Отличительная черта административно-командного регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды — отсутствие выбора при достижении поставленной цели.

Ограниченность применения нормативного подхода связана с трудностями контроля за его внедрением и выполнением, который производится, как правило, выборочно и после выявлений нарушений и касается узкого круга экологических проблем. Он в целом предназначен для борьбы с выбросами загрязнений в конце технологического процесса и менее пригоден в отношении многочисленных источников диффузного, неточечного загрязнения, таких, как отдельные домашние хозяйства, малые предприятия и фермы.

Нормативный подход связан с введением единых нормативов и стандартов для всех предприятий-загрязнителей, в то время как каждое из них имеет различные технологические и финансовые возможности для сокращения выбросов (сбросов) и выполнения нормативов. Кроме того, он требует больших затрат.

Часто к директивному виду регулирования относят систему штрафов, рассматривая ее в качестве гаранта выполнения экологических и иных ограничений. Представляется, что это не совсем корректно. Если за нарушение экологических предписаний, нормативов и т. п. штраф выступает в роли административно-правового наказания с одновременным приостановлением до выполнения предписаний или закрытием грязного производства, или прекращением определенного вида природопользования, то он должен рассматриваться как обыкновенная процедура компенсации причиненного ущерба. Если же роль штрафа сводится к цели обеспечения выполнения экологических требований, то при определенных условиях он не может быть отнесен к рассматриваемому виду регулирования, так как нарушитель нормативов всегда будет сопоставлять риск (издержки) наказания с издержками их выполнения, и таким образом допускается возможность выбора, что противоречит определению административно-командного регулирования.

Административно-командные меры оказывают косвенное воздействие на цены. Например, в случае запрета сбрасывать неочищенные стоки в реку производители будут вынуждены вложить средства в их очистку, или в изменение производственного процесса,

или в их удаление в другом месте, что приведет к повышению издержек выпускаемой продукции.

Принудительное соблюдение правил, предписаний, нормативов и т. п. обеспечивается соответствующими организационными структурами государственных учреждений, обладающих полномочиями регламентировать природоохранную деятельность.

На современном этапе выделяют два основных подхода к управлению равновесием эколого-экономических систем.

Неоклассический подход означает полное возмещение экономического ущерба, наносимого окружающей среде. «Невидимая рука рынка» обеспечивает поддержание качества окружающей среды.

Неокейнсианский подход отдает приоритет нормативному регулированию, составлению и выполнению программ, проведению экспертиз и т.д.

3.4. Экономические методы управления

В современном обществе на первое место выходят экономические инструменты защиты природы. По большому счету они должны быть такими, чтобы загрязнять и разрушать окружающую среду стало не выгодно.

Мировая практика знает четыре возможности вмешательства правительства в свободный рынок для предотвращения загрязнения и уменьшения затрат ресурсов:

• прямая правительственная регуляция и наказание за превышение установленных государственных норм;

• взимание с производителей платы за эмиссию загрязнения и использование ресурсов;

• введение рынка прав на загрязнение и использование ресурсов;

• субсидирование природоохранных мероприятий.

Каждый из этих подходов имеет свои достоинства и недостатки, понимание которых необходимо лицам, принимающим решения, чтобы формулировать законы и проводить адекватную политику в отношении использования природных ресурсов и производства энергии. Ни экологи, ни экономисты не смогут успешно решать экологические проблемы, пока не разберутся в сложных природных, экономических, социальных и юридических аспектах специфических экологических проблем.

Традиционно, с советских времен и до сих пор, в России наиболее развитыми и давно используемыми методами управления природопользованием остаются административно-командные или директивные. Принудительное соблюдение правил, предписаний, нормативов и т.п. обеспечивается соответствующими организационными структурами государственных учреждений, обладающих полномочиями регламентировать природоохранную деятельность. Однако и в России все сильнее развиваются экономические механизмы природопользования и охраны окружающей среды. Из существующих экономических методов управления:

1. Издавна существуют:

• меры материально-технического обеспечения;

• платность за пользование природными ресурсами;

• платежи за загрязнение окружающей среды;

• льготы по кредитованию и налогообложению.

2. Новые, связанные с рыночной экономикой и выходом на международный рынок:

• экологическое страхование;

• введение поощрительных цен на экологически чистую продукцию и снижение на экологически неблагоприятную;

• планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

• установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

• установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещение отходов;

• поддержка предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды;

• предоставление налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществление других эффективных мер по охране окружающей природной среды;

• возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

Задача этих мер состоит в том, чтобы сделать охрану окружающей среды и рациональное природопользование составной частью производственно-коммерческой деятельности, чтобы предприниматель был в них заинтересован.

Законом «Об охране окружающей среды» 2002 года (ст. 14) определены Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, к которым относятся:

• разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

• разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;

• разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

• установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

• установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

• проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

• проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

• предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;

• поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

• возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде (именно среде, а не чиновникам уполномоченным следить за ее качеством — В.Г.);

• иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Современные подходы к управлению равновесием эколого-экономических систем:

• неоклассический, основан на полном возмещении экономического ущерба,
наносимого окружающей среде. Создается экономический механизм,
основанный на системе налогов, платежей и т.п. встроенный в рыночные
отношения, который «невидимой рукой рынка» обеспечивает поддержание

качества окружающей среды. Работает принцип — платит тот, кто загрязняет. Данный подход требует совершенного рынка;

• неокейнсианский, опирается на государственное регулирование в области
окружающей среды посредством реализации природоохранных программ,
экологической экспертизы проектов, нормативного регулирования и введения
элементарных экономических рычагов. Основан на научно обоснованном
планировании величины затрат на охрану окружающей среды и рациональное
использование ресурсов при сохранении стабильности развития экономики

Оценка природных ресурсов

Основным методом экономической оценки природных ресурсов является доходный метод. Кроме того, могут применяться методы: сравнительного анализа продаж (готовности платить); затратный; восстановительной стоимости; упущенной выгоды; остаточного дохода; дополнительного дохода, возникающего при дальнейшем использовании ресурса. Отдельные авторы считают, что при новом мировом порядке в особую группу должны быть выделены планетарные природные ресурсы. В свою очередь они должны быть разделены на две группы: природные ресурсы, не попадающие ныне под юрисдикцию государств (ресурсы Мирового океана, космическое пространство и т.д.). Это собственность всего мирового сообщества и за пользование данными ресурсами плата должна поступать в предполагаемый Международный фонд ноосферного развития (Лукъянчиков, Улитин 2001). Вторая группа — это природные ресурсы, попадающие под юрисдикцию отдельных государств, но, которые могут использоваться на благо мирового сообщества без ущерба для удовлетворения в них внутренней потребности (взаиморасчеты между странами за вклад в устойчивость биосферы — выбросы углекислого газа и других загрязняющих веществ, запас фитомассы, продуктивность растительности, гармоничность структуры биоразнообразия, площадь нарушенных и искусственных экосистем). С учетом специфики оценки природные ресурсы в укрупненном плане можно разбить на три группы:

• приносящие ежегодный доход при обеспечении неистощительного природопользования (лес, животные);

• приносящие доход в течение определенного времени (минерально-сырьевые ресурсы);

• ресурсы, не имеющие рынка сбыта в обычном понимании и не приносящие прямого дохода (особо охраняемые природные территории).

Платность природопользования на практике стала применяться в бывшем СССР во второй половине ХХ века. Так, ставки возмещения затрат на геологоразведочные работы были введены в 1968 году. Плата за воду, забираемую промышленными предприятиями, была введена с 1988 года (1,15 коп. за забор поверхностных и 2 коп. подземных вод в расчете на кубический метр). Действовала попенная плата в лесном хозяйстве и плата за разовые лицензии в охотничьем.

Законом «Об охране окружающей среды» определено, что плата за природные ресурсы взимается:

• за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;

• за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

• на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Важнейшим рычагом оптимизации природопользования является плата за негативное воздействие на окружающую среду (выбросы, сбросы, загрязнение недр, почв, размещение отходов, загрязнение шумом, теплом и другими видами вредных воздействий). Пока загрязнять природную среду, истощать природные ресурсы, способствовать деградации природных систем остается делом выгодным, мало кто

способен остановиться и прекратить самоубийство. В настоящее время система платежей за пользование природными ресурсами в РФ определяется налоговым кодексом, Законом о бюджете, административным кодексом, ресурсными и специальными законами, а также соответствующими постановлениями Правительства РФ. Считается, что платежи за пользование природными ресурсами далеки от своего совершенства. В целях совершенствования платежей за ресурсы предлагается:

• изменение налоговой системы с переносом налогового бремени на природные ресурсы (рентные платежи);

• введение налога на сверхнормативное потребление топливно-энергетических и других материальных ресурсов по отдельным видам производств;

• совершенствование системы экологических платежей (налогов);

• создание банка высоких технологий;

• и так далее.

Также считается, что на современном этапе важнейшим является создание международной и национальной систем экологической сертификации продукции, отходов производства, технологических процессов, объектов и услуг (Лукъянчиков, Улитин 2001).

4. Система (структура) органов управления природопользованием в Российской

Федерации

Структура органов управления природопользованием и охраной окружающей среды в РФ определена федеральным законодательством, согласно которому они подразделены на две категории: общей и специальной компетенции. К государственным органам общей компетенции относятся: Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, местного самоуправления.

Органы общей компетенции занимаются вопросами разработки и совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; контроля за исполнением принятых законов и постановлений; разработки глобальной стратегии экологической безопасности и основных направлений государственной политики в области охраны окружающей природной среды. Для реализации указанных целей при Президенте РФ создана межведомственная комиссия Совета безопасности по экологической безопасности, в Совете Федерации и Государственной думе - Комитет по экологии и Комитет по природным ресурсам и природопользованию, при Правительстве РФ - Департамент природопользования и защиты окружающей среды, который координирует органы специальной компетенции, а также министерства и ведомства, выполняющие различные природоохранные функции.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В установленной сфере деятельности ими осуществляются функции: федеральным министерством - по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию; федеральной службой - по контролю и надзору; а федеральным агентством - по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменению, а также ведение реестров, регистров и кадастров. Федеральные службы и Федеральные агентства являются государственными специально уполномоченными органами в сфере своей деятельности и имеют свои территориальные органы.

Органы специальной компетенции по специфике решаемых задач подразделяются на:

• министерства и ведомства, уполномоченные в области охраны окружающей среды;

• министерства и ведомства природно-ресурсного направления;

• министерства и ведомства с надзорными функциями, связанными с охраной окружающей среды.

Органы в области охраны окружающей среды включают Министерство природных ресурсов, Федеральную службу гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), Министерство здравоохранения и медицинской промышленности, Федеральная пограничная служба (водные биоресурсы).

Органы природно-ресурсного блока — Министерство природных ресурсов, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем), Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод) и входящие в его структуру Роскомрыболовство и Росохотдепартамент.

Органы с межведомственными надзорными функциями — Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор), Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), Министерство строительства и архитектуры РФ (Госстрой), Федеральная служба геодезии и картографии РФ (Роскартография), Государственный таможенный комитет (ГТК России).

Помимо органов общей и специальной компетенции в структуру управления природопользованием входят прочие министерства и ведомства, выполняющие различные функции, связанные с охраной окружающей природной среды и рациональным использованием природных ресурсов: