Собственность на природные ресурсы

Природный ресурс, которым владеет один человек или группа людей, находится в частной собственности. Частная собственность характеризуется свойствами полноты принадлежности, исключительности и передаваемости. Частные блага конкурентны в потреблении.

Ресурсы, находящиеся в общественной собственности, принадлежат всем гражданам страны, края, района или населенного пункта, но управляются правительством или администрацией соответствующего уровня.

Общей, или общедоступной, называется собственность, к которой люди имеют практически свободный и неуправляемый доступ. Большая часть собственности, находящейся в общем владении, это потенциально возобновимые ресурсы. Общие ресурсы недооцениваются и перепотребляются: по экономическим законам, то, что ничего не стоит, потребляется быстрее, чем фактически необходимо. Это явление называют трагедией общих ресурсов. Причина трагедии кроется в так называемом «правиле захвата» — общий ресурс достается тому, кто первым захватит его, по принципу «Если сегодня не я, то завтра кто-нибудь другой». Если общественная собственность плохо контролируется и управляется правительственными органами, то общественный ресурс фактически приобретает статус общего ресурса и может перепотребляться.

В общей проблеме отношений собственности собственность на ресурсы — одна из важных ее составляющих, пути разрешения которой многообразны и могут зависеть от многих факторов, один из которых, — берет ли на себя государство решение задачи экономического воспроизводства ресурсов. Немаловажен и исторический аспект, когда шло неконтролируемое присвоение собственности с дальнейшим ее закреплением.

Представляет интерес классификация собственности на природные ресурсы с позиции их территориальной принадлежности и общественной значимости. Такие природные ресурсы, как воздух и вода, не имеют границ, их значимость для биосферы трудно переоценить и, очевидно, они относятся к общемировой собственности.

Мигрирующие виды биоресурсов также не знают границ, хотя пути их передвижения замкнуты и фиксированы. Пока на такие ресурсы распространяется право государственной собственности, но в области распоряжения (управления) ими (а распоряжение — один из основных факторов, определяющих понятие собственности) все большую роль начинают играть международные решения, рекомендации и договоренности. Так, необходимость международно-согласованного управления морскими биоресурсами подтверждена документами Комитета по Рыболовству ФАО. Поэтому в перспективе можно ожидать изменений формы собственности относительно мигрирующих биоресурсов.

Следующий класс ресурсов — это ресурсы, строго фиксированные относительно их расположения, представляющие национальную значимость для всего населения страны и требующие национального уровня управления не только с точки зрения пользования, но и оптимального управления и распоряжения ими. Это так называемые стратегические ресурсы, на которые распространяется государственная форма собственности. Территориально фиксированные ресурсы могут и не представлять национальной значимости, т. е. только иметь местное значение, и в таком случае они могут находиться в территориальной (краевой, областной и т. п.) собственности.

Отношения собственности на минерально-сырьевые (невоспроизводимые) природные ресурсы в странах с рыночной экономикой также имеют определенные вариации. В федеральной собственности США находится 80% запасов нефти и газа, 50% угля, 80% нефтеносных сланцев и т. д.

В последнее время в США нефтеносные участки сдаются только в аренду и, вообще, арендный способ пользования природными благами становится преобладающим.

В Норвегии все запасы нефти и газа принадлежат государству. Причем за законодательство и общую политику государства в нефтегазовом бизнесе отвечает парламент. По оценкам специалистов, нефтяное законодательство Норвегии является одним из совершенных в мире. В Канаде отношения собственности на минерально-сырьевые ресурсы типичны США. Коренное отличие лишь в том, что права собственности закреплены за провинциальными властями.

Собственность на возобновляемые ресурсы также допускает широкие вариации. Так, 72% эксплуатационных лесов в США (а все леса подразделяются на эксплуатационные (65% всех лесных угодий) и нетоварные) находятся в собственности частных владельцев. Причем, если в южных штатах в частном владении более 90 % лесов, то в западных — только около 30%. В Канаде, учитывая, что главный землевладелец — государство, основная масса лесов (93%) находится в его юрисдикции. Из них только 10%

— в собственности федерального правительства, а 83% — в юрисдикции провинций. В Республике Корея государственные леса составляют 20%, общественные — 8%, частные

— 72%. Количество частных владельцев на 1992 г. достигало 1910 тыс. человек; в личном распоряжении 96% владельцев имеется менее 10 га лесной площади; большая часть лесовладельцев использует свои маленькие лесные наделы для фамильных кладбищ.

В зарубежных странах собственность на ресурсы, в том числе на возобновляемые,

— это не только право распоряжаться ею, но и ответственность. В странах с развитой
системой форм собственности на лесные ресурсы (Швеция, Финляндия и др.) все
«частники» должны обязательно быть членами Ассоциации лесовладельцев и в то же
время владельцы частных лесов не имеют права срубить ни одного дерева без ведома и
разрешения государственной лесной службы.

Если обратиться к проблеме собственности на ресурсы шельфовой зоны, то и здесь существуют определенные различия. В США в собственности штатов находится шельфовая зона, простирающаяся в открытое море на 3 мили, в некоторых — до 9 миль. Однако это не значит, что редкие стратегические ресурсы находятся непосредственно под их юрисдикцией, точно так же, как и аналогичные ресурсы на землях с частной собственностью. Хотя даже такие ресурсы, как нефть (по нашей классификации, относящаяся к стратегическим ресурсам) в шельфовых зонах штатов находятся под их юрисдикцией.

На отношения собственности на природные ресурсы оказали влияние, во-первых, исторический процесс формирования любого государства; во-вторых, структура устройства государства. Государства с федеративным устройством — США, Канада, ФРГ

— так или иначе должны делиться правами собственности на природные ресурсы с
субъектами, а вот в какой степени, это зависит от конкретной потребности и
эффективности общественного производства, международных обязательств и т. п.

Утверждение Федеративного государства и переход России на рельсы рыночной экономики по сущности должно было сопровождаться изменением прав собственности на природные ресурсы. Это предполагает и Конституция РФ (1993). В то же время доминанта федеральных ресурсных законов на правовом поле Российского природопользования практически все ресурсы относит к государственной федеральной собственности.

2. Управление природопользованием

Управление природопользованием — это ориентированная система мероприятий, функционально направленная на поддержание качества окружающей среды (совокупности свойств, утеря которых влечет разрушение биосферы) в условиях воздействия на Природу. (Под воздействием на Природу понимается широкий спектр складывающихся взаимоотношений в системе «окружающая среда — общество», включающий совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала, его воспроизводство и сохранение).

Управление природопользованием — это мероприятия, осуществление которых позволяет изменить природные явления и процессы (усилить или ограничить их) в желательном для человека направлении.

Основные требования к управлению природопользованием:

1. своевременность;

2. эффективность и соответствие целям;

3. адекватность управленческой формы;

4. оптимальность;

5. иерархичность;

6. усиление желательных обратных связей;

7. учет объективных ограничений природно-ресурсного и экономического потенциала;

8. учет текущих реакций (необходимо знать положительные и отрицательные реакции системы на уже проведенные акции управления);

9. целевая функция (направлено на достижение цели);

10. естественность;

11. адаптивность (способность изменить структуру и способы функционирования в соответствии с измененными внешними условиями и целями, учет всех экологических, экономических и социальных последствий;

12. прогнозность.

Виды управления:

Мягкое — опосредованное, направляющее, косвенное воздействие, сохраняющее или восстанавливающее экологический баланс, как правило, с использованием естественных механизмов саморегуляции (выборочные рубки, сбор «лишнего» урожая и т. д.).

Существует Правило «мягкого» управления природой — когда управление природными процессами способно вызвать желательные природные цепные реакции без нарушения естественных процессов в экосистемах и потому «мягкое» управление природой социально-экономически предпочтительнее «жесткого», техногенного. Это правило целесообразного преобразования природы. «Мягкое» управление, основанное на повышении или восстановлении бывшей естественной продуктивности экосистем путем целенаправленной и основанной на использовании объективных законов природы серии мероприятий, позволяет направлять природные цепные реакции в благоприятную для хозяйства и жизни людей сторону.

Жесткое — техническое и техногенное воздействие и вмешательство в естественные процессы, их исправление путем коренного преобразования механизмов и систем природы (переброска рек, строительство плотин, сплошнолесосечные рубки и др.):

• дает хозяйственный эффект в коротком временном интервале и при локальном или региональном масштабе, когда его применение не ведет к подрыву природно-ресурсного потенциала;

• основано на искусственном перенапряжении или предельном омоложении природной системы;

• требует мероприятий по поддержанию экологического равновесия.
Правило неизбежных цепных реакций «жесткого» управления природой —

«жесткое» управление природными процессами как правило чревато цепными природными реакциями, значительная часть которых оказывается экологически, социально и экономически неприемлемой в длительном интервале времени. Действие этого правила связано прежде всего с тем, что грубое, «хирургическое» вмешательство в жизнь природных систем вызывает действие закона внутреннего динамического равновесия и значительное увеличение энергетических затрат на поддержание природных процессов (изменение русла рек, орошение сухих степей, распашка огромных площадей целинных земель и т. д.). Со временем затраты на поддержание технических устройств обеспечивающих «жесткое» управление возрастают, что делает его абсолютно не эффективным.

3. Методы управления природопользованием

3.1. Законодательные

В правовых вопросах природопользования первостепенным является Экологическое право — это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Источниками экологического права в Российской Федерации являются:

1. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, которая декларирует право граждан на
землю и др. природные ресурсы; право на благоприятную окружающую среду
(экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного здоровью;
определяет организационные и контрольные функции государственных и местных
органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов;
устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.

Статья 72 Конституции РФ определяет, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Федеральные Законы и Кодексы составляют экологическую и природноресурсную
правовую основу. Это, прежде всего: Закон об охране окружающей природной среды;
Земельный Кодекс; Закон о недрах; Водный Кодекс; Лесной Кодекс; Закон о животном
мире.

Закон об охране окружающей природной среды (2002) определяет основные принципы использования и охраны окружающей среды (ст. 3):

• соблюдение права человека на здоровую, благоприятную окружающую среду;

• обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

• научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

• охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

• ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

• платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

• независимость контроля в области охраны окружающей среды;

• презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательность оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

• экономическое регулирование и нормирование качества;

• обязательность проведения государственной экологической экспертизы;

• приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

• сохранение биологического разнообразия;

• необходимое наличие особо охраняемых природных территорий и объектов;

• экологические требования при выполнении производственной или иной деятельности;

• принятие соответствующих мер при чрезвычайных экологических ситуациях;

• соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды;

• государственный экологический мониторинг и экологический контроль;

• ответственность за экологические правонарушения;

• международное сотрудничество.

Каждый из ресурсных Законов (Кодексов) кроме характеристики ресурса, разграничения компетенции, порядка пользования, охраны и платежей предусматривает выполнение указанных принципов использования и охраны окружающей среды.

3.2. Информационные

Условно можно разделить на три части:

• мероприятия, направленные на получение, обработку, хранение, представление и дальнейшее использование информации о состоянии окружающей среды и динамики развития процессов в ней;

• экологический мониторинг, методы картографирования и кадастров, геоинформационные системы, моделирование и прогнозирование антропогенных экологических процессов;

• экологическое образование, просвещение и воспитание, пропаганда и реклама.

Мониторинг окружающей среды

Усиление негативных последствий антропогенного воздействия на Природу обусловило создание специальной системы наблюдений — мониторинга антропогенных изменений состояния природной среды. Общепринятым стало определение мониторинга, данное Ю. А. Израэлем (1974 г.):

мониторингом называется система наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей природной среды, позволяющая выделить изменения состояния биосферы на естественном фоне под влиянием человеческой деятельности.

Экологический мониторинг — комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов (ФЗ 2002).

Основные компоненты:

• мониторинг источников антропогенного воздействия на окружающую среду;

• мониторинг загрязнения абиотической компоненты окружающей среды;

• мониторинг биотической компоненты окружающей среды;

• социально-гигиенический мониторинг;

• обеспечение создания и функционирования экологических информационных систем.

На систему мониторинга и геофизические службы возложено решение следующих задач:

• наблюдение за изменениями состояния биосферы, выделение изменений, обусловленных деятельностью человека, и обобщение результатов наблюдений;

• определение тенденций и прогноз возможных изменений состояния биосферы;

• оценка изменений и тенденций изменений в состоянии биосферы путем сравнения с критериями (предельно допустимыми концентрациями (ПДК)), устанавливающими предел возможного экологического ущерба.

Существует несколько направлений проводимых исследований по мониторингу. Мониторинг в рамках программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) подразделяется на следующие виды: мониторинг климатических условий, мониторинг трансграничного переноса (течениями, воздушными потоками) и осаждения загрязняющих веществ, мониторинг для целей здравоохранения, мониторинг возобновляемых природных ресурсов, мониторинг океана.

По степени емкости наблюдений за поведением биосферы различают мониторинг глобальный, региональный и импактный.

Мониторинг глобальный — слежение за общемировыми процессами и явлениями в биосфере Земли и ее экосфере (совокупность абиотических объектов и характеристик Земли, создающая на ней условия для развития жизни), включая все их экологические компоненты и предупреждение о возникающих экстремальных ситуациях.

Мониторинг региональный — слежение за процессами и явлениями в пределах отдельного региона, где они могут отличаться по природному характеру и антропогенным воздействиям от базового фона, характерного для всей биосферы.

Импактный мониторинг — мониторинг региональных и локальных антропогенных воздействий в особо опасных зонах и местах.

По организации наблюдений различают мониторинг авиационный, космический, окружающей человека среды.

Космический мониторинг — ведущийся с помощью космических средств наблюдения.

Авиационный мониторинг — осуществляемый в основном из пределов тропосферы с самолетов и других летательных аппаратов.

Мониторинг окружающей человека среды — слежение за состоянием природной среды и предупреждение о создающихся критических ситуациях, вредных или опасных для здоровья людей и других живых организмов.

Структурные звенья мониторинга:

• измерительная система;

• информационная система, включающая базы и банки данных правовой, медико-биологической, санитарно-гигиенической, технико-экономической направленности;

• системы моделирования и оптимизации промышленных объектов;

• системы восстановления и прогноза полей экологических и метеорологических факторов;

• система принятия решений.
Задачи:

1. оперативный контроль энерго-экологического, социального, медико-биологического состояния среды на различных уровнях;

2. сбор и хранение объективной информации о состоянии окружающей среды, здоровья населения;

3. формирование текущей картины состояния окружающей среды;

4. выявление факторов экологического неблагополучия региона;

5. подготовка информации, необходимой для принятия управленческих решений, соответствующих экологической обстановке;

6. выработка управляющего воздействия, направленного на улучшение состояния окружающей среды.