Концепція розвитку органів прокуратури

Сучасний період розвитку інституту прокуратури в Україні доцільно поділяти на два етапи. Перший етап охоплює становлення та розвиток прокуратури незалежної України, вступ України до Ради Європи. Початок другого етапу, пов’язуємо з взяттям Україною у 1995 році зобов’язання перед Радою Європи, згідно з яким “роль і функції прокуратури зміняться” відповідно до європейських стандартів, та подальшою реалізацією цього зобов'язання.

Перший етап сучасного розвитку прокуратури України характеризується: а) від’єднанням інституту прокуратури від прокурорської системи СРСР, набуття ним незалежності, самостійності; б) концентрацією прокурорської діяльності на реалізації функції загального нагляду у максимальному прояві; в) усвідомленням перспективних напрямів розвитку інституту прокуратури.

Другий етап – є стадією інституційних та функціональних змін та перетворень прокуратури України на шляху виконання зобов’язання України перед світовою спільнотою, а також фазою пошуку власної національної, оптимальної та ефективної моделі прокурорської системи.

У цьому напрямі вже дещо зроблено (переорієнтація функції загального нагляду на функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів, тепер на правозахисну функцію прокуратури; посилення ролі прокуратури у кримінальному судочинстві, зокрема підтриманні державного обвинувачення; визнання основним критерієм ефективності діяльності прокуратури дотримання прав та свобод людини і громадянина), проте досить багато необхідно ще зробити. Зокрема, слід остаточно вирішити питання про доцільність повної відмови від наглядових функцій прокуратури поза сферою кримінального судочинства; розв’язати проблему інституційно-правового статусу прокуратури; провести максимальну оптимізацію діяльності інституту прокуратури до потреб механізму держави, правової системи та в цілому державно-правової дійсності України тощо. Враховуючи вказане, за мету у даній розробці вважаємо дослідження основних перспектив реформування прокуратури та формулювання загальних пропозицій щодо вдосконалення діяльності цього органу державної влади.

Доцільно відзначити, що у світовому значенні функціонування інституту прокуратури є відносно нетривалим. Активна форма його становлення відбулася лише 150-200 років тому, але вже за такий короткий час інститут прокуратури, з своїми особливостями, запроваджений майже в усіх країнах світу. У процесі цього розвитку з’явилися цілі прокурорські системи.

Поточного року відзначається двадцятиріччя прокуратури з часу незалежності Української держави. Ключовими змінами організації та діяльності прокуратури з вказаного часу слід вважати: а) передання повноважень прокурора щодо санкціонування арешту, огляду та обшуку житла чи іншого володіння особи до суду; б) переорієнтація функції нагляду за додержанням і застосуванням законів на правозахисну діяльність прокуратури; в) затвердження тексту присяги працівника прокуратури України. Проте, принципових перетворень у функціонуванні прокурорської системи України не відбулося.

Слід відмітити, що належність прокуратури України до механізму держави обумовлена чинним законодавством України (зокрема Конституцією України, Законом України “Про прокуратуру”). Закон встановлює її владні повноваження, проте не закріплює правового статусу прокуратури. Інституційно-правова невизначеність прокуратури в механізмі держави, вносить деяку дестабілізацію у процес реалізації покладених на неї функцій. За існуючих умов прокуратура не відноситься ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової гілки влади. Такий стан справ не узгоджується з основним принципом здійснення державної влади в Україні, оскільки, згідно ст. 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Тому, прокуратура як орган державної влади також повинна організовуватися на основі вказаного конституційного принципу.

Крім того, на конституційному та законодавчому рівні правового регулювання не визначено правовий статус інституту прокуратури як органу державної влади. Говорячи про це, слід акцентувати, що серед учених не виникає сумнівів стосовно правильності сприйняття прокуратури – це орган державної влади. Тим більше, що таким вона початково і створювалася. Однак, для практичної діяльності цього органу більш цінним є закріплення такого положення на нормативно-правовому рівні.

До того ж правильно організована юридична діяльність у державі повинна виходити з факту визнання прокуратури органом державної влади. Це закономірність розвитку державного апарату, що фіксує публічно-правовий статус прокуратури. Його призначення полягає в тому, що держава визначає прокуратурі сферу діяльності, компетенцію, мету, завдання, а відповідно й статус [1, с. 59].

Згідно чинного законодавства України не вирішено інституційно-правового аспекту організації прокуратури. На наше переконання, вказану проблему неможливо якісно та однозначно розв'язати й без визначення функціональної складової діяльності цього правоохоронного органу. Проте, це питання теж достатньо складне і потребує додаткового всебічного дослідження.

З цього приводу польський дослідник А. Габерле слушно зауважує, що роздуми на тему, які ж мають бути завдання, функції і, загалом, вигляд прокуратури в сучасній демократичній державі потрібно почати з питання, чи її подальше існування надалі буде обґрунтоване [2, с. 3-17]. Можливо це один з жорстких підходів до встановлення сутності інституту прокуратури, проте достатньо дієвий і відкриває можливості реального усвідомлення основних переваг функціонування цієї державної інституції у сучасному механізмі держави.

Важливу функціональну складову діяльності інституту прокуратури становить сфера кримінального переслідування. Як і в інших європейських країнах, в Україні прокуратура є органом державної влади, що забезпечує кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочини. Ця діяльність здійснюється прокуратурою шляхом: по-перше, здійснення досудового слідства; по-друге, здійснення нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; по-третє, підтримання державного обвинувачення в суді; по-четверте, здійснення нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; по-п’яте, здійсненням координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі із злочинністю.

Тобто, прокуратура України наділена широким обсягом функцій, реалізація яких забезпечує визначальну роль цього державного інституту у сфері кримінального процесу. Проте, діяльність прокуратури не може постійно регламентуватися нормами перехідних положень, хоч навіть і Конституції України. Тому на часі завершення реформаторських ідей, закладених у зміст Конституції ще в 1996 році стосовно прокуратури. Вважаємо, що функція досудового слідства прокуратури повинна бути остаточно скасована. Тим більше, що це не звужує повноваження прокуратури. У межах інших функцій та повноважень прокурор зможе витребувати будь-яку справу і провести необхідні слідчі дії або повністю розслідування кримінальної справи.

Натомість є сенс посилити повноваження прокурора в іншому. Оскільки прокуратура є єдиним органом обвинувачення, до її виключної компетенції повинно відноситися й прийняття рішення про порушення кримінального переслідування особи.

Порушення кримінального переслідування особи виключно Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами має такі переваги: а) це ліквідує потребу у постійних прокурорських перевірках матеріалів та рішень про відмову у порушенні кримінальної справи правоохоронних органів; б) підвищить законність та обґрунтованість прийнятих рішень; в) встановить повну відповідальность прокуратури за забезпечення законності кримінального переслідування осіб; г) посилить значення судового контролю у цій сфері.

Також, функція координації прокуратурою діяльності по боротьбі зі злочинністю правоохоронних органів теж потребує переосмислення. Так, по-перше, вказана функція прокуратури переважно проводиться номінально, особливо на місцях; по-друге, не узгоджується з функцією нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.

Якщо нагляд, вказівки і доручення є розпорядчими управлінськими функціями прокуратури (підпорядкування суб’єктів), то координація, навпаки, є комунікативною функцією (рівність суб'єктів). Тому, ефективніше забезпечити оптимізацію зусиль та узгодженість діяльності правоохоронних органів прокуратура здатна засобами прокурорського нагляду, вказівками, дорученнями та іншими управлінськими актами. Крім того, згідно ст. 107 Конституції України спеціальним координаційним органом є Рада національної безпеки і оборони України при Президенті України, якому і слід здійснювати координацію діяльності усіх правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю [3].

Поза межами кримінального переслідування прокуратура України здійснює дві функції: представництво інтересів громадянина або держави в суді, а також нагляд за додержанням і застосуванням законів. Здійснення першої функції прокуратурою не викликає заперечень та особливих зауважень у європейських експертів. Зокрема, це стосується і висновків Венеціанської комісії, оскільки не виключається можливість певної ролі прокуратури в царині прав людини [4]. Водночас, роль прокурора в захисті прав і свобод людини і громадянина має обмежуватися конкретними та чітко й вузько визначеними випадками (спеціальний захист).

Проте, реалізація прокуратурою іншої вказаної функції викликає серйозні заперечення, оскільки за такої ситуації повноваження прокурора є надто широкими. Тому, навіть спрямування функції нагляду за додержанням і застосування законів у русло правозахисної діяльності не вирішує існуючої проблеми. Адже, у цілому, загальний захист прав людини не є належною сферою діяльності органів прокуратури, з цією метою створені інші органи державної влади (омбудсмен, адвокатура, суд). Курс на переорієнтацію прокурорської системи на правозахисну діяльність не вирішує проблем реалізації взятих Україною у 1995 році (при приєднані до Ради Європи) зобов'язань [4]. У цілому ж, виконання вказаної функції органами прокуратури є характерним для країн в умовах початкового розвитку державного та суспільного стану, що вказує на слабкість інших державних інститутів.

Окрім інституційних та функціональних перетворень в організації та діяльності прокурорської системи України є й інші проблеми, що потребують розв’язання у процесі реформування. Приміром, відповідальність прокурорів, зокрема, за порушення вимог присяги; соціальне забезпечення працівників прокуратури (створення належних побутових умов, зокрема, забезпечення житлом; пільги; пенсійне забезпечення); визначення правового статусу атестованих науково-педагогічних працівників Національній академії прокуратури України (докторантів та аспірантів); залучення громадськості до оцінювання ефективності діяльності інституту прокуратури тощо.

Підсумовуючи, доречно акцентувати увагу на наступних висновках:

по-перше, інституційній аспект реформування прокурорської системи полягає у визначенні правового статусу прокуратури у механізмі держави. Функціональний аспект зводиться до вирішення питання остаточного позбавлення інституту прокуратури функції нагляду за додержанням та застосуванням законів поза сферою кримінального судочинства, а також досудового слідства;

по-друге, слід довести до логічного завершення закладені у Конституції України (ще у 1996 році) реформаторські ідеї, стосовно прокуратури. Тобто, остаточно відмовитися від реалізації прокуратурою України функцій зазначених у п. 9 перехідних положень Конституції України, що мають тимчасовий характер, водночас, спрямувати подальший розвиток прокурорської системи у сфері кримінального переслідування. Монофункціональність інституту прокуратури підвищить його ефективність;

по-третє, до питань реформування інституту прокуратури потрібно підходити комплексно, з урахуванням розвитку усіх галузей права (зокрема кримінально-процесуального, кримінального) та в цілому, правової системи в Україні.