Конституция Башкортостана и развитие республиканского законодательства

И.А.Биккинин,

старший преподаватель кафедры уголовного права и криминологии УЮИМВДРФ

Демократическое обновление организации государственной власти в России, начатое с 1990 года, привело к необходимости однозначного

решения вопроса о ее государственном устройстве. Такой выбор был сде­лан - федерализм. Он стал основой конституционного строя России. Акты первого Съезда народных депутатов Российской Федерации и прежде все­го Декларация о государственном суверенитете России, предусмотревшие подписание Федеративного договора, договора о создании новой, реаль­ной Федерации, повлекли за собой принятие автономными республиками своих Деклараций о государственном суверенитете.

Вслед за Татарстаном 11 октября 1990 года была принята Деклара­ция о государственном суверенитете Республики Башкортостан. С этого времени началось оформление подлинной государственности нашей Рес­публики. Важнейшими шагами на этом пути стали подписание в 1992 году Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации с Приложением к нему от Республики Башкортостан, принятие в 1993 году Конституции Республики Башкортостан и подписание 3 авгу­ста 1994 года Договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти Республики Баш­кортостан».

Естественно, что значительная самостоятельность республики не во всем устраивает федеральный центр, Существенным катализатором идей обратной направленности стал экономический кризис, поразивший страну. Так, первый заместитель главы администрации Президента О.Н.Сысуев обратился к субъектам Федерации с просьбой до конца декабря сформу­лировать свои предложения по совершенствованию властной вертикали.

Что требуется от этой вертикали на взгляд из Центра? Она должна беспрепятственно пропускать сверху донизу все властные импульсы, ко­торые не должны вязнуть на каком-нибудь из этажей, как сейчас, когда все ее элементы являются всенародно избираемыми и могут позволить себе

игнорировать мнение друг друга. Одним из пороков действующей Консти­туции России некоторые аналитики считают преждевременное, на их взгляд, разрешение регионам избирать глав своих администраций. С этим согласны и некоторые губернаторы - Д.Ф.Аяцков (Саратовская область) и М.М.Прусак (Новгородская область). У М.Прусака есть свой план реорга­низации государственного устройства, предусматривающий возврат к схе­ме, по которой губернаторов назначает Президент России, но при условии, что и сам глава государства будет избираться не всенародно, а коллегией выборщиков. И неважно, что при этом нарушается принцип федерализма.

На заседании Совета Федерации Е.М.Примаков предложил предос­тавить право избирать губернаторов местным законодательным собраниям по представлении Президента России. Президент Б.Н.Ельцин призывает не торопиться с пересмотром Конституции. Спикер Совета Федерации Е.С.Строев предлагает начать с вопроса разграничения полномочий мест­ных и федеральных властей.

Нам представляется, что проблемы уровней организации исполни­тельной власти в принципиальном плане разрешены. Неверно отождеств­лять должность Президента республики с положением главы исполни­тельной власти иного субъекта Федерации. Очевидно, что на сегодняшний день полномочия исполнительной власти - это лишь одна.из составляю­щих статуса Президента республики.

Полагаем, что самым актуальной в нашей стране проблемой для на­полнения федерализма реальным содержанием является вопрос организа­ции правоохранительной системы. Как отмечается в литературе, судебная реформа, которой изначально отводилось центральное место в процессе трансформации России а правовое государство, так и не сдвинулась с мертвой точки. Государства в составе Российской Федерации нуждаются в должном оформлении третьей ветви власти и заявляют об этом настойчи­во. Так, об этом свидетельствует и факт планирования в феврале 1999 года в Ингушетии, одновременно с выборами в местный парламент, референ­дума о разграничении полномочий в правоохранительной и судебной сис­темах. Характерно, что Ингушетия вторично поднимает данный вопрос. После того, как первоначально референдум был назначен на 1 марта 1998 года, Москва пошла на создание согласительной комиссии с участием ад­министрации Президента России, Министерства внутренних дел, Мини­стерства юстиции и генеральной прокуратуры, однако положительного ре­зультата не достигла. Президент Ингушетии Р.С.Аушев полагает, что ре­шение этих вопросов с учетом национальных особенностей республики имеет принципиальное значение. Сторонники централизма на это заявля­ют, что субъект Федерации не вправе требовать адаптации законов под

собственные национальные традиции, и опасается, что ингушский рефе­рендум может создать опасный прецедент.

Между тем затрагиваемые вопросы в законодательстве Республики Башкортостан разрешены. В республике, как и в некоторых других субъ­ектах Федерации, активно создается свое законодательство, что дает воз­можность говорить о правовой системе Республики Башкортостан. В по­вестке дня вопрос о материальном и процессуальном обеспечении дея­тельности судебной власти Башкортостана, в частности мировых судей, которые Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О судебной системе Российской Федерации» относятся к местным судам. Напомним, что статья 127 Конституции Республики Башкортостан при­оритетными направлениями развития системы законодательства Респуб­лики Башкортостан называет уголовное, процессуальное, правоисполни-тельное законодательства. Наполнение государственного суверенитета Башкортостана реальными полномочиями в области организации и дея­тельности судебной власти - актуальное направление деятельности выс­шего органа законодательной власти - Государственного Собрания Рес­публики Башкортостан.

О СООТНОШЕНИИ ТЕКУЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

С.Н.Галлямова,

зам. директора аудиторской компании «Россинтел»

В становлении новой России и нового Башкортостана, в налажива­нии их отношений еще немало проблем. Многие из них вызваны тем, что у нас практически нет опыта межгосударственных отношений в рамках Федерации. Россия делает первые шаги по налаживанию отношений с су­веренными государствами, входящими в ее состав. Однако очевидно, что Башкортостан твердо выбрал цивилизованный и демократический путь совершенствования своих взаимоотношений с Российской Федерацией, основанный на договорных началах.

Приобретя в 1990 году статус суверенного государства, Россия по­лучила уникальный шанс для формирования принципиально новой кон­цепции федеративных отношений. В этом направлении был сделан боль­шой шаг вперед: 31 марта 1992 года практически всеми регионами России был подписан Федеративный договор. Этот документ сыграл исключи­тельную роль в достижении стабильности, в преобразовании унитарной России в федеративное государство.

Вместе с тем практика свидетельствует, что процесс перехода от унитарного к федеративному государству проходит в России сложно и противоречиво.

Одной из серьезных проблем, требующих своего всестороннего изучения и обоснованного решения, является проблема соотношения те­кущего законодательства Российской Федерации и республик в ее соста­ве, в том числе Республики Башкортостан.

Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Башкортостан, принятые в декабре 1993 года, и Договор от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти Республики Башкортостан» по-новому решают эту проблему, принципиально по-иному расставляют акценты в соотношении федеральной и республиканской систем законо­дательства.

Конституция Российской Федерации (часть 2 статьи 5) провозгла­шает, что республика в составе Российской Федерации имеет свою Кон­ституцию и законодательство. Изучение показывает, что законодательный массив в Республике Башкортостан формируется достаточно быстро. Сей­час а республике принято 16 кодексов, действует более 350 законов, большое количество указов Президента и постановлений Правительства Республики Башкортостан. В этих условиях следует приветствовать при­нятие в республике закона о нормативных правовых актах, в котором оп­ределяются виды актов, порядок их подготовки, принятия и вступления в силу.

В статье 6 Закона «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» сказано, что «Конституция Республики Башкортостан -Основной Закон государства, закрепляющий основополагающие принци­пы правового регулирования и являющийся правовой основой текущего законодательства и непосредственным источником права Республики Башкортостан.

Конституция Республики Башкортостан имеет высшую юридиче­скую силу, прямое действие и применяется на всей территории республи­ки. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Респуб­лике Башкортостан, не должны противоречить Конституции Республики Башкортостан».

На территории Республики Башкортостан действуют законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Конституция Баш­кортостана закрепляет принцип обязательности актов Российской Федера­ции на своей территории: «Обязательными на территории Республики Башкортостан являются законы Российской Федерации, принятые по во­просам, переданным Республикой Башкортостан по Договору в ведение Российской Федерации».

Однако на практике дело обстоит значительно сложнее, Приведем примеры. На территории республики с 1 мая 1995 года действует Трудо­вой кодекс Республики Башкортостан, являющийся первым систематизи­рованным документом республики в области трудовых отношений. Выс­ший законодательный орган Республики Башкортостан правомочен был принять такой закон, поскольку по Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года о разграничении пред­метов ведения и взаимном делегировании полномочий трудовое законо­дательство отнесено к ведению Республики Башкортостан.

Трудовой кодекс Республики Башкортостан с 1 мая 1995 года обес­печивает действие на территории нашей республики ряда прогрессивных

норм в области трудовых правоотношений, которых еще нет в трудовом законодательстве Российской Федерации. Например, в соответствии со статьей 46 Трудового кодекса Республики Башкортостан размер выходно­го пособия не может быть ниже размера среднего месячного заработка работника, тогда как в России пока действует аналогичная норма (статья 36 КЗоТ РФ), предусматривающая выплату выходного пособия в размере не менее двухнедельного среднего заработка. Также в более высоком раз­мере оплачивается ночная и сверхурочная работа по Трудовому кодексу Республики Башкортостан, нежели это предусмотрено в действующем КЗоТ Российской Федерации.

Вместе с тем, к сожалению, в Трудовом Кодексе Республики Баш­кортостан не предусмотрено такое правовое основание прекращения трудового договора, как увольнение переводом с одного предприятия на другое по согласованию руководителей этих предприятий или переход на выборную должность, хотя на практике такие случаи встречаются. В по­добных обстоятельствах, по нашему мнению, следует руководствоваться пунктом 5 статьи 29 КЗоТ Российской Федерации, поскольку в данном случае уровень гарантий трудовых прав в Кодексе законов о труде Рос­сийской Федерации выше, чем в Трудовом кодексе Республики Башкорто­стан.

Другой пример. 24 февраля 1995 года Президиум Верховного Сове­та Республики Башкортостан принимает Постановление «О порядке при­менения на территории Республики Башкортостан части первой Граждан­ского кодекса Российской Федерации», а 17 октября 1996 года Председа­тель Государственного Собрания Республики Башкортостан подписывает Постановление Государственного Собрания Республики Башкортостан «О порядке применения на территории Республики Башкортостан части вто­рой Гражданского Кодекса Российской Федерации».

Оба эти Постановления содержат следующие нормы- части первая и вторая Гражданского кодекса Российской Федерации действуют на территории Республики Башкортостан в части, не противоречащей Кон­ституции Республики Башкортостан и Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года.

По запросу Прокуратуры Республики Башкортостан о проверке конституционности вышеуказанных постановлений Конституционный суд Республики Башкортостан 27 октября 1997 года принял специальное по­становление, в котором вышеуказанные постановления высшего органа власти республики признаются соответствующими Конституции Респуб­лики Башкортостан и Договору от 3 августа 1994 года. Указывается, что

этот вопрос должен быть предметом дополнительного договорного согла­сования сторон и может быть решен согласно части 3 статьи 7 Договора. В статье отмечено, что споры по осуществлению полномочий органов госу­дарственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан, установленных настоящим Договором, разрешаются в согласованном ме­жду ними порядке в соответствии с Конституцией Российской Федера­ции и Конституцией Республики Башкортостан,

Представляется, что такое решение соответствует требованию Договора от 3 августа 1994 года о проведении согласительных процедур, а также тому положению Договора, что согласование текущего законода­тельства Российской Федерации и Республики Башкортостан находится в совместном ведении сторон (статья 4 Договора).

Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года подчеркивает равноправие сторон Договора тем, что в самом названии Договора речь идет о взаимном делегировании пол­номочий. Вместе с тем следовало бы в Законе «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» урегулировать вопрос о том, как же бу­дут решаться противоречия между нормативными правовыми актами Российской Федерации, изданными по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации согласно статье 5 Договора, и соответствующими нормативными правовыми актами Республики Башкортостан.

Для правильного решения проблемы соотношения федерального и республиканского законодательства надлежит решить и целый ряд дру­гих вопросов. Нужно добиться ясного представления о системе республи­канского законодательства и его отраслевой структуре. Актуальной явля­ется разработка научной Концепции республиканского законодательства и его отраслей. Следовало бы завершить и принять Концепцию правовой реформы в Республике Башкортостан, о подготовке которой было принято решение еще три года назад-

Требуется усовершенствовать механизм предотвращения и устра­нения юридических коллизий, законодательно закрепить процедуры пре­одоления разногласий и споров между государственными органами Феде­рации и республики, так и более активной деятельности судов и иных пра­возащитных структур.

Таким образом, система законодательства, действующая на терри­тории Республики Башкортостан, включает в себя законы, принимаемые федеральным законодателем, и законы, принимаемые законодателем рес­публики, причем и те и другие - законы прямого действия и сферы их теоретически не должны пересекаться. Все они принимаются разными за-

конодателями в пределах определенных им объемов компетенции. Причем закон, принятый законодателем на уровне республики в составе Россий­ской Федерации, обладает такой же юридической силой, как и федераль­ный закон, принятый в пределах компетенции федерального законодателя. Противостояние законов возникает только тогда, когда один законодатель внедряется в объем компетенции другого. Это и есть основные проблемы взаимодействия федеральных законов и законов республики в составе Фе­дерации, образующих единое правовое поле.

Все это свидетельствует о том, что накоплен интересный опыт при­нятия законов, обладающих равной юридической силой, хотя и принятых законодателями с разными объемами компетенции в одной и той же сфере правового регулирования. Наступило время определения организационно­го и правового механизма, который бы позволил не только предостеречь от принятия законодателями законов вне пределов своей компетенции по одному и тому же вопросу, но и предусмотрел формы и способы раз­решения правовых коллизий, имея в виду уважение и сохранение само­стоятельности как федерального законодателя, так и законодателя респуб­лики в составе Российской Федерации.