Перевірка виконання законів. Підстави її проведення. Межі втручання прокурора в оперативно-господарську та іншу оперативно-розшукову діяльність

Перевірки виконання законів проводяться у зв'язку з заявами та скаргами громадян, інформацією, яка надходить від органів влади, управління та контролю, повідомленнями засобів масової інформації, які вимагають прокурорського реагування.

Приводами до проведення перевірокза ініціативою прокурора можуть бути матеріали аналізу додержання законів, практики, прокурорського нагляду, матеріали кримінальних, цивільних, арбітражних справ, статистичні дані, безпосереднє виявлення ознак правопорушення прокурором.

У ході перевірки виконання законів прокурор встановлює:

а) факти правопорушень;

б) осіб, які винні у правопорушеннях та сприянні ним;

в) наслідки правопорушення (розмір заподіяної шкоди, ущемлення прав та ін.};

г) причини правопорушень та умови, що їм сприяють.

ПОЛОЖЕННЯ

про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів

1. Загальні положення

1.1. Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі – Положення), спрямоване на забезпечення точного і однакового застосування норм закону при реалізації прокурорами повноважень, передбачених Законом України "Про прокуратуру".

1.2. Визначення основних термінів, які вживаються у Положенні:

- перевірка – спосіб здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів, який з моменту прийняття постанови про проведення перевірки надає право на вчинення дій, зазначених у пунктах 3, 4, 5 частини 1 статті 20 Закону України "Про прокуратуру";

- постанова про проведення перевірки – документ, що приймається керівником прокуратури для здійснення перевірки відповідного об’єкта;

- керівник прокуратури – для цілей цього Положення слід розуміти посадових осіб, зазначених у пункті 4.2 Положення;

- представник підприємства, установи, організації – уповноважена посадова особа підприємства, установи, організації, що очолює чи входить до складу керівних органів підприємства, установи, організації, а також власник суб’єкта господарювання, фізична особа – підприємець або фізична чи юридична особа, яка у встановленому законом порядку уповноважена діяти від їх імені;

- строк перевірки – строк, протягом якого вчиняються дії у межах повноважень, передбачених Законом України "Про прокуратуру";

- розумні строки – строки, об’єктивно необхідні для здійснення перевірки з урахуванням її обсягу, складності, об’єкта та місця його знаходження;

- об’єкт перевірки – Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, Рада міністрів АР Крим, органи місцевого самоврядування, військові частини, громадські об’єднання, діяльність посадових та службових осіб, підприємства установи й організації, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, фізичні особи – підприємці;

- доповідна записка – документ, що складається за результатами прокурорської перевірки при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів.

1.3. Перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться у Кабінеті Міністрів України, міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах державного нагляду (контролю), Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, військових частинах, громадських об’єднаннях, а також діяльності посадових і службових осіб цих органів, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, у тому числі фізичних осіб-підприємців та громадян.

1.4. Предметом перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів є:

- відповідність нормативно-правових актів, рішень, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;

- додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, якщо законом не передбачено іншого порядку захисту цих прав;

- додержання законів, що стосуються економічних відносин, бюджетного, земельного, митного законодавства та зовнішньоекономічної діяльності, конституційних засад підприємницької діяльності, охорони навколишнього природного середовища, міжнаціональних відносин;

- додержання законів про адміністративні правопорушення.

1.5. Працівники органів прокуратури при проведенні перевірки зобов’язані:

- вживати належних заходів щодо повного, об’єктивного та оперативного встановлення обставин, за якими проводяться перевірки;

- не допускати упередженості та необ’єктивності при наданні правової оцінки діям (бездіяльності) посадових осіб об’єктів перевірок та не розголошувати без дозволу керівника прокуратури їх результатів;

- не розголошувати інформацію, яка стала відома під час проведення перевірки, у тому числі тієї, що містить комерційну чи банківську таємницю, інформацію з обмеженим доступом;

- додержуватися правил етичної поведінки.

2. Підстави для проведення перевірок

2.1. Перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться на підставі письмових звернень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, що свідчать про можливі порушення законності, а також за власною ініціативою прокурора.

2.2. Перевірки за заявами та скаргами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами відповідного рівня або неприйняття ними, у тому числі у встановлені строки, рішень з цих питань.

2.3. У зв’язку з бездіяльністю органу державного нагляду (контролю), уповноваженого згідно із законом захищати інтереси держави, права і свободи людини та громадянина, або за відсутності такого органу письмове звернення перевіряється безпосередньо прокурором.

2.4. Підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою, є дані, що свідчать про можливі порушення законності.

Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в:

- дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників;

- наказах Генерального прокурора України;

- планах роботи органів прокуратури;

- рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня;

- рішеннях нарад у керівників органів прокуратури;

- дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України "Про прокуратуру";

- інших організаційно-розпорядчих документах.

3. Підготовка до проведення перевірки

3.1. Підготовка до проведення перевірки здійснюється шляхом аналізу стану законності та заходів щодо її забезпечення, опрацювання документів, вивчення доводів, викладених у письмовому зверненні органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб.

3.2. У разі необхідності від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій витребовуються рішення, розпорядження, інструкції, накази, інші акти і документи, опрацьовуються відповідні інформаційні бази даних державних органів.

3.3. Необхідність складання планів перевірки у кожному конкретному випадку визначається відповідним керівником прокуратури з урахуванням її обсягів та складності.

4. Постанова про проведення перевірки

4.1. Для здійснення перевірки приймається постанова, в якій зазначаються підстави, що свідчать про можливі порушення законності, з обґрунтуванням необхідності вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4, 5 частини 1 статті 20 Закону України "Про прокуратуру".

4.2. Постанову про проведення перевірки приймає:

- Генеральний прокурор України, його перший заступник або заступник, який за розподілом обов’язків відповідає за вказаний напрям роботи;

- прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, перші керівники спеціалізованих прокуратур (на правах обласних), їх перші заступники, заступники, які за розподілом обов’язків відповідають за вказаний напрям роботи;

- прокурори міст, районів, міжрайонні, керівники спеціалізованих прокуратур районного рівня, їх перші заступники і заступники, які за розподілом обов’язків відповідають за вказаний напрям роботи.

4.3. Постанова про проведення перевірки виготовляється на бланку відповідної прокуратури та підписується прокурором, який прийняв постанову. У постанові зазначається:

- дата та місце її прийняття;

- підстави для здійснення перевірки, що свідчать про можливі порушення законності;

- об’єкт перевірки;

- обґрунтування необхідності вчинення відповідних перевірочних дій;

- порядок оскарження постанови;

- відомості про спосіб надання копії постанови об’єкту перевірки;

- дані про посадову особу, яка її винесла та підписала.

4.4. Копія постанови про проведення перевірки надається представнику підприємства, установи, організації, фізичній особі – підприємцю, особисто або шляхом передачі до підрозділу, який здійснює реєстрацію вхідних документів об’єкта перевірки, надсилається поштою або надається в будь-який інший спосіб.

4.5. У разі ухилення представника об’єкта перевірки від особистого отримання постанови прокурором, який її надавав, у постанові робиться відмітка про це. Ухилення представника об’єкта перевірки від отримання постанови не зупиняє проведення прокурорської перевірки.

4.6. За необхідності дослідження під час перевірки законності діяльності інших об’єктів перевірки з використанням повноважень, передбачених пунктами 3, 4 і 5 частини 1 статті 20 Закону України "Про прокуратуру", прокурором приймається постанова про проведення перевірки відповідного об’єкта перевірки.

4.7. Прокурор, який ініціював перевірку із залученням прокурора іншого регіону, до відповідного доручення долучає примірник постанови про проведення перевірки. Прокурором, який безпосередньо буде здійснювати перевірку, додаткова постанова не виноситься.

4.8. Прокурор, який ініціював перевірку із залученням прокурора іншого регіону, у разі скасування постанови про проведення перевірки упродовж доби повідомляє про це прокурора іншого регіону. В такому ж порядку прокурор іншого регіону інформує прокурора, який ініціював перевірку, про наявні рішення щодо заборони йому здійснювати перевірку.

4.9. Копія постанови про проведення перевірки після прийняття надсилається прокурору вищого рівня.

5. Порядок вирішення скарг на постанови про проведення перевірки

5.1. Постанова прокурора про проведення перевірки протягом десяти днів з дня одержання може бути оскаржена представником підприємства, установи, організації до прокурора вищого рівня або до суду в порядку адміністративного судочинства.

5.2. Скарги на постанови про проведення перевірки розглядаються у такому порядку:

- міжрайонними прокурорами, прокурорами міст, районів, керівниками спеціалізованих прокуратур районного рівня – на постанови їх перших заступників і заступників;

- прокурорами міст з районним поділом – на постанови їх перших заступників і заступників, прокурорів районів у містах, їх перших заступників і заступників;

- прокурорами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, першими керівниками спеціалізованих прокуратур (на правах обласних) – на постанови їх перших заступників, заступників, міжрайонних прокурорів, прокурорів міст, районів, керівників спеціалізованих прокуратур, їх перших заступників і заступників;

- заступниками Генерального прокурора України, котрі за розподілом обов’язків відповідають за вказаний напрям роботи – на постанови прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, перших керівників спеціалізованих прокуратур (на правах обласних);

- Генеральним прокурором України – на постанови першого заступника та заступників Генерального прокурора України.

5.3. Прокурорами вищого рівня скарги на відмову у задоволенні скарг на постанови про проведення перевірок приймаються до свого провадження лише у випадку їх попереднього вирішення по суті прокурором нижчого рівня.

5.4. При оскарженні постанови прокурор вищого рівня перевіряє її обґрунтованість невідкладно, але не пізніше 15 днів з дня надходження скарги.

5.5. Оскарження прокурору вищого рівня та до суду постанови про проведення перевірки не зупиняє її проведення, за винятком випадків застосування судом заходів для забезпечення позову.

5.6. За результатами розгляду скарги прокурор вищого рівня приймає рішення або про її задоволення та виносить постанову про скасування постанови про проведення перевірки, або про відмову у задоволенні скарги.

5.7. Особа, що оскаржує постанову, прокурор, який прийняв постанову про проведення перевірки, письмово повідомляються прокурором вищого рівня про результати розгляду скарги одночасно з прийняттям рішення.

5.8. З моменту отримання прийнятої постанови про скасування постанови про проведення перевірки всі перевірочні дії, передбачені пунктами 3, 4, 5 частини 1 статті 20 Закону України "Про прокуратуру", припиняються, а оригінали документів повертаються об’єкту перевірки.

5.9. Копія постанови про скасування постанови про проведення перевірки після її винесення надсилається прокурору вищого рівня.

6. Порядок проведення перевірки

6.1. Перевірка здійснюється в розумні строки, необхідні для її проведення.

6.2. При проведенні перевірки прокурор має право:

1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, військових частин, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності без особливих перепусток, де такі запроваджено;

2) витребовувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення, мати доступ до відповідних інформаційних баз даних державних органів;

3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

4) мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або інформацію з обмеженим доступом. Письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов’язаних із перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність";

5) отримувати від посадових та службових осіб і громадян усні або письмові пояснення, у тому числі шляхом виклику відповідної особи до органу прокуратури.

6.3. Оригінали документів під час перевірок, як правило, вивчаються на місці без їх витребовування, а за потреби – отримуються їх копії.

6.4. Забороняється безпідставне витребовування та зберігання прокурором оригіналів документів об’єкта перевірки.

6.5. Оригінали актів, документів та матеріалів від об’єкта перевірки витребовуються у виняткових випадках за наявності загрози їх знищення, підміни або іншого недобросовісного використання об’єктом перевірки чи його посадовими особами, необхідності збереження доказів для кримінального провадження чи суду, а також перевірки їх на можливе підроблення.

6.6. Після закінчення перевірки та погодження її результатів оригінали витребуваних чи отриманих прокурором актів, документів та матеріалів упродовж 10 днів повертаються об’єкту перевірки у порядку, передбаченому Інструкцією з діловодства в органах прокуратури, крім випадків їх долучення до матеріалів кримінального провадження в порядку, передбаченому процесуальним законодавством. За необхідності до закінчення перевірки можуть бути повернуті копії зазначених документів.

6.7. Прокурор вищого рівня вправі прийняти рішення про повернення оригіналів документів об’єкту перевірки до її закінчення, якщо встановить відсутність підстав для їх подальшого зберігання у прокурора, що прийняв постанову про проведення перевірки.

6.8. Вимоги про виділення спеціалістів органів державного нагляду (контролю) для проведення перевірок та експертиз, а також про проведення ревізій, перевірок до керівників та колегіальних органів, нагляд за якими покладається на прокуратури вищого рівня, скеровуються для виконання разом з копією постанови про проведення перевірки виключно через прокуратури, уповноважені здійснювати нагляд за цими органами.

6.9. Невиконання законних вимог прокурора при проведенні перевірки є підставою для вирішення питання про притягнення винних осіб до відповідальності у порядку, передбаченому законом.

7. Оформлення результатів перевірки

7.1. За результатами перевірки складається доповідна записка, у якій зазначаються:

- підстави проведення перевірки;

- фактичні дані, встановлені у ході її здійснення;

- встановлені порушення законів та пропозиції щодо вжиття заходів прокурорського реагування до їх усунення, притягнення до відповідальності винних службових осіб, відшкодування завданих збитків;

- пропозиції щодо можливості повернення оригіналів документів у разі їх витребування під час перевірки.

7.2. Доповідна записка підписується прокурором, який здійснив перевірку, та погоджується керівником прокуратури, що прийняв постанову.

7.3. Досудове розслідування за результатами самостійного виявлення у ході здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, розпочинається у порядку, визначеному окремим наказом Генерального прокурора України.

7.4. У разі виявлення інших порушень закону прокурором готуються проекти документів реагування відповідно до характеру виявлених порушень, зокрема:

1) подання;

2) постанова про ініціювання притягнення особи до адміністративної відповідальності;

3) протокол про адміністративне правопорушення;

4) позовна заява (заява), апеляційна скарга до суду у передбачених законом випадках.

8. Ведення обліку постанов про проведення перевірок

8.1. Після прийняття прокурором постанови про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів відповідні дані невідкладно вносяться до Єдиної системи статистики та аналізу роботи органів прокуратури України.

8.2. Дані про прийняття (скасування) постанови про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, а також про результати цієї перевірки обліковуються у журналі відповідно до форми, що додається (додаток).

Під час здійснення нагляду прокурори повинні правильно визначати ці межі з використанням службових повноважень для того, щоб не залишити без реагування встановлені порушення закону і не втручатись в оперативно-господарську діяльність підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності і не підміняти посадових осіб контрольних органів і органів управління.

 

Межі п равової діяльності органів прокуратури визначені рамками законів, а в деяких випадках — підзаконними нормативними актами. Вихід за межі цих правових актів у ході прокурорського нагляду є неправомірним.

 

Інше правило, що визначає межі предмета нагляду, полягає в тому, що органи прокуратури не підміняють органи відомчого управління, контролю і посадових осіб, які здійснюють контроль за дотриманням прав і свобод людини, і не втручаються в оперативно-господарську діяльність, якщо вона не суперечить законодавству.

 

Тут варто звернути увагу на те, що органи прокуратури мають знати все про систему органів, які забезпечують контроль за дотриманням прав і свобод людини та громадянина, а також їхні завдання і повноваження. Невтручання в оперативно-господарську діяльність полягає у визначенні меж, що відокремлюють правові ситуації від оперативно-господарської діяльності.