Вимога прокурора про проведення перевірок і ревізій, використання спеціалістів при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів

Закон України “Про прокуратуру” (далі – Закон), закріплюючі положення відносно повноважень прокурора передбачає його право вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок і ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз (ст. 20 Закону). Аналіз цієї норми Закону дозволяє зробити такі висновки. По-перше, тут вживається термін “вимагати провести певну роботу”. Звідси витікає обов’язок конкрентного суб’єкта виконати вимогу прокурора. По-друге, коло суб’єктів прокурорської вимоги Законом не обмежено. По-третє, не є перепоною для прокурора форма власності суб’єктів його звернення. По-четверте, прокурор вправі вимагати надання йому допомоги у своїй перевірці з боку фахівців з будь-яких установ. По-п’яте, прокурор повноважний вимагати проведення експертиз.

На наш погляд, право прокурора вимагати проведення перевірок, ревізій та експертиз слід розцінювати як таке, що примушує відповідного суб’єкта неухильно здійснити певну роботу. Це свого роду вказівка прокурора, що містить у собі спонукання до конкретних дій. Вимагати означає домагатися, примушувати виконати пропозицію прокурора. Такий категоричний висновок базуємо на положеннях ст. 8 Закону, за якою “вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов’язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно або у передбаченні законом чи визначені прокурором строки”. Невиконання без поважних причин вимог прокурора тягне за собою передбачену Законом відповідальність. Як бачимо, це право прокурора підсилено погрозою невідворотності відповідальності. Остання може бути реалізована різними шляхами, що закріплено в нормах чинного законодавства.

Закріплюючи таке повноваження, законодавець виходив з того, що при здійсненні своєї діяльності, перевіряючи додержання і правильне застосування законів, прокурор не може залишатися лише спостерігачем. Він повинен діяти активно, наступально, у разі встановлення відхилень від режиму законності вживати всіх передбачених законом заходів для усунення причин, умов та правопорушень [5, с. 93 – 96]. Даючи правову оцінку відповідним фактам суспільного життя, прокурор на свій розсуд вирішує, що і яким чином потрібно зробити задля запобігання, виявлення, усунення негативних явищ [7, с. 48 – 51]. Реагування прокурора повинно бути своєчасним, обґрунтованим і ефективним. Суперечки або ухилення від виконання вимог прокурора недопустимі й повинні присікатися, тобто безумовно реалізуватися, що, до речі, передбачається в положеннях гл. І розділу ІІІ Закону.

Слід при цьому відмітити, що в прокурорській практиці, юридичній літературі зустрічаються непоодинокі випадки неналежного ставлення до вимог прокурора [4, с. 19 – 27]. На нашу думку, причина криється в низькій професійній підготовці прокурорів, їх слабкій методичній фаховості або ж у пасивному спостереженні за режимом законності. Ознайомлення з практичною роботою прокуратури також приводить до цих висновків. Не останню роль тут відіграє відсутність ґрунтовних методичних розробок, підготовлених Генеральною прокуратурою та її науковими підрозділами, посібників, які регулярно виходили за часів Радянського Союзу.

Коли йдеться про зміст і значення вимоги прокурора, не можна обійти увагою такі два аспекти її застосування. По-перше, коли питання про необхідність проведення перевірки, ревізій або експертизи виникає в процесі безпосередньо прокурорської перевірки. А саме, якщо в ході своєї перевірочної роботи з конкретної справи прокурор вимушений буде вирішувати питання щодо необхідності отримання необхідних відомостей [2]. У такому разі він буде очікувати результати ревізій, інвентаризацій, експертиз, відсутність яких не дозволяє йому дати правову оцінку в певній ситуації. У цілому, щоб правильно оцінити якесь явище, чиюсь діяльність, прокурору треба мати якомога повну обізнаність та інформацію. За таких умов прийняте прокурором рішення щодо проведення ревізій та експертиз буде законним, обґрунтованим і необхідним.

Інший аспект стосується ситуації, коли до прокурора надійшла інформація або він сам встановив факти, що змушують його використати право вимагати проведення перевірок, ревізій чи експертиз. Цей аспект застосування вимоги значно складніший за перший, тому що це первинна, сира інформація, яку спочатку треба уважно вивчити. Це можуть бути хибні або малозначущі відомості, спеціально надані, щоб відвернути увагу і ввести в оману прокурора. Ознайомча робота прокурора з отриманою інформацією в такому разі може потягти за собою спочатку винесення відповідної постанови за ст. 24 Закону, або внесення припису, протесту, подання. Лише після отримання відповідей прокурор вирішить вимагати поглибленого вивчення ситуації. А можливо, що прокурор, не поспішаючи прийняти акт реагування, з метою встановлення цілісної картини про певне явище направить свою вимогу конкретним адресатам [3, с. 26 – 30]. І в першому, і в другому випадку прокурор діє на свій розсуд, керуючись здоровим глуздом, усвідомленням правильності рішення, що приймає. Головне, що спонукає при цьому прокурора, – це своєчасність, оптимальність, результативність його попереджувально-виховного впливу на суспільні явища.

Зрозуміло, що поспішність або запізнення у прийнятті конкретного рішення не сприятиме ефективності прокурорської діяльності. З іншого боку, це може як негативно відбитися на його роботі, так і зашкодити плавному, цілеспрямованому, технологічно-виробничому процесу адресатів прокурорської вимоги. Вимога прокурора не повинна вносити дисбаланс, збої у суб’єктів вимагання, а заощаджувати час на плідну і корисну працю. Перевірки, ревізії тощо в разі їх необґрунтованого втручання в процес виробництва можуть зашкодити, зривати технологічний цикл господарської діяльності, а інколи й паралізовувати роботу підприємств, установ, організацій. Наприклад, у сфері аграрного сектора економіки держави, де відбуваються досить складні технологічні процеси, невиправдане втручання прокуратури може призвести до великих втрат, істотної шкоди. Можливо тому законодавець наголошує на законності вимог прокурора. До цього слід додати, що як і будь-який трудовий процес прокурорська діяльність не може здійснюватись без відповідного інформаційного забезпечення, яке являє собою сукупність відомостей, необхідних для прийняття того чи іншого рішення [5, с. 93 – 96]. Розглядаючи повідомлення про невідповідність закону роботи, наприклад, сільськогосподарського підприємства або дій адміністрації установ аграрного сектора, прокурору доцільно здійснити такі дії. Перше – витребувати статистичну звітність за певний період. Друге – запросити посадових осіб відомчого та позавідомчого контролю і поспілкуватися з ними. Третє – відібрати пояснення від посадовців конкретних організацій, а саме: сільськогосподарських товариств, фермерських господарств, переробних та заготівельних господарств, державних установ аграрного спрямування, елеваторів, підприємств державного резервного фонду зерна, хлібопекарних заводів тощо. Четверте – отримати від контролюючих установ копії актів і звітів про раніше проведені ревізії, інвентаризації, перевірки. П’яте – ознайомитися з матеріалами наглядового провадження у кримінальних справах. Здійснивши таку роботу, прокурор матиме уяву про стан законності в аграрному секторі, виконання Державної продовольчої програми, забезпечення Державної продовольчої безпеки [4, с. 19 – 27].

Особливу увагу слід приділити з’ясуванню належного оформлення і наявності документів з фіксації контрольно-ревізійної роботи, а саме: нормативних актів щодо організації контролю (спостереження); планів щодо контрольно-ревізійної роботи; матеріалів ревізій і перевірок; журналів обліку перевірок і ревізій, переписки з питань проведеного контролю, ревізій, інвентаризацій; книги заяв і скарг [1]. Згідно з правилами діловодства і документообігу перелічені документи зберігаються постійно і безстроково. Як відомо, контроль – це постійна перевірка дотримання підприємствами законів, підзаконних актів, відомчих нормативів з метою виявлення відхилень від технологічних вимог, стандартів, усунення недоліків, яка проводиться спеціальним апаратом [6, с. 57 – 59]. Правильно організована і планово проведена контрольно-ревізійна робота є запорукою дотримання законності. Спираючись на роботу установ контролю і спостереження, прокурор може постійно простежувати її сенс і ефективність, що дозволить йому своєчасно і правильно корегувати її, спрямовуючи в належне русло. Зрозуміло, що вимагаючи проведення ревізій, перевірок, експертиз, прокуратура не підміняє, не дублює контрольно-спостережний процес.

Нарешті, не менш важливим при розгляді змісту прокурорського повноваження вимагати проведення перевірок, ревізій та експертиз є питання оформлення такої вимоги. На нашу думку, це доречно викласти в постанові прокурора, де слід конкретизувати, як виконати конкретну вимогу прокурора, визначити термін проведення певного заходу, коло питань, що цікавлять прокурора, відповідальних осіб установ, де потрібно провести заходи, для своєчасного направлення прокурору результатів перевірок. Зрозуміло, треба чітко і правильно вказати органу контролю адресат перевірки, ревізій чи експертизи. Постанова прокурора повинна відповідати вимогам, що пред’являються до актів прокурорського реагування.

 

Належна організація роботи прокурора з нагляду за додержанням і застосуванням законів передбачає, перш за все, наявність високого рівня його професійного забезпечення. Прокурорські працівники мають організовувати та проводити наглядову роботу на підставі глибокого вивчення стану законності методами правового й економічного аналізу (економіко-правового аналізу) із залученням спеціалістів, працівників контролюючих органів з урахуванням громадської думки, звернень громадян і посадових осіб, повідомлень у засобах масової інформації.
Важливою складовою організації прокурорського нагляду за додержанням законів є формування наглядових справ з пріоритетних напрямків прокурорської діяльності, як це передбачено п. 2.8 наказу Генерального прокурора України № 6 гн 2004 р. Зокрема, в таких наглядових справах мають зосереджуватись за темами (захист соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина або захист інтересів держави в сфері економіки) такі джерела та носії інформації:
- перелік законодавчих та інших нормативних актів; список контролюючих органів; список основних суб’єктів нагляду; інформаційні матеріали щодо стану законності (статистичні та аналітичні дані, інформації контролюючих, правоохоронних, інших державних органів тощо); методичні рекомендації; науково-практичні посібники та інші документи подібного характеру, інформаційні листи про позитивний досвід роботи та орієнтуючого характеру. Одним із способів забезпечення нагляду за додержанням і застосуванням законів є проведення відповідних перевірок на піднаглядових об’єктах. До таких перевірок прокурори мають готуватися певним чином (вивчати стан справ на піднаглядовому об’єкті, складати план перевірки, залучати до її проведення за необхідності спеціалістів тощо).

 

Протест прокурора

Протест на акт, що суперечить законові, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищого органу. У такому ж порядку приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи.

У протесті прокурор порушує питання про скасування акта або приведення його у відповідність до закону, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей самий строк повідомляється прокуророві.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заява до суду може бути подана протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подання такої заяви зупиняє дію правового акта.

Припис прокурора

Письмовий припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органові чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органові чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення.

Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокуророві.

Подання прокурора

Подання прокурора є актом прокурорського реагування, спрямованим на усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють.
Право внесення подання належить прокуророві та його заступникові.
Подання ґрунтується на матеріалах прокурорської перевірки, а підставою для його внесення є виявлені факти порушень і, як правило, стосуються групи таких порушень.
Подання вносять у орган чи посадовій особі, компетенція яких дозволяє вжити реальних заходів щодо усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяли. Вимоги прокурора повинні мати лише правову спрямованість і не носити ознак втручання в господарську сферу. Разом з вимогами, спрямованими на усунення причин правопорушень, здебільшого ставлять питання про притягнення винних осіб до дисциплінарної і матеріальної відповідальності.
Подання підлягає негайному розглядові. Не пізніше як у місячний строк має бути вжито відповідних конкретних заходів щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, а про наслідки повідомлено прокурору. Нерідко направлені прокурору повідомлення про заходи, що здійснено відповідно до вимог подання, є звичайними бюрократичними відписками. Для того, щоб звести до мінімуму формалізм у реагуванні на подання, прокурори аналізують повідомлення й у разі потреби порушують питання про персональну відповідальність винних посадових осіб, які не належним чином відреагували на виявлені прокурором порушення. У ст. 185 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено можливість накладання штрафу за залишення посадовою особою без розгляду чи несвоєчасний розгляд подання, протесту чи припису прокурора.
Колегіальний орган (сесія місцевої ради, виконком, колегія міністерства й т. ін.), куди внесено подання, повідомляє прокурору про день засідання, який має право особисто взяти участь у його розгляді. Обговорення подання в такому випадку проходить у публічній формі й часто набуває характеру дискусії. Важливо, щоб прокурор аргументовано й кваліфіковано відстоював свою позицію та міг переконати в необхідності вжиття відповідних заходів.
Кримінально-процесуальне, цивільне процесуальне та господарське процесуальне законодавство передбачають право прокурора на апеляційне та касаційне подання щодо порушень закону з конкретних кримінальних, цивільних і господарських справ у зв'язку з оскарженням вироків, рішень, ухвал і постанов судів.

 

Ст. 23 ЗУ Про прокуратуру вiд 05.11.1991 № 1789-XII

Подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, вноситься прокурором, його заступником у державний орган, громадську організацію або посадовій особі, які наділені повноваженням усунути порушення закону, і підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору.

Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день засідання прокурору, який вправі особисто взяти участь у його розгляді.