Проблемы формирования системы законодательства Республики Башкортостан

И.А.Адигамов,

Государственный секретарь Республики Башкортостан

Российская Федерация за последние годы по сути дела из унитар­ного государства превратилась в федерацию, идущую по пути строитель­ства правового государства и гражданского общества. Процесс этот не за­вершен, модель российского государственного устройства далека от со­вершенства, тенденции в ее развитии весьма противоречивы. Одна из примет времени; бурно развивается законодательство субъектов Россий­ской Федерации, хотя в разных субъектах концепции развития законода­тельства существенно различаются. В этих условиях интересен опыт на­шей республики, которая уже на сегодняшний день сформировала доста­точно развернутую систему собственного законодательства.

В настоящее время Республика Башкортостан является несомнен­ным лидером по числу принятых законов. Их в республике в настоящее время более 350-ти. Для сравнения: большинство субъектов Российской Федерации имеют от 100 до 200 законов. С некоторым отставанием от Республики Башкортостан идут Республика Карелия (около 300 законов) и Вологодская область (около 250 законов). Отличительной особенностью Республики Башкортостан является то, что она пошла по пути разработки и принятия кодексов. Сейчас в республике действуют 16 кодексов, в то время как в других субъектах Федерации принято в среднем 2-3 кодекса. В Башкортостане ставится вопрос о систематизации законодательства по­средством издания Свода законов. В этих целях еще 1 ноября 1995 года был подписан Указ Президента Республики Башкортостан «О подготовке к изданию Свода законов Республики Башкортостан», а затем 26 декабря 1996 года был принят Закон Республики Башкортостан «О Своде законов Республики Башкортостан», установивший конкретные сроки инвентари­зации всех действующих, формально не отмененных законов и иных нор­мативных правовых актов республики и их систематизации для включения в Свод законов.

В то же время есть субъекты Российской Федерации, законодатель­ство которых еще не получило должного развития. Некоторые субъекты больше ориентируются на федеральное законодательство, дополняя, кон­кретизируя, а иногда и утверждая федеральные законы специальными ак-

тами своих парламентов. Своя система законодательства таких субъектов насчитывает лишь несколько десятков законов. Конечно, такой подход к собственному законодательству субъектов Российской Федерации вряд ли позволит им осуществить комплексный подход к правовому регулирова­нию общественных отношений с учетом региональных и национальных особенностей.

Следует признать, что не все согласны с нашим подходом к форми­рованию республиканского законодательства- Кое-кто видит в этом стрем­ление Башкортостана, создав соответствующую правовую базу, выйти из единого правового пространства России. Отсюда стремление некоторых политиков с унитаристским настроением обуздать «непокорный», на их взгляд, Башкортостан принятием федеральных законов свести его сувере­нитет к нулю, привести республиканское законодательство в соответствие с федеральным, причем без всякого учета Договора Российской Федера­ции и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами государст­венной власти Республики Башкортостан».

Между тем законотворческая политика Республики Башкортостан обусловлена федеративной природой российского государства и строится в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации, в частно­сти с ее статьей 76, предусматривающей право субъектов Российской Фе­дерации при определенных условиях на собственное правовое регулиро­вание путем принятия законов и иных нормативных правовых актов.

Говоря о правовых основах формирования самостоятельной систе­мы законодательства Республики Башкортостан, следует отметить, что это вытекает из основополагающих политико-правовых документов, на кото­рых зиждется вся российская государственность. В их числе Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации, Декларация о го­сударственном суверенитете Республики Башкортостан, Федеративный договор с Приложением к нему от Республики Башкортостан, Конститу­ция Российской Федерации, Конституция Республики Башкортостан, До­говор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегирова­нии полномочий между органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти Республики Башкотостая» и подписанные вслед за ним межправительственные и межведомственные соглашения.

Исходным документом в деле формирования законодательства Республики Башкортостан стала Российская Декларация о государствен-

ном суверенитете, закрепившая право каждого народа на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах, а также необходимость существенного расширения прав авто- номных республик бывшей РСФСР.

На этой основе Верховным Советом Республики Башкортостан 11 октября 1990 года была принята своя Декларация о государственном суве­ренитете, которая провозгласила право республики на собственную систе­му законодательства и закрепила юридическую силу Конституции, законов и иных нормативных правовых актов Башкортостана.

Следующим важным документом стал Федеративный договор от 31 марта 1992 года и Приложение к нему от Республики Башкортостан, кото­рые подтвердили право Республики Башкортостан иметь собственную систему законодательства.

Конституция Российской Федерации также закрепила права субъ­ектов Федерации на собственное правовое регулирование, принятие зако­нов и иных нормативных правовых актов.

Опираясь на это, Конституция Республики Башкортостан уделила большое внимание вопросам республиканского законодательства. Ни в одной другой республиканской Конституции не уделяется столько внима­ния этой проблеме. В Конституции Башкортостана системе законодатель­ства посвящено шесть статей, которые объединены в часть 1 главы XII. В статье 126 указывается, что Республика Башкортостан имеет самостоя­тельную систему законодательства, обеспечивающую правовое регулиро­вание всех общественных отношений, кроме тех, регулирование которых добровольно передано республикой по Договору в ведение Российской Федерации. Статья 127 посвящена закреплению приоритетных направле­ний развития системы законодательства Республики Башкортостан. Статья 128 устанавливает юридическую силу федеральных и республиканских за­конов. Статьи 129-131 подробно регламентируют процесс законотворчест­ва.

Рассмотренные конституционные положения о праве Республики Башкортостан на собственное законодательство нашли признание феде­рального, центра в подписанном 3 августа 1994 года Российской Федера­цией и Башкортостаном двустороннем Договоре о разграничении предме­тов ведения и взаимном делегировании полномочий. В пункте 3 статьи 4 этого Договора закреплено деление республиканского законодательства на конституционное и текущее. Юридическое закрепление системного харак­тера законодательства Республики Башкортостан и выделение его струк­турных подразделений (конституционного и текущего) имеет большое

значение в деле его создания и для практического решения вопроса о со­отношении республиканского и федерального законодательства.

Таким образом за несколько лет реформирования федерализма в России была создана надежная правовая основа для становления само­стоятельной законодательной системы Республики Башкортостан. От идеи расширить права автономных республик бывшей РСФСР до юридического закрепления и признания федеральным центром самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан, состоящей из конституцион­ного и текущего уровней. Таков охвативший достаточно короткий проме­жуток времени путь формирования правовых основ для законодательства республики.

Тот факт, что законодательство Республики Башкортостан отлича­ется от законодательства других субъектов Федерации, также вполне зако­номерен и обусловлен своеобразием федеративной природы российского государства, в частности, ее фактической асимметричностью. Трудно счи­тать равноправными субъектами, например, республику в составе России и, скажем, автономный округ, который в свою очередь входит в состав другого субъекта Российской Федерации. Неслучайно, руководствуясь статьей 78 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации используют практику передачи части своих полномочий наиболее крупным субъектам, прежде всего республикам, Законодательство республик, как правило, обширнее и богаче по содержа­нию, чем законодательство других субъектов Федерации. К сожалению, при принятии некоторых федеральных нормативных правовых актов, осо­бенно ведомственных, их авторы не учитывают это обстоятельство, под­гоняя всех субъектов Федерации под единый шаблон, вследствие чего не­редко возникают правовые коллизии.

Наша политика в области законотворчества опирается на конститу­ционные положения о сохранении в собственности многонационального народа республики природных ресурсов, обеспечении равной защиты всех форм собственности и экономических прав граждан, установлении права республики на внешнеэкономические связи, сохранении оправдавших себя коллективных форм ведения сельского хозяйства, которые отражают мно­говековые традиции народов, проживающих в Башкортостане, Государст­во, его органы видят свою основную задачу в создании таких правовых предпосылок, которые бы обеспечили нашим гражданам уверенность в завтрашнем дне. Предметом каждодневной заботы в настоящее время ос­таются проблемы своевременной выплаты заработной платы, пособий, других социальных выплат, не допуская повышения цен на продукты пи­тания и товары первой необходимости.

• Опираясь на эти концептуальные основы, законодательство рес­публики уже сегодня достаточно эффективно регулирует общественные отношения. Башкортостан одним из первых создал необходимые консти­туционные основы для реализации суверенитета республики. У нас приня­ты законы о Президенте, Государственном Собрании, Кабинете Минист­ров республики, республиканских органах исполнительной власти. В рес­публике действует целый пакет законов о судебной системе: о Конститу­ционном суде, Верховном суде, Высшем арбитражном суде, недавно при­нят закон о мировых судьях. Много в республике делается для защиты прав и свобод человека и гражданина- Башкортостан стал первым субъек­том России, где на основе республиканского закона был учрежден пост Уполномоченного по правам человека. Республика Башкортостан имеет развитое земельное, экологическое, хозяйственное законодательство. Сей­час в республике идет процесс принятия законов о языках народов Баш­кортостана, республиканском гражданстве и т.д.

Несмотря на очевидные достижения в области формирования зако­нодательства Республики Башкортостан, находятся политики, которые не замечая успехов, стараются столкнуть наше законодательство с федераль­ным законодательством, выискивая, причем порой искусственно, право­вые коллизии. Как любой развивающийся объект, законодательство не может не иметь противоречий. Главное найти цивилизованный механизм их устранения, устраивающий как федеральный центр, так и республику.

Говоря о таких противоречиях, нельзя не отметить, что в их воз­никновении не столько вина, сколько беда законодателей субъекта Рос­сийской Федерации, т.к. федеральные органы власти сами до конца не по­следовательны. Подтверждением тому может служить разница в подходах к правовому статусу субъектов России, соответственно, к их полномочиям, содержащимся в Федеративном договоре. Конституции Российской Феде­рации и двусторонних Договорах между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, необходимым услови­ем согласования федерального законодательства и законодательства субъ­ектов России является устранение коллизий в самой Конституции Россий­ской Федерации, а также между нею и федеральными законами. Без наве­дения порядка в самом федеральном законодательстве, устранения суще­ствующих в нем противоречий, прежде всего в вопросах компетенции субъектов Федерации, согласовать это законодательство с законодательст­вом субъектов России, в том числе Республики Башкортостан, не пред­ставляется возможным.