Государственное строительство

В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН: < КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ ^а

Л.Ш-Галиева,

аспирант юридического.,. факультета БашП/'

В последнее время российскими политологами, социологами и да­же юристами все чаще термины «местная власть» и «местное самоуправ­ление» признаются равнозначными и употребляются как слова-синонимы. Вместе с тем политика в области законодательного регулирования мест­ной власти в Башкортостане имеет существенные особенности. В Консти­туции Республики Башкортостан закреплено два вида местной власти: ме­стное государственное управление и местное самоуправление. В то же время согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным об­разованием является «городское, сельское поселение, несколько поселе­ний, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория..., в пределах которых осуществляются самоуправление, име­ются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Такой вид местной власти, как местное госу­дарственное управление, федеральным законодательством не предусмот­рен, но и не запрещен, подтверждением чему является признание Консти­туционным судом российской Федерации за субъектами Федерации права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти на своей территории, включая представительные и исполнительные органы государственной власти районов и городов.

Высказывания некоторых правоведов о том, что сложившийся в нашей республике подход к устройству местной власти является искусст­венным, политически и экономически непродуманным и даже приводит к ущемлению политических праа граждан республики, на наш взгляд, не­обоснованны.

Нормы Конституции Республики Башкортостан о местной власти не являются принципиальным нововведением, неким правовым феноме­ном. Наоборот, конституционно закрепив сложившиеся отношения в об­ласти регулирования местной власти, законодатель учел положительный опыт мировой практики.

В ряде цивилизованных иностранных государств «именно субъект Федерации не только передает полномочия на места, но и контролирует их в различных объемах и различными способами. Местные органы могут получить лишь то, что из своих полномочий передадут им органы госу­дарственной власти субъектов Федерации на основе регионального закона, причем для каждой территории объем и характер этих полномочий Moiyr варьироваться».

Следует также отметить, что разделение местной власти на виды способствовало тому, что в республике удалось избежать нивелирования разницы между сельской и городской местной властью, свойственной фе­деральному уровню, что благоприятно отразилось на выполнении местной властью хозяйственных и иных функций. К ведению органов местного го­сударственного управления в республике отнесены такие важные вопросы, как промышленность, строительство, использование и распоряжение при­родными ресурсами, и т.д. Это обстоятельство существенно расширяет круг полномочий органов местной власти республики по сравнению с компетенцией органов местной власти других регионов России и позволя­ет оперативно, с учетом местных особенностей решать ряд важнейших за­дач, направленных на удовлетворение гражданами своих потребностей и исполнение обязанностей перед государством. Опытом Башкортостана за­интересовались соседние регионы. Не так давно на рассмотрение в Госу­дарственную Думу Российской Федерации был внесен проект Федераль­ного закона об общих принципах наделения органов местного самоуправ­ления отдельными государственными полномочиями, призванный решить целый ряд проблем, которых, к слову, наша республика избежала именно благодаря тому, что законодательно закрепила различные виды местной власти.

В соответствии с Законом Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» граждане, про­живающие на соответствующей территории, имеют право на участие в ме­стном государственном управлении без каких-либо ограничений. Это по­ложение гарантируется правом (статья 3);

а) участвовать в непосредственном решении вопросов местного значения и иных вопросов, отнесенных к ведению местного государствен­ного управления;

б) избирать и быть избранными в органы местного государственно­го управления;

в) доступа к муниципальной службе;

г) получения информации о деятельности органов местного госу­дарственного управления;

д) обращения с иском в суд о восстановлении нарушенного права на участие в местном государственном управлении.

В Законе Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» также закреплены гарантии права граждан на участие в местном самоуправлении.

Разумеется, в республике в этой области государственного строи­тельства имеются и свои проблемы - прежде всего это отсутствие должно­го финансирования мероприятий, направленных на решение органами ме­стной власти вопросов своей компетенции, и политическая пассивность населения. Большой проблемой остается несовершенство нормативной правовой базы. Несмотря на то, что в республике принято значительное количество нормативных правовых актов, предусматривающих активное участие местных органов власти в различных сферах деятельности госу­дарства и гражданского общества, создание законодательной базы, спо­собной обеспечить условия для функционирования органов местной вла­сти, в настоящее время еще не завершено. В частности, не принят в новой редакции Земельный кодекс, призванный определить принципы и крите­рии распоряжения землями, относящимися к различным формам собст­венности; не решены многие вопросы муниципальной собственности. До сих пор не зарегистрированы в Министерстве юстиции республики уставы большинства сельсоветов и поссоветов.

На данном этапе государственного строительства особо значимым представляется укрепление материально-финансовой базы местной власти, возможное при оказании содействия республиканскими органами власти при одновременном контроле с их стороны за осуществлением социально-экономических программ. Созданы предпосылки для разработки Концеп­ции региональной политики, предусматривающей условия и принципы комплексного развития всех районов республики.

Таким образом, можно сделать вывод, что за последние пять лет в Республике Башкортостан осуществлен комплекс мероприятий по измене­нию структуры и статуса органов местной власти, проведена серьезная ра­бота по формированию законодательной основы, обеспечивающей усло­вия для ее деятельности, основой которой явилась Конституция Республи­ки Башкортостан.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ АКТЫ БАШКОРТОСТАНА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

З.И.Еникеев,

председатель Комитета

Законодательной палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан

Л.А.Бикбаева,

соискатель кафедры юридического факультета БашГУ

Все основные институты государства находят свое закрепление в Основном Законе - Конституции. Одним из таких важнейших институтов является институт местного самоуправления. Ведь без его структур, без осуществления принципов народовластия нет гражданского общества, нет правового государства, в конечном счете - нет демократии.

У нас в республике местное самоуправление имеет давние тради­ции, но ни в России ни в Башкортостане в прошлые века Конституций не было. Их роль выполняли различные акты конституционно-правового уровня: договоры, соглашения, положения. В них закреплялись основные характеристики местного самоуправления: цели, задачи такого самоуправ­ления; выборы достойных к управлению лиц, их ответственность; пере­чень вопросов, решаемых на собраниях (сходах); структура выборных ор­ганов, их названия и т. д.

Первыми конституционно-правовыми актами, закрепившими в XVI веке институт самоуправления в Башкортостане, являются договоры баш­кирских родов и племен с царским правительством. Эти источники права получили отражение в своеобразных письменных памятниках, генеалоги­ческих летописях башкирского народа - шежере.

При заключении договоров царское правительство наряду с други­ми брало на себя обязательства сохранить местное самоуправление баш­кир и местное традиционное правосудие на основе обычного права (гадат хокугы) и норм шариата (адат хокугы).

Все значимые для рода и племени вопросы решались на народных собраниях (сходах)-йыйынах, общенациональные вопросы - на всебаш-кирских йыйынах. Существовал и институт аксакалов, где заседали ува­жаемые люди.

В 1863 году царским правительством было принято Положение о башкирах - своеобразный свод российских законов о башкирах. Этот кон­ституционно-правовой акт в определенной степени демократизировал об­щественную жизнь башкир, восстановил местное самоуправление.

Особый интерес представляют статьи, касающиеся вопросов мест­ного самоуправления. Об устройстве сельских (деревенских) и волостных (юртовых) обществ и их общесгвенном управлении говорится в разделе П Положения о башкирах. Статья 74 гласит: «По делам хозяйственным баш­киры составляют сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости (юрты). В каждом сельском обществе и в каждой волости заведывание общественными делами предоставляется миру и его избранным». Сельское общественное управление башкир состояло из сельского схода и сельского старосты. Кроме того, общества по своему усмотрению могли назначать сборщиков податей, лесных и полевых сто­рожей, сельских писарей, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, если последние будут устроены за счет обществ (статья 78).

Сельский сход составлялся из домохозяев, принадлежащих к соста­ву сельского общества, и из всех, назначенных по выбору сельских долж­ностных лиц. Лица, не проживающее в обществе, не имеющие усадебной оседлости и не ведущие в обществе никакого хозяйства, исключались из списков домохозяев общества и не имели права участия на сходе до фак­тического возвращения их в общество. Если земля находилась во владении отдельных селений, входящих в состав сельского общества, сходы состав­лялись по каждому селению отдельно. Вотчинники и припущенники со­ставляли отдельные сходы.

В Положении подробно описаны права сельского и волостного сходов.

В целом введение Положения о башкирах явилось определенной ступенью на пути правовой эволюции башкир: они получили возможность осуществлять самоуправление в соответствии со своими традициями, со­вместно и самостоятельно управлять той территорией, на которой они проживают, регламентировать значительную часть дел, действуя в рамках закона и в интересах населения. Эта форма правового состояния башкир­ской национальности дожила фактически до революции 1917 года.

После февральской революции, которая демократизировала обще­ственную жизнь, быстро сформировалось башкирское национальное дви­жение. В июле и в августе 1917 года в Оренбурге и Уфе прошли два баш­кирских Курултая, где был создан Центральный Совет (Шуро) и принято решение создать Республику Башкурдистаи на автономных началах. Лиде­ры башкирского движения, провозглашая лозунг об автономии Башкорто-

стана, подразумевали суверенное его развитие в составе демократической Российской Федерации. В январе 1918 года ими было разработано Поло­жение об автономии Малой Башкирии, которое можно назвать Конститу­цией Башкурдистана. Об организации местного самоуправления на местах говорилось в Положении о кантониальном управлении. Башкортостан в то время был разделен на кантоны, поэтому кантониальные учреждения ве­дали делами местного управления и хозяйства в пределах кантона.

Кантониальное управление, образованное кантониальным съездом, состояло из кантониальных дум (диван) и кантониальных управ (башкар-ма). Кантониальные думы должны были состоять из гласных, избираемых на трехлетний срок. Число кантониальных гласных по каждому кантону устанавливалось курултаем в количестве от 15 до 40 лиц в зависимости от численности населения кантонов. Это положение подробно расписывало полномочия, организацию и деятельность кантониальных учреждений.

Первой Конституцией республики, носящей данное название, яви­лась Конституция Башкирской Советской Социалистической Республики 1925 года. Статья первая Основного Закона закрепляла положение о том, что Башкирия является автономной республикой, свободно входящей в состав РСФСР и через нее объединяющейся в Союз Советских Социали­стических Республик, свободно определяющей форму своих взаимоотно­шений с общефедеративной властью.

Глава шестая Конституции была посвящена местной власти и мест­ному самоуправлению. Она закрепляла: высшей в пределах данной терри­тории (кантона, уезда или волости) властью является съезд Советов. В съездах Советов могли принимать участие представители всех Советов, находящихся на территории административной единицы.

, Съезды Советов составлялись следующим образом: а) кантонные - из представителей Советов городов и городских селений, фабрик и заво­дов, расположенных вне городских поселений, сельских Советов, по рас­чету: от Советов городов - 1 делегат на 200 избирателей, от волостных съездов Советов - 1 делегат на тысячу населения, но не свыше 300 деле­гатов на кантон; б) волостные - из представителей всех Советов, находя­щихся на территории волости, по расчету: 1 делегат на 300 человек насе­ления, но не свыше 150 делегатов на волость.

Съезды Советов должны были избирать свои исполнительные ор­ганы - исполнительные комитеты для руководства текущей работой по управлению территорией в границах своего ведения.

В городах и селениях образовывались Советы депутатов, которые также для выполнения текущей работы избирали из своего состава испол-

нительный орган. Члены Советов депутатов обязаны были регулярно от­читываться перед избирателями.

Кантонные и волостные органы должны были принимать меры к поднятию своей территории в культурном и хозяйственном отношении;

составлять и утверждать местные бюджеты; разрешать вопросы, имеющие местное значение для данной территории; обсуждать вопросы общегосу­дарственного значения как по собственному почину, так и по предложе­нию вышестоящих органов советской власти и т.д.

Правом избирать и быть избранным в Советы, по Конституции Башкирской АССР 1925 года, пользовались, независимо от пола, вероис­поведания, расы, национальности, оседлости и т.п., следующие граждане, которым ко дню выборов исполнилось 18 лет: а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также ли­ца, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возмож­ность производительного труда; б) красноармейцы и краснофлотцы Рабо-че-Крестьянской Армии и Флота; в) граждане, входящие в категории пе­речисленных пунктов, потерявшие в какой-то мере трудоспособность. Проверка правильности выборов возлагалась на избирательные комиссии, а проверка правильности полномочий делегатов, избираемых на съезды Советов, - на мандатные комиссии.

Избиратели, пославшие в Совет депутата, имели право во всякое время его отозвать и произвести новые выборы.

Эта Конституция, окончательно определившая правовое положение БАССР как автономной республики, разрабатывалась с 1924 года по 1925-й, окончательно была утверждена V Всебашкирским съездом Сове­тов 27 марта 1925 года.

Центральной власти эта Конституция не понравилась. При ВЦИКе была создана специальная комиссия для рассмотрения конституций авто­номных республик, которая, в нарушение принципа национальной авто­номии, Соглашения центральной советской власти с Башкирским прави­тельством об автономии Башкирии, не признала легитимность данной Конституции. В результате Конституция БАССР 1925 года, хотя и была принята Всебашкирским съездом Советов, так и осталась официально не утвержденной центральной властью.

По советским Конституциям Башкирской АССР 1937 и 1978 годов партийный диктат и так называемый институт демократического центра­лизма органы местного управления превратили в безвластные структуры. Например, в статье 120 Конституции Башкирской АССР 1978 года гово­рится, что «местные Советы народных депутатов решают все вопросы ме­стного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов

граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов...», т.е, государственные интере­сы здесь преобладали над интересами граждан.

Сейчас местное самоуправление в Республике Башкортостан - га­рантируемая действующей Конституцией Республики Башкортостан 1993 года - самостоятельная деятельность населения по решению вопросов ме­стного значения, а также владение, пользование и распоряжение муници­пальной собственностью, причем обязательно в интересах проживающих на той или иной территории. -.

Деятельность эта осуществляется непосредственно населением и через выборные и другие органы местного самоуправления. Это демокра­тическое положение закреплено в статье ] 10 действующего Основного За­кона республики.

В конце 1 994 года в соответствии с конституционным положени­ем Верховным Советом Республики Башкортостан были приняты законы «О местном государственном управлении» и «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», в результате чего города и районы получили свой статус, а сельские и поселковые Советы - свой. Это положение соот­ветствует статье 108 Конституции Республики Башкортостан, где закреп­лены два вида местной власти: местное государственное управление и ме­стное самоуправление.

В статье 111 Конституции Республики Башкортостан говорится, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муници­пальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают налоги и сборы, осуществляют охрану обществен­ного порядка, решают иные вопросы местного значения, причем органы государственной власти должны содействовать местному самоуправле­нию.

Каковы же по Конституции Республики Башкортостан гарантии местного самоуправления? Это самостоятельное определение структуры местного самоуправления; право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых органами государ­ственной власти- Ограничивать права местного самоуправления запреще­но.

Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями с передачей необхо­димых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Конституции Республики Башкортостан - 5 лет. Для истории этот срок явно небольшой. Но по своему содержанию Основной Закон явился итогом длительного конституционного развития республики, берущего

свое начало еще в XVI веке. Местное самоуправление признавалось, потом ограничивалось, запрещалось, однако через какое-то время возрождалось, затем опять запрещалось. Только пять лет назад появилась возможность реального осуществления народовластия в Башкортостане, возможность полностью реализовать колоссальный потенциал народа, его энергии, зна­ний и возможностей в становлении демократического правового государ­ства. Это стало возможно с принятием Основного Закона Республики Башкортостан, конституционно закрепившего гарантии местного само­управления, его самостоятельность.

Конституция Республики Башкортостан 1993 года " действующий акт, в том числе и в части местного самоуправления. В марте 1998 года принят Закон «О внесении изменений и дополнений а Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан». Сейчас идет процесс регистрации уставов местных сообществ.

О СТАТУСЕ ПРОКУРАТУРЫ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН В СВЕТЕ ЕЕ КОНСТИТУЦИИ

Р.Н-Зиннуров,

помощник Прокурора Республики Башкортостан по особым поручениям

Становление реального федеративного государства в России обусло­вило принятие новых Конституций республик, входящих в Российскую Федерацию, самостоятельно ими разработанных и оригинальных по сво­ему содержанию. При рассмотрении проблемы соответствия Конституций России и ее республик было бы разумным не противопоставлять эти доку­менты, не рассматривать любое самостоятельное положение республикан­ских Конституций, как проявление сепаратизма. Сложившиеся на сегодня федеративные отношения в стране свидетельствуют о том, что некоторые субъекты Федерации имеют в своем статусе ряд особенностей в соответст­вии с положениями Федеративного Договора или двусторонних договоров (например, Республика Татарстан, Республика Башкортостан)-

Важно отметить, что Конституция Республики Башкортостан содер­жит специальную статью о Прокуратуре республики. В статье 142 пред­ставлена четкая регламентация функций органов прокуратуры. Согласно этой нормы Конституции Прокурор республики и подчиненные ему про­куроры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением Конституции Республики Башкортостан, действующих на территории рес­публики законов, всеми министерствами, государственными комитетами и другими органами государственного управления, предприятиями, учреж­дениями, организациями, органами местной власти и самоуправления, по­литическими партиями, общественными объединениями, кооперативными организациями, должностными лицами, а также гражданами.

Ряд ведущих правоведов России, отмечая отсутствие перечня функ­ций прокуратуры в Конституции России, рассматривают этот факт как упущение, объясняя его отсутствие влиянием на Конституцию той поли­тической борьбы, которая велась вокруг судеб прокуратуры а начале 90-х годов.

Отнюдь не противопоставляя указанную выше норму Конституции Республики Башкортостан Конституции России, хотелось бы обратить внимание на то, что по Конституции Республики Башкортостан прокура­тура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением Кон­ституции Республики Башкортостан. Подобной нормы в Конституции Российской Федерации нет,

Говоря о статусе Прокуратуры Республики Башкортостан в свете норм Конституции республики, необходимо отметить ее следующий без­условно положительный аспект. Речь идет о праве Прокурора республики обращаться с запросом в Конституционный суд республики, о конститу­ционности того или иного закона, указа Президента и постановления пра­вительства республики.

Практика и опыт деятельности прокурора Республики Башкортостан показали, что такие полномочия в условиях активной деятельности много­численных субъектов законотворчества не только актуальны, но и необхо­димы.

Следующий важный момент правового статуса Прокуратуры рес­публики определен статьей 129 Конституции Башкортостана, а также пунктом 1 статьи 9 Закона о прокуратуре республики, несомненно выгод­но выделяющий Конституцию Башкортостана - право законодательной инициативы Прокурора Республики Башкортостан.

Этими полномочиями Генеральный Прокурор России до настоящего времени не наделен, что на наш взгляд, существенно осложняет его уча­стие в законотворческом процессе, поскольку, непосредственно подобная деятельность Генерального Прокурора возможна лишь через Президента Российской Федерации.

Между тем в соответствии с Законом о прокуратуре Российской фе­дерации; участие прокуратуры в законотворческом процессе, является од­ним из основных направлений ее деятельности. Являясь органом надзора за соблюдением законности во всех сферах общественных отношений, прокуратура в своей повседневной практике сталкивается с проблемами применения самых различных законов, поэтому она наилучшим образом приспособлена к выявлению их пробелов и недостатков,

Исходя из этого, прокуратура может квалифицированно и своевре­менно ставить перед законодателем вопрос об устранении недостатков в действующих законах или принятии новых. Следует поэтому согласиться с высказанной в юридической науке позицией о необходимости предос­тавления Генеральному Прокурору Российской Федерации права законо­дательной инициативы.

В Конституции Республики Башкортостан статусу и организацион­ным сторонам деятельности прокуратуры отведена самостоятельная глава. Очевидно, этим самым законодатель подчеркивает специфику, независи­мость и в то же время, особые условия деятельности этого надзорного ор­гана. Как представляется, это наиболее приемлемая позиция с точки зре­ния особого статуса органов прокуратуры в системе других государствен­ных органов республики.

Помещение же в Конституции России статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть», с нашей точки зрения, хотя и не может рассматривать­ся как установка на поглощение ее судебной властью вряд ли можно при-

знать удачной. Как уже отмечалось, упомянутая структура Конституции Республики Башкортостан, исходя с чисто правовых позиций, безусловно представляется более предпочтительней.

Вместе с тем, хотелось бы подчеркнуть, что мы весьма далеки от идеализации Конституции и Закона о Прокуратуре Республики Башкорто­стан, не можем их рассматривать как документы свободные от недостат­ков и недоработок. Отметим некоторые из них.

К примеру, статья 3 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в качестве правовой основы деятельности прокуратуры, называет и Консти­туцию России и другие федеральные законы. Аналогичная статья Закона о прокуратуре Республики Башкортостан, в качестве таковых, называет лишь Конституцию республики и другие законодательные акты, дейст­вующие на ее территории.

Между тем эта норма Закона о прокуратуре Республики Башкорто­стан, находится в определенном противоречии с пунктом 1 статьи 4 этого же Закона, согласно которого, органы прокуратуры Республики Башкорто­стан входят в систему органов Российской прокуратуры. Таким образом, согласно юридического смысла этой нормы, допускающей, на наш взгляд, двоякое толкование, можно лишь предполагать, что законодатель охватил понятием «другие законодательные акты» и Конституцию России, Иначе получается, что находясь в системе органов Российской прокуратуры, прокуратура Башкортостана должна руководствоваться лишь Конституци­ей Республики Башкортостан и республиканским Законом о прокуратуре.

В целом же, как уже отмечалось выше, проблема соответствия Кон­ституций России и ее республик, вопрос в большей степени политический, затрагивающий основы и принципы Российского федерализма, обуслов­ленного глубокими историческими и социально-экономическими особен­ностями развития России и ее регионов.

Конституция Республики Башкортостан, как и любая другая Консти­туция, юридически устанавливает не реальное, а должное состояние госу­дарства и общества, то есть отражает не столько фактическое положение дел, а выступает образцом, будущей моделью.

Именно в этой связи, прокуратура призвана своей деятельностью способствовать взаимодействию властей, их совокупному согласованному функционированию как единой государственной власти, которая заинте­ресована а сохранении и укреплении законности, являющейся основной задачей органов прокуратуры. Без законности, основанной на неуклонном и жестком соблюдении всех норм Конституции, не может быть сильного, успешно выполняющего свои функции государства, стремящегося стать правовым,