Пятилетие Конституции Республики Башкортостан и законодательство республик в составе Российской Федерации

Д. Н. Миронов,

Председатель Конституционного суда, Республика Саха (Якутия)

Республика Башкортостан - старейшая республика в составе Рос­сийской Федерации, За прошедшие десятилетия ее экономика стала по-настоящему многоотраслевой. Обычно указывают, что среди регионов Российской Федерации Башкортостан находится на одном из ведущих мест по объему производственных мощностей.

Но несомненный интерес вызывает и его опыт государственного и правового строительства. Обратимся к характеристике некоторых положе­ний Конституции Республики Башкортостан, имеющих значение и для за­конодательства других республик России.

Действующая Конституция Башкортостана была принята Верхов­ным Советом Республики 24 декабря 1993 года. Это означает, что процесс разработки проекта Конституции республики развивался одновременно с формированием концепции обновленной Российской Федерации как фе­деративного государства.

Конституция Башкортостана разрабатывалась в связи с Федератив­ным договором и Приложением к нему от Республики Башкортостан и в известной степени является выражением принципов этих документов.

Конституция Республики Башкортостан исходит из результатов республиканского референдума 25 октября 1993 года, подтвердившего до­говорный характер отношений Республики и Российской Федерации. Ссылка Конституции на результаты республиканского референдума не ставит под сомнение общую философию отношений Башкортостана и Рос­сии. «В числе важнейших актов нашего государства - принятие в 1993 го­ду новой Конституции республики. Это не урезанная копия Российской Конституции, а подлинный Основной Закон Башкортостана, отражающий его специфические особенности, вобрав в себя мысли и чаяния большин­ства нашего народа, в том числе и принципы, нормы единства с Россией», - подчеркивает Президент республики М.Г.Рахимов.

Конституция утверждает участие Республики Башкортостан в дого­ворном обновлении государственного устройства Российской Федерации на основе добровольности и равноправия. Конституция Республики Баш­кортостан входит в политико-правовую систему, направленную на по-

строение единого конституционного пространства в духе современной ин­терпретации российского федерализма. Конституция Республики Башкор­тостан связана с принципиальными ценностями федеральной Конститу­ции, в том числе в области межнациональных отношений и признания су­веренитета многонационального народа России.

Конституция регулирует широкий круг общественных отношений, также некоторые стороны федерализма. Согласно статье 5 Конституции республики законы Российской Федерации, принятые тто вопросам, добро­вольно переданным в ее ведение, обязательны на территории республики. Объясняя это положение. Основной Закон республики делает ссылку на процесс обновления Российской Федерации. Конструированная в этой связи норма гласит: «Отношения Республики Башкортостан и Российской Федерации определяются Договором об основах межгосударственных от­ношений Российской Федерации и Республики Башкортостан, другими двусторонними договорами и соглашениями».

Таким образом Конституция Республики Башкортостан воспроиз­водит правовое пространство, основанное на Федеративном договоре и ут­верждает единство России и Башкортостана.

Многие исследования конституционно-правового статуса респуб­лик в составе Российской Федерации все еще зациклены на утверждении о том, что к республикам в составе России термин «государство» не приме­ним. «Является ли республика государством по существу?» - спрашивает советник Министерства юстиции России Т.Э.Шуберт и отвечает:

«...использование термина «государство» в отношении республик невер­но» (Журнал российского права. 1997. №4. С.49). Юридическая несостоя­тельность этого очевидна.

Конституция Российской Федерации закрепила: суверенитет ее распространяется на всю территорию страны. Субъекты Федерации не вправе выходить из состава России. Но согласно федеральному Основному Закону конституционно-правовой статус республики устанавливается Конституциями России и самой республики.

Конституция Республики Башкортостан исходит из широкого по­нимания конституционно-правового статуса республики, закрепляет ее го­сударственную природу. Одновременно Конституция устанавливает осно­вы статуса республики в сфере хозяйственно-финансовых отношений.

Конституция Республики Башкортостан признает многоукладную экономику, а государство должно осуществлять защиту всех форм собст­венности. Не допускается принудительное, без компенсации, отчуждение собственности. Конституция гарантирует существование частной собст­венности, но оговаривает, что она не может осуществляться в ущерб об-

-щественным интересам. Провозглашается социальная ответственность собственника средств производства перед обществом. Любая собствен-.ность должна выполнять общественно полезные функции.

Обеспечивая вступление республики в условия рыночных отноше­ний, государство сохраняет за собой право регулировать экономику и со­циальное производство.

Оно выступает собственником известного комплекса имуществен­ных объектов. В его собственности находятся имущество государственных предприятий, учреждений и организаций, культурные и исторические ценности, средства бюджета, банки, валютный и иные фонды. Состав соб­ственности республики определяется ее задачами как социального госу­дарства. В собственности республики могут быть средства производства, транспорта, связи, информатики и топливно-энергетического комплекса. Земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Рес­публики Башкортостан провозглашаются достоянием (собственностью) ее многонационального народа.

Вопросы финансов и бюджета в Конституции регулируются в статьях 148-155 (четвертый раздел). Закреплено, что республика проводит единую бюджетно- финансовую, налоговую, денежно-кредитную, валют­ную и ценовую политику, скоординированную соответствующей полити­кой Российской Федерации на договорной основе.

В чем смысл конституционных норм о статусе республики? Рес­публика Башкортостан имеет с Российской Федерацией договорно-конституционные отношения, являясь суверенным государством в составе Российской Федерации. Публично-правовой статус республики рассмат­ривается в связи с демократическим развитием Федерации. Если сказать кратко о второй стороне статуса республики, то она связана с ее экономи­ческим положением, отражает ее социальные обязательства и выражает связанность республики с социальными притязаниями населения, имею­щими исторические основы. Республика связана с правом народа на само­определение.

Оживление законотворчества субъектов Российской Федерации воспринимают в науке по-разному. По этому поводу одни авторы выска­зываются весьма сдержанно, другие видят в нем продолжение действия общей закономерности, связанной с крупными переменами, происходя­щими в структуре российского законодательства.

Законодательство республик развивается наиболее интенсивно, об­ладает несомненным качественным своеобразием и выполняет не только общие, присущие всей правовой системе страны функции, но и вполне

специфические задачи, проистекающие из национально-этнических и на­ционально-государственных отношений.

Республики отличаются друг от друга по размерам территории, численности населения, по национальному и культурно-конфес­сиональному составу. Вступая в рынок, они имели разные стартовые усло­вия. Исследователи отмечают большой разрыв между ними по экономиче­скому потенциалу, темпам переустройства народного хозяйства и уровню жизни населения.

В развитии законодательства республик Башкортостан занимает ведущее положение. В настоящее время в республике принято 16 кодек­сов, более 350 законов и большое число нормативных постановлений представительного органа. Целенаправленно развивается указное нормо-творчество. Большую роль играют нормативные правовые акты Прави­тельства, министерств, ведомств, а также местных органов. В Башкорто­стане предприняты важные издания нормативного материала, Республика Башкортостан, судя по всему, увеличение объема законотворчества соче­тает с необходимостью повышения его научной обоснованности и форми­рования правовой системы.

Конституция Республики Башкортостан достаточно четко и широко определяет предметы своего правового регулирования. Согласно статье 127 в него входят: а) отношения, связанные с организацией и деятельно­стью органов государственной власти и местного самоуправления, прав и свобод граждан; б) отношения, связанные с формированием и расходова­нием бюджетов, действующих на территории республики; в). отношения имущественного характера и отношения, связанные с регулированием экономики и с определением функционирования социальных институтов;

г) отношения, обеспечивающие рациональное использование и надежную охрану природной среды; д) уголовное, процессуальное и правоисполни-тельное законодательство; е) международные и межреспубликанские до­говоры и соглашения.

Таким образом Конституция Республики Башкортостан четко ис­пользует термины «законодательство» и «правовая система», связывая их с правотворческими возможностями республики.

Изучение опыта законодательной деятельности Парламента Баш­кортостана показывает, что в республике некоторые отрасли законода­тельства приняли явную определенность, о чем кстати свидетельствует по­становка вопроса об издании Свода законов республики. Процесс породил идею об отраслях республиканской правовой системы. Так, в Республике Башкортостан входит в обиход понятие «конституционное право». Хоро­шими темпами развивается природоохранительное, земельное законода-

тельство. Намечается становление административного, жилищного, трудо­вого, семейного законодательства.

Республики в составе Российской Федерации по праву выполняют задачи, связанные с самоопределением народов. Некоторые республики при этом осуществляют достаточно разностороннее правовое регулирова­ние, включая и вопросы из области прав коренных малочисленных наро­дов.

Права коренных малочисленных народов гарантируются Россий­ской Конституцией (статья 69) в соответствии с общепризнанными прин­ципами и нормами международного права и международными договорами России. Право народов на самоопределение фиксируется в преамбуле Конституции России и закрепляется в качестве принципа федеративного устройства в статье 5.

Подчеркнем, что согласно статье 69 Основного Закона Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской на­ции на самоопределение. В связи с этим можно было подумать, что лица башкирской национальности могут надеяться на законодательное установ­ление льгот для их развития. Однако республиканский законодатель не пошел на сужение своих возможностей. «Национальное» законодательство не получило развития. Немногочисленные самоопределенческие по на­правленности правовые нормы только кое-где вкраплены в некоторые за­конодательные акты, не образуя даже этноправового института.

Специалисты указывают, что в Башкортостане бережно сохраняют­ся толерантность и дружба народов.

Механизм межэтнической адаптации охраняется республикой. Конституция закрепляет, что республика защищает интересы всего много­национального народа.

Башкортостан, будучи национальной республикой, не пошел по пу­ти создания правовых предпочтений ни для представителей титульного народа ни на закрепление коллективных прав самоопределившейся нации. Подлинной основой его правотворчества являются права человека.

Выводы следующие.

Конституция Республики Башкортостан делает значительный упор на качественное обновление Российской Федерации и на положения Фе­деративного договора.

Конституция Республики Башкортостан регламентирует конститу­ционно- правовой статус республики комплексно, включая в его состав не только традиционные вопросы публично-правового положения республи­ки (население, территория и власть), но и отношения бюджета, финансов, земли, природных ресурсов, собственности и налогов.

Законодательство Башкортостана учитывает необходимость вы­полнения республикой ее социальных обязательств перед населением и поэтому ориентировано на реализацию концепции социального государст­ва; в этом плане оно находится в поле интересов других республик.

Республика Башкортостан не связывает свое правотворчество с не­обходимостью формирования национального права, а имеет в виду созда­ние регионального законодательства, основанного на концепции прав че­ловека.

В системе правотворчества Республики Башкортостан используют­ся разнообразные правовые формы, значительная часть которых могла бы быть представлена в законотворческой деятельности других республик.

Становится все более очевидным, что глубокое и результативное преобразование России с сохранением ее исторических приверженностей во многом зависит от построения сильного федеративного государства, В условиях правовой анемии и беспомощности субъектов Российской Феде­рации эта цель не может быть достигнута. В свете этого становится ясным стремление Башкортостана утверждать свою правовую базу, призванную способствовать его становлению как демократического правового госу­дарства, что является вкладом в российское федеративное единство и ук­репляет государственность России.

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

В.К.Са мигу длин,

зав. кафедрой юридического факультета БашГУ

Представляется, что необходимо начать с понятия «конституциона­лизм». Действительно, оно становится одним из центральных понятий правоведения и государствоведения. Этим понятием, прежде всего, охва­тывается область идей, представлений о государственном обустройстве общества, о конституционных основах государственной власти. Далее, это понятие включает в свое содержание конституционное законодательство, т.е. часть позитивного права. Кроме того, конституционализм охватывает круг проблем, связанных с реализацией действующего конституционного законодательства. Таким образом, конституционализм - сложное понятие. Оно состоит по меньшей мере из трех содержательно непростых элемен­тов. С точки зрения и теории и практики важно установить оптимальное соотношение между ними, проанализировать их состояние, структуру, ди­намику.

Анализ конституционного законодательства Башкортостана приво­дит к выводу, что здесь немало интересных положений (норм), заслужи­вающих самого серьезного изучения. Вместе с тем это законодательство не свободно от внутренних противоречий, пробелов. Кроме того, респуб­ликанское конституционное законодательство в некоторых своих сторонах (частях) несогласованно с федеральным конституционным законодатель­ством. А это создает значительные сложности для право применителя. Как достойно выйти из этой непростой ситуации? Думается, без известных теоретических изысканий, учитывающих данные практики, не обойтись.

Как ни странно, актуализируется вопрос о понятии «конституция». В самом деле, чему следовать - придерживаться ли в этом вопросе позиции Фердинанда Лассаля или точки зрения Е.В. Спекторского?

Ф.Лассаль считал, что настоящая конституция - это действительное отношение общественных сил; надо создавать не вымышленную писаную конституцию, а заняться устройством конституции действительной; во­прос о конституции есть прежде всего вопрос силы, а не права; писаная конституция только тогда имеет значение и долговечность, когда является точным отражением этого соотношения. Е.В.Спекторский утверждал об­ратное. По его мнению, конституция - это ни то, о чем говорит Лассаль и его последователи, а нечто такое, что необходимо для всех, подобно про­свещению и другим благам культуры. «И вот конституционным государ"

ством является такое, где власть не только организована, но еще и ограни­чена, и притом не фактически только, а юридически или правомерно, ог­раничена же она ничем другим, как признанием за населением публичных прав или политической свободы. Осуществляя эти права, население пре­вращается из управляемых подданных в самоуправляющихся граждан. Со­вокупность таких ограничений образуют конституцию данной страны,... ту, о которой учат юристы и для которой право выше факта». Е.В. Спек-торский был убежден в том, что «хорошая конституция - это все равно, что хорошие пути сообщения, все партии, при всей своей борьбе по другим вопросам и могут и должны сойтись на вопросе о конституции, ибо она гарантирует общечеловеческие блага" свободу и порядок».

Многие считают, что Конституция Республики Башкортостан - Ос­новной Закон демократического правового государства. Иначе говоря, признается, что понятие «конституция» и понятие «основной закон» - си­нонимы, а современная Республики Башкортостан - это уже демократиче­ское правовое государство.

При нестрогом рассмотрении вопроса такой подход едва ли может вызвать особые возражения. Однако, если начать вникать в юридические тонкости (детали), вырисовывается несколько иная картина, Если вчитать­ся в текст принятых законов (а их число внушительно, принято около 300 законов, в числе которых 16 кодексов), то получается, что Конституция нашей республики - это не только конституционный закон, содержащий основополагающие принципы и нормы об организации власти в республи­ке, но и ряд законов, которые призваны конкретизировать и детализиро-, вать вышеназванный закон. Следовательно, если желать улучшения дейст­вующей Конституции республики в целях более полного раскрытия ее гу­манистического, демократического потенциала, нужно позаботиться о «юридической чистоте» всей системы законов в органическом единстве дают завершенную юридическую Конституцию Башкортостана.

Устремления многих направлены сегодня на то, чтобы сложить сильное государство. Но возможно ли государство в государстве? Допус­тим, что возможно, если придерживаться, скажем, концепции двойного суверенитета. Тогда, какое государство в республике мы намерены полу­чить? К чему придем, если государство будет сильным, но неразумным? Не слишком ли мы заняты «собственно» государственной проблематикой. Ведь если вдуматься, то государство все же вторично. Первично общест­во. Если во главу угла поставить потребности и интересы человека и граж­данина, то, думается, самое время позаботиться о развитии структур граж­данского общества. А гражданское общество - это, прежде всего, свобод­ный гражданин - патриот края и отчизны, частная собственность, пред­принимательство, свободный труд, семья, политический, экономический, идеологический плюрализм, свободные средства массовой информации

(СМИ), местное самоуправление. Без гражданского общества немыслимо правовое государство. Однако и в Башкортостане и в Российской Федера­ции в целом многие институты гражданского общества пока слабо развиты или не развиты вовсе,

Сегодня - все федералисты. Слово «унитаризм» часто используется в уничижительном смысле. Если быть объективным, оказывается, что в тео­ретическом и практическом отношениях понятие «федеративное государ­ство» и понятие «унитарное государство» равноценны. Иногда может быть хороша федерация, а иногда - уния (унитарное государство). Но при неко­торых условиях как федерация, так и уния могут испытывать сложности в развитии. Значит, дело не в понятиях, а в условиях жизнедеятельности че­ловека, общества и государства.

России, видимо, определено судьбой быть федерацией. Но федера­ция - это сложное понятие и образование. Какой федерацией является и должна быть Россия? В Башкортостане немало сторонников договорной и асимметричной федерации. Действительно, современная Россия в значи­тельной степени такова, то есть в принципе договорная и асимметричная. Но так ли должно быть, если заботиться об удовлетворении насущных по­требностей и интересов человека и гражданина, безопасности общества, устойчивом функционировании государства в режиме свободы и демокра­тии? Достоинства любой модели федерации общественным сознанием должным образом не оценены.

В действующей Конституции Башкортостана (статья 126) преду­смотрено, что республики имеет свою систему законодательства. Сама по себе эта идея достаточно конструктивна. Во всяком случае согласно Кон­ституции Российской Федерации (статьи 4, 5, 15 и др.) в пределах единой отечественной правовой системы возможно развитие двух уровней зако­нодательства: общефедерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, исходя из принципа конститу­ционной законности, не допускает юридической противоречивости зако­нодательства ни на одном из его уровней. С точки зрения права недопус­тимы юридические противоречия и между разноуровневыми законами и иными нормативными правовыми актами. В случае же фактического про­тиворечия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Если же имеет место фактическое противоречие между федеральным законом и норма­тивным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в пределах компетенции последней, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (часть 6 статьи 76 Конституции Россий­ской Федерации),

Таким образом проблема юридически непротиворечивого развития законодательства в условиях действующей Федеральной Конституции вроде бы решена. Однако в процессе реальной законотворческой деятель­ности возникает масса проблем. Чтобы уже на самых ранних стадиях рес­публиканского законотворчества исключить возможность принятия юри­дически ущербных законов, на наш взгляд, важно придерживаться прин­ципов согласованного законотворчества, принципа «не навреди!», прин­ципов непротиворечивости, дополнительности.

Сейчас уже признают возможность и необходимость внесения из­менений и дополнений в действующую Конституцию Республики Башкор­тостан. Однако здесь нужно ответить по меньшей мере на следующие во­просы. В какие главы, статьи основного текста республиканской Консти­туции нужно вносить изменения и дополнения? Какими эти изменения и дополнения должны быть по своему содержанию и характеру? Корректно ли поднимать вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию, когда целый ряд законов, предусмотренных в основном тексте республи­канской Конституции, не принят?

Вопросы эти непростые. Нельзя превращать республиканскую Кон­ституцию в заложника политических страстей и эмоций. Во всяком случае, если изменения и дополнения, вносимые в статьи четырех разделов Кон­ституции Республики Башкортостан (разделы второй, третий, четвертый, пятый) не представляют особой опасности для установленного республике демократического конституционного строя, то принятие поправки хотя бы к одной статье раздела первого и раздела шестого основного текста рес­публиканской Конституции грозит серьезными изменениями государства вообще.