Нагляд за відповідністю правових актів вимогам Конституції та діючим законам

Оскільки прийняття актів, які не відповідають вимогам діючого законодавства, нерідко порушує гарантовані законом права громадян, підприємств, установ, організацій, господарських структур, нагляд за відповідністю правових актів вимогам Конституції та діючим законам є одним із головних напрямків діяльності прокуратури (п. З наказу № 2 Генерального прокурора України від 25.03.96 р. «Про організацію роботи органів прокуратури по здійсненнюзагального нагля-ДУ»}-

Законність нормативних актів перевіряється у першочерговому порядку, оскільки порушення закону при їхньому виданні тягнутьза собою відповідні відхилення в індивідуальних актах, в діяльності юридичних осіб та громадян. При цьому перевірки законності рішень і розпоряджень органів місцевого та регіонального самоврядування та державної виконавчої влади повинні проводитися незалежно від сигналів про порушення законності (п. З наказу № 2—96 р.).

До організації діяльності з нагляду за законністю актів, які видаються державними органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, як і до іншої загальнонаглядової діяльності, прийнято відносити:

а) збирання інформації про порушення закону;

б) аналіз зібраної інформації;

в) планування відповідних заходів, заснованих на оцінці стану законності на піднаглядових об'єктах.

Джерелами інформації про порушення закону при виданні актів можуть бути скарги громадян та юридичних осіб, матеріали засобів масової інформації, відомості органів позавідомчого контролю, матеріали судової практики та ін.

Зібрану інформацію слід проаналізувати, виходячи з трьох критеріїв: громадська небезпека порушень закону; вид порушення; розповсюдженість порушень на окремих об'єктах1. В результаті прокурор одержує більш точне уявлення про стан додержання законів і може зічланувати необхідні заходи. Плани повинні передбачати використання всіх необхідних у даному випадку повноважень при здійсненні загального нагляду (ч. 1 ст. 20 Закону «Про прокуратуру» — по виявленню порушень закону). У загальнонаглядовій діяльності прокурора по виявленню порушень закону розрізняють вибір засобів виявлення порушень закону; застосування засобів виявлення порушень закону; аналіз інформації про порушення закону з метою визначення заходів прокурорського реагування1.

Лід час підготовки до перевірки відповідності закону правових актів прокурор враховує особливості законодавства, яке визначає компетенцію державних органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб щодо видання актів нормативного характеру та правових актів індивідуального значення. Слід також враховувати матеріали раніш проведених перевірок з цих питань.

Перевірку законності актів, які видаються державними органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, прокурор може здійснити як шляхом їх витребування до прокуратури (п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону «Про прокуратуру»), так і шляхом ознайомлення з ними безпосередньо за місцем видання. При цьому перевагу слід надати перевіркам законності актів за місцем їхвидання (прийняття), оскільки без ознайомлення з матеріалами, які стал и підставою до прийняття акта, не завжди можна зробити правильний висновок про його відповідність закону.

Першочергове значення в роботі прокурора має нагляд за законністю правових актів, які видаються місцевими Радами народних депутатів, органами місцевого самоврядування та місцевої державної адміністрації. Закон надав цим органам широкі повноваження у всіх сферах громадського життя — економічної, фінансово-бюджетної, соціальної, культурної, охорони навколишнього природного середовища, забезпечення законності та ін. Як свідчить практика, вказані органи нерідко приймають акти з перевищенням повноважень, чим порушуються права та інтереси громадян та юридичних осіб.

Основне завдання прокурора в цій сфері—попередження прийняття незаконних рішень. Цьому сприяє підтримання прокурором різноманітних ділових контактів з органами місцевого самоврядування, головами комісій, депутатами, юристами Рад та адміністрації, участь в роботі сесій Рад та засіданнях виконкомів, попереднє ознайомлення з проектами актів, систематичне проведення перевірок законності актів. При цьому прокурор вивчає матеріали, на підставі яких був прийнятий акт: протоколи, клопотання, заяви, витяги з рішень зборів; засідань; заявки на реєстраціюта приватизацію підприємств, плани, довідки, розрахунки, висновки спеціалістів, експертні дослідження, матеріали перевіроктаін. Слід також одержати пояснення від посадових осіб, які мають відношення до видання та реалізації акта, який суперечить закону.

Підстави, з яких правові акти визначаються прокурором такими, що суперечать закону, є:

а) порушення органом, який видав акт, своєї законної компетенції;

б) порушення закону, на підставі та на виконання якого виданий даний акт;

в) порушення встановленого для окремих актів порядку їх видання.

Порушення органом, який видав правовий акт, своєї законної компетенції, виявляється в перевищенні повноважень з кола питань, які врегульовані законодавчими актами: за характером та обсягом повноважень, за дією за часом та в просторі та ін.

Типовими порушеннями закону при виданні актів, зокрема, є: положення, які дозволяють або спонукають здійснення визначенихдіянь, всупереч вимогам закону; обмеження прав та охоронюваних законом інтересів трудових колективів та окремих працівників, а також підприємств, установ та організацій; накладання на громадян та посадових осіб стягнень, які не передбачені законом та ін.

Порушення встановленого порядку видання актів, зокрема, полягає в прийнятті органом колегіального управління рішень при відсутності встановленого кворуму; в виданні одноособових розпоряджень керівниками цих органів з питань, рішення яких потребує у відповідності з законом колегіального обговорення та вирішення.

Перевіряючи законність правових актів, які видаються підприємствами, установами та організаціями, прокурор по^ винен чітко уявляти, до якої форми власності та господарювання відноситься обраний ним об'єкт перевірки, якими законодавчими актами регламентується його діяльність щодо видання актів, які особливості цієї діяльності.

Так, законодавство України про працю регулює трудові відносини працівників всіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності (ч. 1 ст. З КЗпП). Особливості праці членів кооперативів (утому числі сільськогосподарських) та арендних підприємств визначаються їхніми статутами та діючим законодавством (ч. 2 ст. З КЗпП). До нього, зокрема, відносяться: Закон від 14.10.92 р. «Про колективне сільськогосподарське підприємство», Закон від 10.04.92 р. «Про споживчу кооперацію» та ін.

Слід звернути увагу на додержання порядку видання (прийняття) актів суб'єктами господарської діяльності.

Більшість актів видається власникомабоуповноваженим ним органом одноособове. Разом з тим, значну групу складають акти, прийняття яких потребує особливого порядку. Серед них виділяються такі:

а) що видаються власником або уповноваженим ним органом за угодою з профспілковим комітетом підприємства (ст. 247 КЗпП);

б) що видаються власником або уповноваженим ним органом за угодою з трудовим'колективом підприємства (п. 4 ст. 33 Закону «Про підприємства в Україні»);

в) що затверджуються власником, а для державних підприємств — власником майна за участю трудового колективу (ст. ЭЗакону «Про підприємства в Україні»); що видаються арендними, колективними власниками, засновниками або учасниками підприємства (ст. ЗО Закону «Про власність», ст. 9 Закону «Про оренду майна державних підприємств та організацій», ст. 4 Закону «Про колективне сільськогосподарське підприємство», ст. З Закону «Про споживчу кооперацію», ст. 37, 51, 65, 67, 76 Закону «Про господарчі товариства»).

Особливе місце займає колективний договір, який укладається на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності та господарювання, які використовують найману працю та мають право юридичної особи. Відповідно до ст. Закону «Про колективні договорита угоди», сторонами колективного договору виступають власник або уповноважений ним орган, з одного боку, і один або декілька профспілкових чи інших уповноважених на представництво трудовим колективом, органів (у разі їхньої відсутності _ представники трудящих, які обрані трудовим колективом).

Перевіряючи законність колективного договору, прокурор серед інших питань повинен з'ясувати — чи не містить він незаконних нормативних положень. Практика свідчить про те, що частіше поширені порушення у таких розділах, як «оплата та нормування праці», «житлово-побутове обслуговування працівників» та ін.

З'ясувавши, що у правовому акті міститься порушення закону, прокурор повинен витребувати пояснення від відповідної посадової особи, юриста підприємства, установи, організації щодо причин видання незаконного акту. Якщо виявлені приписи нормативного характеру, які суперечать вимогам закону, слід з'ясувати, скільки разів вони використовувалися, чиї права при цьому були порушені та в чому це полягає. Це обумовлено тим, що застосування незаконного нормативного акту неодмінно тягне за собою видання право-застосувальних актів, які суперечать закону (рішень, розпоряджень, наказів та ін.).

З врахуванням одержаних пояснень прокурор вимагає усунення порушень закону, поновлення порушених прав шляхом опротестування незаконного акту, притягнення винних посадових осіб до відповідальності.