Проблеми реформування органів прокуратури України.

2–3 жовтня 2006 року в Академії прокуратури України відбулася Міжнародна науково-практична конференція, на якій експерти Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії), народні депутати України, представники виконавчої влади України, працівники органів прокуратури України та зарубіжних країн, судді, науковці обговорили питання реформування органів прокуратури України.

На сьогодні існує декілька точок зору щодо місця прокуратури в системі державної влади. Дискусії точаться навколо ключового питання: до якої саме гілки влади її віднести шляхом внесення змін до Конституції України. Більшість фахівців відстоюють доцільність віднесення прокуратури до системи судової влади, опоненти наполягають на своєму баченні реформування прокуратури через включення її до виконавчої влади. Ця невизначеність спонукала Генеральну прокуратуру України розробити і запропонувати свій проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» в частині, що стосується органів прокуратури, який і став предметом обговорення на цій конференції. Ректор Академії прокуратури України Григорій Середа, відкриваючи конференцію, зокрема, зазначив, що серед багатьох дискусійних зібрань – це перша така масштабна спроба широкого обговорення ролі та місця прокуратури в українському суспільстві.

На пленарних засіданнях з доповідями виступили Генеральний прокурор України Олександр Медведько, експерти Венеціанської комісії – Джеймс Гамільтон, П’єр Корню, Томас Маркерт, Ганна Сухоцька, Голова Вищого адміністративного суду Олександр Пасенюк, народні депутати України Геннадій Удовенко, Іван Вернидубов, заступник Генерального прокурора України Олександр Шинальський, начальник Головного управління кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України Володимир Остапчук, представники органів прокуратури зарубіжних країн – Олександр Звягінцев (Російська Федерація), Валерій Дьякону (Республіка Молдова), Віргініус Сабутіс (Литовська Республіка), Наталія Матвєєва (Республіка Білорусь), відомі українські вчені в галузі права – віце-президент Академії правових наук України, директор Інституту законодавства Верховної Ради України Олександр Копиленко, в.о. ректора Національної академії Служби безпеки України Віктор Мікулін, професор Академії адвокатури України Владлен Гончаренко, професор Одеської національної юридичної академії Валентин Долежан, прокурор Запорізької області Валерій Кулаков, прокурор Івано-Франківської області Микола Гошовський та ін.

У вступному слові Генеральний прокурор України Олександр Медведько обґрунтував доцільність внесення змін до Конституції України щодо правового статусу прокуратури і зазначив, що «… віднесення прокуратури до системи судової влади стане фундаментальним і принциповим кроком на шляху її реформування, який дозволить забезпечити неупередженість, незалежність і деполітизацію діяльності прокуратури та відповідатиме сучасним тенденціям визначення ролі прокуратури в демократичних країнах, у переважній більшості яких питання щодо місця прокуратури в структурі державних органів вирішено саме так. Шляхом віднесення прокуратури до судової гілки влади пішли не тільки такі демократичні європейські країни, як Бельгія, Іспанія, Італія, Нідерланди, Греція, Португалія, Франція, Фінляндія, а й більшість постсоціалістичних країн, зокрема Азербайджан, Вірменія, Грузія, Казахстан, Молдова, Росія, Латвія, Литва, Болгарія, Румунія».

Окремо Олександр Медведько визначив необхідність зміцнення гарантій незалежності прокуратури та вдосконалення процедури призначення і звільнення Генерального прокурора України. Він відзначив, що «… матеріали слухань, висновки експертів, у тому числі іноземних, свідчать про те, що в Україні існують проблеми, пов’язані із забезпеченням реальної незалежності як Генерального прокурора України, так і підпорядкованих йому прокурорів. Прокуратура нерідко ставала заручником у політичному протистоянні законодавчої та виконавчої гілок влади, внаслідок чого постійна зміна генеральних прокурорів стала майже звичною для українського суспільства …»

У підтримку представленого учасникам конференції Проекту змін до Конституції України щодо прокуратури висловився віце-президент Академії правових наук України, директор Інституту законодавства Верховної Ради України Олександр Копиленко, який зауважив, що необхідно розробити процедуру, яка визначала б шлях проходження цього законопроекту у Верховній Раді України. Крім того, він наголосив, що ця проблема потребує більш широкої дискусії, яка може пройти, наприклад, у формі громадських слухань. Таке всебічне обговорення сприятиме реформуванню органів прокуратури з метою перетворення її в дієвий механізм захисту прав і свобод людини та громадянина.

Під час дискусії доповідачі, висловлюючись за прискорення процесу реформування органів прокуратури, застерігали від радикальних і невиважених кроків. Голова Вищого адміністративного суду України Олександр Пасенюк зазначив, що, формуючи нову модель прокуратури, потрібно керуватися не лише міжнародними стандартами щодо її ролі і місця в демократичному суспільстві, а й зважати на історичні традиції та реальний стан соціально-економічного розвитку України. «Ми не повинні допустити, – заявив він, – щоб внаслідок непродуманих реформувань прокуратура перетворилася в безініціативний, кишеньковий орган, додаток до виконавчої влади». Модель незалежної прокуратури у складі судової гілки влади, зауважив він, є найбільш прийнятною. Тим більше, що функції прокуратури безпосередньо пов’язані зі здійсненням судочинства.

Народний депутат України Геннадій Удовенко вбачає першочерговим завданням прокуратури захист прав людини та громадянина і вважає, що «… ми не повинні знищувати ту систему, яка склалася в нашій незалежній країні, а навпаки, зробити все, щоб значно підвищити роль прокуратури як неупередженого захисника прав людини на загальнодержавному рівні. Не можна зводити захист прав людини лише до діяльності омбудсмена. Це дуже обмежений підхід, тому що омбудсмен є уповноваженим Верховної Ради України, а нам потрібний загальнодержавний орган захисту прав і свобод людини».

У виступі народний депутат України Іван Вернидубов висловив свою точку зору на проблему реформування прокуратури і як законодавець, і як колишній прокурор: «Щодо ролі і місця прокуратури в системі розподілу влади суперечки точаться вже давно. Більшість прокурорів відстоювали незалежну позицію прокуратури від будь-якої влади взагалі. Певний час можна було якось балансувати і відтягувати остаточне рішення цього питання. Але сьогодні вже треба визначатися конкретно і про місце прокуратури в сучасному суспільстві, і про зміст її функцій». На його думку, прокурорська діяльність наближена за своєю суттю до системи судової влади, а віднесення її до виконавчої влади неодмінно призведе до негативних наслідків, зокрема до того, що посада Генпрокурора стане предметом «торгівлі» при парламентському коаліційному розподілі владних портфелів».

З приводу необхідності законодавчого вдосконалення гарантій незалежності прокурорів висловився заступник Генерального прокурора України, президент Української асоціації прокурорів Олександр Шинальський, який, зокрема, сказав: «Чинна редакція Конституції України потребує змін із метою закріплення на конституційному рівні принципу незалежності прокурора при здійсненні ним своїх повноважень. І справді, чи можна визнати правильним, що розділ VII Основного Закону держави, присвячений прокуратурі, жодним чином не згадує про незалежність прокурора, підкорення його виключно закону та не встановлює дієвих гарантій практичного забезпечення цього принципу. Зокрема, звільнення Генерального прокурора України з посади без зазначення правових підстав перетворюється в країні на усталену практику. Вважаю, що конституційні гарантії незалежності прокурора в запропонованій редакції Конституції України повинні створити систему захисту прокурорів від незаконного впливу органів влади, управління, комерційних та інших структур».

Слід зазначити, що фахівці Генеральної прокуратури України при розробці положень цього законопроекту максимально врахували вимоги і рекомендації експертів Венеціанської Комісії Ради Європи, що і зумовило позитивну оцінку з їх боку. Зокрема, Джеймс Гамільтон зазначив, що «даний проект є дуже ефективним і ми розглядаємо його як правильний крок у правильному напрямку для того, щоб українська прокуратура відповідала міжнародним стандартам. І мені хочеться підкреслити, що в Україні не існує жодних обставин, за яких не можна віднести прокуратуру до системи судової влади України. Саме такий статус, – додав він, – у прокуратур багатьох європейських демократичних держав».

Професор Одеської національної юридичної академії України Валентин Долежан у своєму виступі наголосив на чіткому взаємозв’язку проблеми незалежності прокуратури з існуючою практикою підзвітності і підконтрольності Генерального прокурора України. «Можна з упевненістю стверджувати, – підкреслив він, – що незалежність прокуратури вирішальною мірою пов’язана з незалежністю Генерального прокурора. Хиткість його правового становища в державній ієрархії до самого останнього часу не лише призводила до частої зміни генеральних прокурорів, а й породжувала невпевненість у всьому прокурорському середовищі невиправданими кадровими рішеннями та постійними організаційно-структурними змінами».

Перший проректор Академії прокуратури України Микола Якимчук у своїй доповіді зазначив, що проблема незалежності прокуратури повинна розглядатися виключно через призму її майбутнього статусу. Він наголосив: «Україна практично не має вибору щодо місця прокуратури в державному механізмі. Ймовірність забезпечення незалежності прокуратури в межах гілки виконавчої влади дуже низька, особливо зважаючи на принципи структурування та функціонування органів виконавчої влади: чітка ієрархія і підпорядкованість нижчестоящих органів вищестоящим. Основою ж системи судових органів є принцип їх незалежності, який розповсюджуватиметься і на органи прокуратури в разі їх входження до цієї системи».

Проректор – директор Інституту підготовки кадрів Академії прокуратури України Олександр Толочко, зокрема, сказав: «З урахуванням особливостей правової системи та існуючих в Україні правових реалій прокуратура має статинезалежним державним органом усистемі судової влади, на який у межах його компетенції покладаються завдання із захисту прав людини та громадянина, законних інтересів суспільства і держави. Таким чином, прокуратура як система незалежних органів повинна входити в систему судової влади на правах самостійної підсистеми. Функції прокуратури безпосередньо пов’язані зі здійсненням правосуддя, а професії судді та прокурора за своїм характером є спорідненими. Комплексний аналіз конституційних норм дає змогу стверджувати, що віднесення прокуратури до судової влади жодним чином не буде означати посягання на особливий статус, повноваження і незалежністьсуддів».

Обговорюючи тему запозичення зарубіжного досвіду, Начальник сектору консультативної Ради при Вищій Касаційній прокуратурі Республіки Болгарія Петер Раймундов зробив наголос на існуючих небезпечних тенденціях сліпого копіювання, не завжди адаптованих до окремих країн моделей діяльності правоохоронних органів. На його думку, не варто вводити процесуальні інститути, які належать до кримінально-процесуальної системи іншого виду. «Наприклад, Кримінально-процесуальний кодекс Болгарії являє собою запозичення з німецького законодавства у своїй досудовій частині щодо дізнання, щодо слідства – з французького законодавства, а щодо угоди між прокурором та захисником обвинувачуваного ми маємо запозичення з англосаксонської системи. Законодавчі зміни завжди повинні бути в межах прийнятої національним законодавством кримінально-процесуальної системи».

Заступник Генерального прокурора Російської Федерації Олександр Звягінцев теж висловився проти насаджування не завжди кращих зразків зарубіжного досвіду, зокрема в пострадянських країнах. Він підкреслив, що «Україна і Росія як члени Ради Європи, зробивши свій вибір на користь демократії, зараз проходять важливий етап розвитку, спрямованого на модернізацію правової системи. У створенні нового механізму захисту прав громадян і інтересів держави особлива роль належить саме прокурорам, які і в Росії, і в Україні виконують свою основну функцію – забезпечують законність у державі».

Слушними були виступи працівників прокуратури України, пропозиції і міркування яких стосувалися безпосередньо аналізу функцій прокуратури. Особливо гостру дискусію викликала проблема збереження функції захисту прав і свобод людини та громадянина, суспільних і державних інтересів, а також представництво їхніх інтересів у суді. «Визначаючи функціональне направлення прокуратури, – відзначив начальник Головного управління кадрового забезпеченняГенеральної прокуратури України Володимир Остапчук, – слід виходити із соціально-економічного, правового становища держави, реального стану додержання прав громадян і цілковитої очевидності необхідності збереження правозахисної діяльності прокуратури. В числі пріоритетних функцій прокуратури буде представництво публічних та приватних інтересів у суді. Необхідно лише в законі чітко визначити коло осіб, інтереси яких буде захищати прокурор у суді, оптимізувати механізми реалізації цієї функції. Передбачити, зокрема, досудові повноваження та повноваження, які прокурор реалізує безпосередньо в суді. Таким чином, правозахисна діяльність прокурора трансформується у представницьку діяльність у суді».

Прокурор Івано-Франківської області Микола Гошовський зазначив, що експерти Венеціанської комісії допускають представництво інтересів громадянина в суді, маючи на увазі лише незахищені категорії населення. «Ми не проти їхніх застережень, – підкреслив він, – але вважаємо, що для втілення їх у життя має пройти певний період часу, коли суспільство досягне високого рівня правової культури. За великим рахунком, ніде категорично не заперечується можливість існування в певних державах функції захисту прав та інтересів громадян. Ця функція також не суперечить загальновизнаним міжнародно-правовим стандартам захисту прав людини».

Прокурор Запорізької області Валерій Кулаков з цього приводу сказав: «Згідно зі ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Тобто утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. А в який спосіб повинно відбуватися таке забезпечення? Це запитання стоїть перед усіма країнами, що прагнуть підтримувати високі стандарти демократії. Але кожна держава обирає свій власний шлях при вирішенні цієї проблеми. У демократичній країні, на мій погляд, має бути багатоканальна система захисту та охорони прав людини, яка сама обирає, куди звертатися за захистом – до судді чи прокурора. Крім того, в практичній діяльності виникають численні випадки, коли суб’єкти правовідносин свідомо за взаємною домовленістю діють усупереч вимогам закону, порушуючи при цьому інтереси держави, суспільства чи людини. Проте в силу певних обставин, наприклад, корупційної зацікавленості, ніхто не піднімає питання про визнання таких діянь чи угод незаконними. Суди за власною ініціативою таке питання без відповідного до них звернення, причому в процесуальній формі, також поставити не можуть. Тому виникає ситуація, коли порушення прав існує, а за його усуненням та відновленням звернутися до судових органів нікому. Особливо це характерно при приватизації чи відчуженні державного майна, коли тільки прокурор, використовуючи власні повноваження, може вжити заходів щодо відновлення порушених прав».

Ректор Академії прокуратури України Григорій Середа на завершальному етапі роботи конференції зазначив: «Ми обговорили надзвичайно важливі позиції – місце прокуратури в державному механізмі, її функції, конституційне закріплення незалежності прокурорів та статус Генерального прокурора України. Проаналізувавши виступи учасників, слід зазначити: більшість схиляється до того, що запропонований варіант змін до Конституції України є прийнятним для нашої держави на даному етапі реформування системи органів прокуратури. Він гарантує більшу незалежність прокурорів, більшу стабільність у діяльності прокуратури і, зрозуміло, забезпечує більш ефективний захист громадян у межах компетенції органів прокуратури. Григорій Середа також висловив сподівання, що при прийнятті у Верховній Раді України змін до Конституції України і нового Закону України «Про прокуратуру» законодавцями будуть враховані пропозиції учасників обговорення і висновки експертів Ради Європи.

У процесі роботи конференції був прийнятий Заключний документ, в якому, зокрема, визначено, що прокуратура є незалежним органом у системі судової влади, на який покладається:

– кримінальне переслідування у досудовому провадженні та підтримання державного обвинувачення в суді;

– захист прав і свобод людини і громадянина, суспільних і державних інтересів, а також представництво їхніх інтересів у суді у випадках, визначених законом;

– нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування;

– нагляд за додержанням законів органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, які виконують судові рішення, а також застосовують інші заходи примусового характеру, пов’язані з обмеженням особистої свободи людини.

Крім того, позитивно оцінені передбачені законопроектом порядок призначення та дострокового звільнення Генерального прокурора України, подовження строку його повноважень, а також конституційне закріплення вимог, які висуваються до цієї посадової особи.

Визнано необхідність скасування інституту висловлення недовіри Генеральному прокурору України Верховною Радою України, який за своєю сутністю є формою політичної відповідальності та впливу на цю посадову особу.

13–14 жовтня 2006 року у м. Венеція (Італія) на 68-му Пленарному засіданні Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) за участі Генерального прокурора України Олександра Медведька було підписано Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо прокуратури». У цьому документі зазначається, що «Комісія вітає Проект змін до Конституції України щодо прокуратури як важливий крок у правильному напрямі, зокрема, щодо посилення незалежності Генеральної прокуратури від політичного тиску, визначення прокуратури як частини судової гілки влади і кращого захисту Генерального прокурора від несправедливого звільнення. Комісія закликатиме українські органи рухатися навіть далі у цьому напрямі. Прийнятий у подальшому закон має чітко визначити різницю між прокурорами і суддями, а також гарантувати, щоб не лише Генеральний прокурор, але й усі прокурори були більш захищені згідно зі своїм професійним статусом».