Поняття функцій прокуратури та їх класифікація

Поняття "функція" має декілька значень. У словнику російської мови С.І. Ожегова воно тлумачиться так: "робота, яку виконує орган, обов’язки, коло діяльності, призначення, роль".

Поняття "функція прокуратури" розуміється як прокурорська діяльність, вид прокурорської діяльності. У літературі часто вживається як рівнозначне терміну "функції прокуратури" поняття "напрямок прокурорської діяльності". Однак із теоретичних позицій таке ототожнення не завжди буде виправданим. Проте в деяких державах (Казахстані, Латвії, Узбекистані, Литві та інших) термін "напрямки діяльності" використовується в законодавчих актах. У Російській Федерації застосовуються терміни "функції" і "напрямки" діяльності прокуратури.

В Україні теоретики та практики стверджують, що функції прокуратури – це вид діяльності її органів, який зумовлюється соціальним призначенням прокуратури й характеризується визначеним предметом провадження та спрямуванням на вирішення відповідних завдань.

Функції прокуратури можна поділити на наглядові та ненаглядові, а враховуючи їх законодавче закріплення на:

• функції, які передбачені в Законі України "Про прокуратуру";
• функції, передбачені Конституцією України.

Згідно зі ст. 121 Конституції на прокуратуру покладаються такі функції:

• підтримання державного обвинувачення в суді;
• представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
• нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
• нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Ці функції закріплені і в ст. 5 Закону "Про прокуратуру". Крім цього, у Законі передбачені також і інші функції:

1. координація діяльності по боротьбі зі злочинністю (ст. 10);
2. нагляд за додержанням і застосуванням законів (ст. 1, 19);
3. функція розслідування злочинів (ст. 17).

Згідно з п. 9 р. 15 Перехідних положень Конституції прокуратура виконує функції нагляду за додержанням і застосуванням законів і досудового слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів і до сформування системи досудового слідства і введення в дію цих законів, що регулюють її функціонування.

Закон України "Про прокуратуру" (ст. 5) визначає, що на прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом. У той же час слід відмітити, що в органах прокуратури, як і в інших державних структурах, діє внутрішня функція – функція управління. Термін "управління" означає керування, діяльність щодо здійснення допомоги в будь-чому. Суть управління в системі органів прокуратури треба розуміти як вплив вищих прокурорів на підлеглих, керівництво і контроль за їх діяльністю з метою забезпечення результативного виконання ними покладених на них завдань.

Так, наприклад, наглядові функції прокуратури прийнято класифікувати за такими підставами:

– за предметом і об’єктом нагляду;

– за змістом і специфікою правових заходів, методів і форм їх здійснення, а також особливостей цієї діяльності;

– за особливостями правовідносини, у сфері яких здійснюється нагляд.

Таким чином, наглядова функція прокуратури поділяється на окремі галузі прокурорського нагляду, зокрема такі:

1) нагляд за додержанням законів органами дізнання і досудового слідства;

2) нагляд за додержанням законів у місцях позбавлення волі;

3) загальний нагляд.

Система та класифікація функцій і субфункцій (або підфункцій, тобто послідовної реалізації окремих етапів виконання кожної функції), покладених на прокуратуру, що зазначені у процесуальному законодавстві, становлять окремий характеризуючий елемент. Аналіз конституційних функцій прокуратури України дозволяє виділити три групи таких функцій: підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадян і держави в суді та наглядова з її субфункціями.

За часом дії може бути виділено дві групи функцій – постійні й тимчасові. Постійні функції прокуратури зафіксовано в чинному законодавстві, а їх виконання не залежить від перебігу часу. На відміну від них, тимчасові (або перехідні) функції різняться тим, що їх виконання прокуратурою чітко визначено часовими межами й зовнішніми умовами. Так, на перехідний період залишаються дві тимчасові функції – нагляд за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд) та проведення досудового слідства (п. 9 Перехідних положень Конституції України). Тобто, зазначені функції будуть діяти до ухвалення нової редакції Закону України «Про прокуратуру», або їх буде включено до нього та збережено до того часу, коли буде в повному обсязі реалізовано заходи, передбачені п. 9 Перехідних положень Конституції України. Разом із тим, перехідний період в державотворенні України завершено, але зазначені функції продовжують виконуватися прокуратурою, оскільки за цей період не було виконано виконати конституційних умов щодо створення інших державних структур, на які їх може бути покладено.

З урахуванням того, що основними нормативними актами, в яких визначено функції прокуратури, є Конституція України та Закон України «Про прокуратуру», за способом правового закріплення їх може бути поділено на конституційні та позаконституційні (законодавчо зафіксовані).

Конституційні функції закріплено у статті 121 Основного Закону України – це, зокрема:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян;

5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Запровадження названих функцій безпосередньо в Основному Законі України є непрямим свідченням того, що система прокуратури визнається як окремий державно-правовий інститут. Разом із тим, це може відіграти й негативну роль, якщо умовах соціально-економічних і політичних обставин прокуратуру не можна буде наділити додатковими функціями без унесення змін до Конституції, що практично важко здійснити. У розумінні цього більш прагматичним убачається підхід російської конституції, якими було встановлено, що функції прокуратури визначаються відповідним федеральним законом⁷⁴.

Прокуратура виконує також позаконституційні функції, котрі закріплено в Законі України «Про прокуратуру», та може бути сформульовано таким чином:

1) прокурорський нагляд за дотриманням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими об’єднаннями та масовими рухами, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами і громадянами на території України (ст. 1);

2) нагляд за додержанням законів правоохоронними та всіма іншими органами, що здійснюють боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями (ст. 5, ст. 29 – 33);

3) розслідування діянь, що містять ознаки злочину (ст. 17);

4) підтримання державного обвинувачення, а також участь у судовому розгляді кримінальних, цивільних, адміністративних і господарських справ (ст. 34 – 43);

5) нагляд за дотриманням законодавства у місцях позбавлення волі, утримання ув’язнених та затриманих, а також у сфері виконання покарань, не пов’язаних з позбавленням волі й застосуванням інших примусових заходів, призначених судом (ст. 44 – 45);

6) нагляд за додержанням законів у Збройних Силах України, Службі безпеці та інших військових формуваннях, утворених відповідно до законодавства (ст. 13);

7) участь у розробці органами державної влади заходів щодо попередження злочинів та інших правопорушень, а також щодо роз’яснення чинного законодавства (ст. 9);

8) вжиття заходів щодо узгодження дій правоохоронних та правозахисних органів у боротьбі зі злочинністю (ст. 10);

9) розгляд заяв і скарг про порушення прав громадян та юридичних осіб, окрім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду, а також нагляд за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами (ст. 12).

За сферою здійснення розрізняють внутрішні та зовнішні функції прокуратури. Внутрішні функції не виходять за межі органів прокуратури та полягають у здійсненні управлінської, організаційно-аналітичної, іншої подібної діяльності, а також кадрового, фінансового та матеріально-технічного забезпечення. У зв’язку з тим, що функції прокуратури не ізольовані від функцій інших систем та зумовлено ними, до зовнішніх має бути віднесено ті функції прокуратури, що передбачено Законом України «Про прокуратуру», оскільки при їх здійсненні прокурори вступають у правовідносини з іншими органами та посадовими особами, які не входять до структури органів прокуратури.

Таке поєднання конституційних та законодавчо зафіксованих функцій прокуратури загалом допомагає підтримувати на достатньо високому рівні діяльність прокуратури у боротьбі зі злочинністю, її роль у зміцненні законності та правопорядку в державі, що набуває особливої актуальності у період політичної та економічної нестабільності в суспільстві, що характеризується також підвищеною криміналізацією.

За предметом та методом забезпечення законності виділяються наглядові й ненаглядові функції. Такий поділ ґрунтується на тому, що діяльність прокуратури загалом має широкий зміст та включає як суто наглядові, так і ненаглядові функції – зокрема підтримання державного обвинувачення, представництво в суді інтересів громадян чи держави у випадках, передбачених законом, розслідування діянь, що містять ознаки злочину, віднесених до підслідності прокуратури.

Наглядові функції включають як здійснення загального нагляду (що зафіксовано у Перехідних положеннях Конституції України), так і інші форми прокурорського нагляду. Разом із тим, у правовій науці неодноразово висловлювалися думки про те, що всі функції прокуратури мають наглядовий характер – в тому числі й підтримання державного обвинувачення в суді, участь у розробці заходів попередження злочинів та інших правопорушень, що розглядаються як специфічні форми прокурорської діяльності.

Наступною підставою класифікації функцій за їх змістом і значенням прокуратури є поділ їх на основні й додаткові.

Стосовно визначення основних і додаткових функцій у науковій літературі наводиться чимало різних підходів, що включають до цього переліку, зокрема такі функції:

– координаційна, аналітична, профілактично-виховна, керуюча тощо – тобто функції, які спрямовано на забезпечення організаційної діяльності органів прокуратури;

– кримінологічна (участь у роботі щодо попередження злочинів);

– правотворча (участь в удосконаленні законодавства);

– організація боротьби зі злочинністю, вивчення стану злочинності, розроблення заходів щодо виховної роботи з правопорушниками.

Проте аналіз наведеного свідчить про відсутність єдиного критерію, що дозволив би чітко розмежувати основні й додаткові функції прокуратури. На наш погляд, неправомірно ототожнювати з додатковими функціями ті функції, які не мають наглядового характеру – навряд чи можна погодитися з віднесенням до числа додаткових функції підтримання державного обвинувачення в суді, оскільки вони іманентно властиві прокуратурі.

Таким чином, при вирішенні питання стосовно віднесення тих чи інших функцій прокуратури до числа основних або додаткових слід виходити, перш за все, з таких критеріїв:

– по-перше, додаткові функції не повинні перешкоджати реалізації прокуратурою її основних функцій;

– по-друге, додаткові функції мають бути соціально необхідними, тобто такими, що об’єктивно посилюють правоохоронну роль прокуратури;

– по-третє, через додаткові функції має проявлятися наглядово-обвинувальний характер сучасної прокуратури;

– по-четверте, додаткові функції прокуратури визначаються не обов’язково профільним законом «Про прокуратуру», а іншими законодавчими актами.

До основних функцій прокуратури може бути віднесено підтримання прокурором державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадянина або держави у суді у випадках, визначених законом, нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян; нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

До складу додаткових функцій може бути віднесено всі інші функції прокуратури, що доповнюють основні, сприяють їх виконанню та посилюють правоохоронну роль прокуратури (наприклад, координація дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю, правороз’яснювальна та виховна робота тощо).