Виды административно-правовых актов государственного управления

 

Основной критерий классификации актов управления - их юридические свойства. В зависимости от этого акты управле­ния делятся на два основных вида: нормативные и индивиду­альные.

 

Нормативные акты - важнейший вид правовых актов, из­даваемых органами государства в процессе управленческой дея­тельности. Нормативные акты излагают нормы права, с приня­тием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяют­ся или отменяются нормы, действовавшие ранее, и т.д. Норма­тивный акт вводит юридические нормы в правовую систему, яв­ляется способом выражения и закрепления государственной воли.

 

Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различ­ных отраслях управления, определяют деятельность учрежде­ний, предприятий и организаций, а также поведение должностных

лиц и граждан в сфере исполнительной власти (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения).

 

К ненормативным правовым актам относятся:

 

• распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

• распоряжения председателей палат Парламента - Националь­ного собрания Республики Беларусь;

• распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь;

• акты прокуратуры и прокуроров, за исключением норматив­ных правовых актов Генерального прокурора Республики Беларусь;

• акты органов записи актов гражданского состояния.

 

Важнейшее свойство нормативного акта - его правотворчес­кое назначение.

 

Одним из основных признаков нормативных актов являет­ся возможность их неоднократного применения и охват содер­жащимися в них предписаниями индивидуально-неопределен­ных субъектов, т.е. отсутствие конкретного адресата.

 

Нормативные акты не только обладают определенными свой­ствами, но с их непосредственным участием осуществляются:

 

• уточнение и детализация норм, содержащихся в законода­тельных актах;

• проведение в жизнь различных социально-экономических программ;

• закрепление типовых правил поведения в сфере государствен­ного управления;

• определение организационно-правового статуса конкретных звеньев исполнительной власти;

• установление необходимых ограничений, запретов, предостав­ление специальных прав и специальных обязанностей, реали­зуемых в сфере государственного управления;

• защита определенных прав и свобод граждан и др.

 

Многообразие нормативных правовых актов позволяет клас­сифицировать их по различным основаниям.

 

1. По юридической силе. Естественно, что акты органов вы­шестоящего звена имеют большую юридическую силу, чем акты органов нижестоящего звена.

2. По правовым последствиям. Не все акты вносят измене­ния в систему действующих правовых норм. Это дает основания делить акты на основные и вспомогательные. К вспомогатель­ным актам можно отнести те, которые, не изменяя действую­щей нормы, расширяют сферу ее действия, а также акты, содер­жащие поручения нижестоящим органам издать соответствую­щие нормативные акты. Причем нормативный характер имеют не все эти предписания, а лишь те из них, которые выступают как юридическое основание последующего установления, измене­ния, отмены правовых норм или изменения сферы их действия.

 

Индивидуальные акты - это акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, один из способов реализации правовых норм. Они выступают в качестве юриди­ческих фактов: порождают, изменяют или прекращают конкрет­ные правоотношения. Отличительная особенность данного вида актов - их индивидуальный характер - свойство, давшее назва­ние виду. Его признаки заключаются в конкретности предписа­ний, адресации их персонально определенным субъектам, регу­лировании конкретных отношений, однократности реализации (применения, исполнения) и др.

 

Каждый индивидуальный акт управления один раз разре­шает конкретное управленческое дело (вопрос). Действие же акта во времени, как известно, бывает различным. Многие индивиду­альные акты вызывают возникновение таких правоотношений, которые прекращаются с однократным действием по исполне­нию содержащихся в них предписаний, например, приказ на­чальника, содержащий кратковременное поручение подчиненно­му сотруднику, постановление о применении штрафа.

 

Правовыми последствиями индивидуальных актов управле­ния может быть возникновение не только административно-пра­вовых, но и гражданско-правовых, трудовых, финансово-право­вых отношений. Так, приказ о назначении лица на должность в государственном учреждении порождает административно-пра­вовые и трудовые отношения. Акты управления являются од­ним из оснований, в силу которых возникают гражданские пра­воотношения.

 

Любой приказ о назначении того или иного лица на какую-либо должность в государственном аппарате действует в тече­ние всего времени, пока не будет отменен другим приказом или фактически не утратит силу (упразднение органа, ликвидация должности и т.д.). Еще дольше может простираться действие индивидуальных актов, наделяющих какие-либо субъекты пра­вом пользования определенными материальными или иными благами. Например, решение о назначении пенсии по старости исполняется каждый месяц, следовательно, многократно, и дей­ствовать может годами по отношению к одному конкретному лицу.

 

В зависимости от цели и характера все индивидуальные акты можно разделить на две большие группы: оперативно-исполни­тельные и правоохранительные.

 

Оперативно-исполнительными являются акты применения диспозиции правовой нормы (распоряжение о перечислении средств, решение о выдаче ордера на квартиру и т.д.). Это наи­более многочисленная и весьма разнообразная группа актов уп­равления. Индивидуальные оперативно-исполнительные акты издаются практически всеми органами исполнительной власти.

 

Правоохранительные индивидуальные акты управления из­даются с целью обеспечить охрану права от нарушения либо восстановить нарушенное право. При этом в ряде случаев реа­лизуются санкции правовых норм (приказ об объявлении дис­циплинарного взыскания за нарушения по службе, постановле­ние о применении административного взыскания за нарушение общественного порядка, отмена незаконного индивидуального акта нижестоящего органа и т.д.). В правоохранительных ак­тах, как правило, дается правовая оценка поведения (деятель­ности) различных субъектов правоотношений в сфере государ­ственного управления. Но их нельзя отождествлять с мерами административного принуждения, которые включают в себя и соответствующие материально-технические операции (например, получение штрафных сумм, удержание их в случае неуплаты нарушителем в установленный законом срок и т.д.).

 

Индивидуальные акты по юридическим последствиям де­лятся на обязывающие; запрещающие; управомочивающие; по­ощряющие; содержащие отказы.

 

Соотношение нормативных и индивидуальных актов управ­ления в общем плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие индивидуальных актов актам нор­мативным. Каждый индивидуальный акт должен строго соот­ветствовать общему правилу, норме права, регламентирующий данный вид отношений. В этом состоит одно из проявлений принципа законности в государственном управлении.

 

В юридической литературе иногда кроме нормативных и индивидуальных выделяют еще общие и смешанные правовые акты управления.

 

Общие акты содержат:

 

• общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня и т.д.);

• общие требования (о повышении требовательности к отдель­ным должностным лицам, усилении контроля за отдельной категорией граждан, обеспечении решения об экономии элек­троэнергии и т.д.);

• разъяснения чего-либо (правил использования земель, под­вергшихся радиоактивному загрязнению, требований пожар­ной безопасности).

 

Смешанные акты содержат одновременно нормы права и правоприменительные решения, иногда еще и общие требова­ния.

 

Классификация актов управления по органам, их издаю­щим. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь, за­конами Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», «О Президенте Республики Беларусь», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Бела­русь», «О Совете Министров Республики Беларусь» и иными нормативными актами установлены виды актов, издаваемых кон­кретными органами государственного управления.

 

К ним относятся:

 

• декреты, указы и распоряжения Президента Республики Бе­ларусь;

• постановления Совета Министров и распоряжения Премьер-министра;

• постановления, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты министерств (министров), государственных комитетов (председателей государственных комитетов);

• решения местных исполнительных комитетов и местных ад­министраций; распоряжения председателей исполнительных комитетов (глав местных администраций);

• приказы и распоряжения руководителей управлений, отде­лов и других структурных подразделений исполнительных комитетов и администраций, руководителей определенных предприятий, учреждений и организаций.

 

Президент Республики Беларусь уполномочен издавать дек­реты, указы и распоряжения.

 

В статье 2 Закона «О нормативных правовых актах Респуб­лики Беларусь» дается следующее понятие декрета Президен­та Республики Беларусь - это нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегиро­ванных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регули­рования наиболее важных общественных отношений.

 

Учитывая, что декретами Президента Республики Беларусь могут решаться и управленческие вопросы, отдельные из них являются одновременно и правовыми актами управления.

 

Статьей 101Конституции Республики Беларусь предусмот­рены следующие виды декретов:

 

• декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий;

• временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости по собственной инициативе или по предложению Правительства.

 

При этом не допускается делегирование полномочий Пре­зиденту на издание декретов, предусматривающих: изменение и дополнение Конституции, ее толкования; изменение и дополне­ние программных законов; утверждение республиканского бюд­жета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан.

 

Временные декреты должны быть в трехдневный срок пред­ставлены для последующего рассмотрения Палатой представи­телей, а затем Советом Республики и сохраняют силу закона, если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от половинного состава обеих палат Парламента).

 

Декретами регулируются различные стороны государствен­ной и общественной жизни, они всегда нормативны. В соответ­ствии с Законом «О Президенте Республики Беларусь» декреты и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, имеют верховенство над актами иных го­сударственных органов и должностных лиц.

 

Указы Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализа­ции его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отме­няющий) определенные правовые нормы.

 

Указами Президента регулируются вопросы о структуре ор­ганов исполнительной власти и другие вопросы, связанные с функционированием данной ветви власти, а также с осуществ­лением Президентом руководящих функций в отношении Правительства. Указы по юридической силе находятся ниже, чем декреты.

 

Распоряжения Президента Республики Беларусь не явля­ются нормативными правовыми актами, если иное не предусмот­рено Президентом; имеют индивидуальный характер и издают­ся преимущественно по вопросам внутриорганизационного ха­рактера.

 

Совет Министров Республики Беларусь принимает в преде­лах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений. Используя данную форму управленческой дея­тельности, Правительство на практике осуществляет исполни­тельную власть. Постановления могут быть как нормативные, так и индивидуальные.

 

Принимаемые Советом Министров Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (положения, уставы, правила и т.п.) утверждаются постановлениями Совета Министров Республики Беларусь.

 

Акты Правительства обязательны на всей территории Рес­публики Беларусь. Их юридическая сила больше по сравнению

 

с актами, принятыми иными, подчиненными ему органами госу­дарственного управления.

 

Совет Министров принимает нормативные правовые акты по вопросам, которые не могут быть решены министерствами, другими республиканскими органами государственного управле­ния, областными и Минским городским исполнительными ко­митетами самостоятельно или совместно с иными министерства­ми, другими республиканскими органами государственного уп­равления, местными исполнительными и распорядительными органами. Постановления Совета Министров могут быть отме­нены Президентом Республики Беларусь.

 

Председатель Совета Министров издает распоряжения. Они являются актами индивидуального характера. Кроме того, по результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра и его заместителей решения могут приниматься в форме протоколов, указаний, поручений. Эти правовые акты являются только индивидуальными, они имеют меньшую юридическую силу по срав­нению с постановлениями, должны им соответствовать и не про­тиворечить.

 

Акты министерств, иных республиканских органов государ­ственного управления принимаются в форме постановлений и приказов.

 

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный харак­тер, принимаются республиканскими органами государственно­го управления коллегиально в форме постановлений. Принима­емые министерствами, иными республиканскими органами госу­дарственного управления, иные нормативные акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами. Совет Министров утверждает указанные акты, подготовленные министерствами, а министры - подготовленные структурными подразделениями министерств. Приказы мини­стров могут содержать как предписания конкретного характера, так и юридические нормы, т.е. быть ненормативными и норма­тивными. Инструкции же министерств всегда нормативные акты. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти могут быть отменены Президентом Республики Беларусь, а акты

 

органов государственного управления, подчиненных Правитель­ству, - Советом Министров Республики Беларусь.

 

Местные исполнительные комитеты и местные администра­ции в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений. Председатель исполнительно­го комитета, глава администрации издает распоряжения. С по­мощью этих актов проводятся в жизнь решения Советов и пред­писания вышестоящих органов исполнительной власти.

 

В отдельных, специально предусмотренных законом случа­ях исполкомы принимают общеобязательные акты, т.е. реше­ния, действие которых распространяется на всех граждан, нахо­дящихся на территории деятельности данного исполкома, а так­же на расположенные на этой территории учреждения, предпри­ятия и организации, независимо от их подчиненности и форм собственности.

 

Решения исполкомов могут быть как нормативными, так и индивидуальными актами. Распоряжения издаются от имени исполкома его председателем, а при отсутствии председателя -его заместителем по оперативным вопросам, которые не требу­ют коллегиального обсуждения. Это, как правило, индивидуаль­ные акты. Лишь отдельные распоряжения руководителей област­ных и Минского городского исполкомов содержат предписания нормативного характера.

 

Распоряжения часто издаются по прямому поручению ис­полкома или по согласованию с членами исполкома. Таким об­разом, решения исполкомов отличаются от распоряжений, преж­де всего, по характеру и значению решаемых в них вопросов и, как следствие этого, - по порядку издания.

 

Руководители отделов и управлений исполкомов издают приказы и распоряжения.

 

Руководители предприятий и учреждений издают правовые акты, как правило, в форме приказов и распоряжений. Иногда ими издаются также инструкции. Приказы могут быть норма­тивными и индивидуальными, чаще - индивидуальными акта­ми. Акты руководителей учреждений и предприятий обязатель­ны для работников этих учреждений и являются актами внут­реннего управления.