или энергия — рано или поздно поступит обратно в природную среду в виде остаточных отходов. С учетом действия этого закона актуальнейшими являются задачи:

• Сокращение объема производства;

• Сокращение первичных отходов;

• Увеличение объема рециклирования.

Вместе с тем возможности рециклирования ограничены:

• действием второго закона термодинамики (закона возрастания энтропии), согласно которому в ходе преобразования вещества и сил природы часть энергии безвозвратно утрачивается, приобретая недоступные для применения формы и рассеиваясь;

• ресурсо- и энергоемкостью многих технологий рециклирования.

Экономика природопользования и охраны окружающей среды — это наука о выборе и решениях, принимаемых людьми в отношении ограниченных ресурсов природы и экологических благ, о разнообразных аспектах взаимосвязи между качеством окружающей природной среды и экономическим поведением отдельных индивидов и различных социальных групп, о том, каким образом экономическая система вырабатывает стимулы, которые способствуют либо рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, либо их разрушению. Любой вид ресурса при его использовании может давать как блага человеку, так и наносить вред его здоровью и окружающей среде.

Природные блага подлежат следующей классификации (Пахомова, Рихтер 2003): Общественные блага — блага, обладающие свойством свободы доступа, а также отсутствием соперничества в потреблении. Они неделимы и потребляются в полном объеме. Значительная часть экологических благ — озоновый экран, ресурсы биоразнообразия, экологическая безопасность, атмосферный воздух и т. п. — являются общественными благами. Общественные экологические блага характеризуются следующими чертами:

• являются относительно неисчерпаемыми (неистощимыми);

• находятся либо в общественной (государственной, муниципальной и прочей коллективной), либо в общей (общедоступной) собственности;

• не являются классическими товарами.

Законы рынка на общественные экологические блага не распространяются.

Ресурсы совместного потребления — ресурсы, характеризующиеся свойством свободы доступа, но их использование носит конкурентный характер. Потребители конкурируют между собой либо за количество потребляемого блага, либо за его качество. Конкурентность связана с природными свойствами данных благ, с тем что они являются истощимыми. Такими свойствами обладают многие естественные ресурсы: подземные водные источники, рыбные ресурсы открытого моря, крупные водные системы, некоторые

месторождения полезных ископаемых, в частности углеводородного сырья, ассимиляционный ресурс биосферы и др. Данную часть природных ресурсов называют еще естественными ресурсами совместного применения Естественные ресурсы совместного применения (ЕРСП) имеют характеристики:

. являются истощимыми (с этим и связана конкуренция между потребителями за доступ к данным ресурсам);

. могут быть объектом не только общественной (государственной) или коллективной, но и частной собственности;

. по мере усиления ограниченности способны принимать товарную форму.

Никто из потенциальных и реальных потребителей не имеет стимулов к ограничению и рационализации их потребления (рыбные запасы открытого моря). Ресурсы истощимые. Любые действия сознательного потребителя в силу конкуренции тут же сводятся на нет.

Для общественных благ и ресурсов совместного потребления существует большой набор разновидностей рыночных провалов.

Клубные (облагаемые пошлиной) блага. Они потребляются в полном объеме, но доступ к ним ограничен. Эти ограничения могут быть обусловлены либо принадлежностью блага определенной группе людей (примером являются охотничьи угодья, доступ к которым открывает покупка специальной разовой лицензии), либо пространственным размещением блага (таковыми выступают локальные экологические блага - памятники природы, охранные территории местного значения).

Часть природных ресурсов может иметь экономические свойства и обычных частных товаров. Таковыми могут быть земельные ресурсы (прежде всего сельскохозяйственные, городские, пригородные), некоторые месторождения полезных ископаемых, некрупные водоемы, лесные угодья и некоторые другие ресурсы.

Основная часть экологических благ и природных ресурсов относится к общественным благам и ресурсам совместного применения. И этим объект анализа экономики ПП и ООС отличается от классической и неоклассической экономической теории, традиционно концентрировавших свое внимание на частных товарах.

В современных условиях экологические задачи, а также задачи рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, включая меры по ресурсосбережению, касаются всех - предприятий и отраслей различной специализации, многочисленных производителей и потребителей. Именно это позволяет оперировать термином «большая экономика», в рамках которой традиционное производство представлено в единстве со сферой ПП и ООС. Ее краткая структура:

I блок - совокупность природохозяйственных отраслей (лесное, водное, сельское,
рыбное, охотничье хозяйства, а также геологоразведка). Их основными задачами
являются: учет, оценка и охрана природных ресурсов и экосистем; подготовка их для
последующего хозяйственного использования; воспроизводство ресурсов или содействие
их естественному возобновлению.

II блок - размещен внутри производственного сектора и представлен
экологическими подразделениями (службами, цехами, отделами, лабораториями)
предприятий традиционных секторов экономики. Экологические службы предприятий
направляют свои усилия на сокращение и нейтрализацию техногенного прессинга на
природу в местах образования отходов, а также поступления выбросов (сбросов) вредных
веществ в окружающую среду, представляя собой первый эшелон борьбы за
экологическую чистоту и безопасность производства.

III блок - сформирован специализированными предприятиями, которые
занимаются нейтрализацией стоков, утилизацией и переработкой разнообразных отходов
и т. п., поступающих от производств всего региона или отдельной отрасли. Данные
предприятия в определенном смысле завершают современный производственный процесс,

формируя конечную ступень нейтрализации вредного воздействия экономики на состояние окружающей природной среды.

IV блок - экобизнес. Образован производствами, специализированными на изготовлении очистного и перерабатывающего отходы оборудования, средств экологического контроля и мониторинга, разного рода измерительной аппаратуры и т. п. В его задачу также входит оказание разнообразных услуг в области экологической экспертизы и сертификации производства и продукции, экологического аудита, внедрения систем корпоративного экологического управления и т. д. Новым направлением деятельности IV блока является рециклинговая индустрия, в основе которой лежит принцип конструирования и производства готовой продукции, технических средств, в том числе бытовой техники, с таким расчетом, чтобы, например, максимальное количество отработавших деталей можно было использовать повторно без нанесения вреда окружающей среде. Значение рециклинга состоит в проникновении принципа малоотходности в основное производство, а также в процесс потребления готовой продукции.

Природопользование и охрана окружающей среды - это крупная сфера экономики, имеющая сложное организационное строение и решающая задачи воспроизводства, охраны и первичного использования природно-ресурсного потенциала, а также обеспечения высокого качества и разнообразия окружающей природной среды. Экономика ПП и ООС изучает экономические отношения в этой сфере, формы и принципы управления ею.

Задачей экономики ПП и ООС является обоснование необходимых для достижения стабильности и устойчивости экологических систем как основы жизнедеятельности общества экономических (финансовых, трудовых, материальных, природных) ресурсов, а также механизмов, обеспечивающих выход на стационарные режимы.

Экономики природопользования и охраны окружающей среды присущи следующие характерные термины и понятия:

Условия Парето-эффективности (оптимальности) - ситуация, когда улучшение экономического положения ни одного из хозяйствующих субъектов невозможно без ухудшения положения любого другого индивида. Получаемый в результате этого индивидуальный оптимум одновременно обеспечивает соблюдение и общественной эффективности и достижение оптимума для общества в целом.

Понятие безбилетного пассажира. Это лицо, которое платит за возможность потребления блага меньше в сравнении с действительной пользой блага для себя, либо не доплачивает в сравнении с извлекаемой из потребления выгодой.

Внешние эффекты (экстерналии) - это эффекты, накладываемые на благосостояние третьих лиц, не являющихся непосредственными участниками рыночных сделок, и поэтому не отраженные в ценах. Они могут быть как положительными, так и отрицательными (сохранение озонового слоя или биоразнообразия и загрязнение окружающей среды). Последние обусловливают возникновение разнообразных натуральных ущербов, денежная оценка которых называется экономическим ущербом от загрязнения окружающей природной среды.

МБ (Маг_ё1па1 Бата_ёе) - предельный ущерб.

МАС (Маг_ёта1 АЬа1етеп1 Сой) - предельные затраты на сокращение загрязнения.

Считается, что успешное развитие экономики определяется четким функционированием рынка, который сигнализирует об относительной дефицитности различных ресурсов посредством их цен и тем самым обеспечивает их использование с наибольшей выгодой. Если цены рынков не отражают истинные издержки и выгоды использования ресурсов, то они вводят в заблуждение относительно дефицитности ресурсов и не обеспечивают достаточные стимулы для управления, эффективного использования и сохранения природных ресурсов. В таких случаях, обычно, говорят о провалах рынка.

К одному из факторов провалов рынка относятся внешние эффекты (экстерналии), под которыми понимают последствия, наступающие для других субъектов в результате того или иного действия, которые не учитывались субъектом, совершившим действие. Например, предприятие (фирма), сбрасывающее сточные воды в водоем, который используется для купания населения и забора питьевой воды, создает внешние эффекты, снижающие уровень благосостояния или повышающие издержки других пользователей водоема. Эти последствия не учитываются в затратах фирмы. В данном случае рынок не обеспечивает учет стоимости внешних эффектов для фирмы-нарушителя и тем самым не стимулирует стремления предприятия к ограничению загрязнения (конечно, если подобные действия не регламентируются постановлениями и штрафами).

Другой пример, ценность деревьев, посаженных ради заключенной в них стоимости древесины, не учитывает ценности их использования как ветрозащитного заграждения для соседних производителей сельхозпродукции.

Понятие экстерналий относится к одному из фундаментальных и широко используется в экономике природопользования. Оно позволяет понять глубинную сущность процессов, происходящих при взаимодействии общества с окружающей средой, дать им объективную оценку и научно обосновать действенные пути по совершенствованию природопользования и минимизации экологического ущерба.

Внешние издержки и выгоды. Вовлечение в производственный процесс природных ресурсов и использование природы в качестве приемника отходов производства характеризуются частными и внешними издержками и выгодами.

Частные издержки (ЧИ) — это издержки производителя на производство продукции, или издержки потребителя, использующего продукцию.

Внешние издержки (ВИ) — это издержки, которые производитель продукции или ее потребитель стараются переложить на третьих лиц, не связанных с процессом производства и потребления.

Совокупность частных и внешних издержек составляет общественные издержки (ОИ):

ОИ = ЧИ + ВИ

Как правило, процесс производства или потребления преследует цель получить выгоды, которые также классифицируются на частные, внешние и общественные.

Частные выгоды (ЧВ) — это выгоды производителя, получаемые от производства продукции, а потребителя — от ее потребления.

Внешние выгоды (ВВ) — выгоды, получаемые третьими лицами, не имеющими отношения к производству и потреблению продукции.

Совокупные выгоды, создаваемые при производстве и потреблении продукции, составляют общественные выгоды (ОВ):

ОВ = ЧВ + ВВ

Из приведенных определений следует, что внешние издержки или выгоды (общее название — экстерналии) имеют место, когда производители и потребители учитывают не все общественные издержки при принятии решений. Такая возможность обусловлена свойствами общественного блага и ресурсами с открытым доступом к пользованию.

Общественное благо имеет уникальное свойство: если оно становится доступным одному человеку, то оно становится доступным и другим членам общества. Общественное благо характеризуется не формой собственности производителя (государственной или частной), а свойством самого блага. Например, свойства маяка (помогающего ориентироваться в море), радиосигнала (несущего информацию). Блага природной среды используют множество потребителей. Но заставить платить потребителя истинную цену за пользование общественным благом задача довольно трудная. Следовательно, с одной стороны, производители продукции (предприятия, фирмы), используя общественное благо (например, окружающую среду, выбрасывая в нее отходы производства), обедняют его, с

другой (например, очищая водоем, свойства которого может использовать общественность) — обогащают его.

Таким образом, возникают два вида экстерналий — положительные (ПЭ) и отрицательные (ОЭ). С точки зрения общества, положительные экстерналии возникают тогда, когда общественные выгоды больше частных выгод:

ОВ > ЧВ,

а отрицательные экстерналии, когда общественные издержки больше частных издержек:

ОИ > ЧИ.