Контроль виконання та оцінка ефективності прокурорської діяльності.

Дивись наказ ГПУ выд 19.01.2004 N 1 «Про організацію роботи та контроль виконання в органах прокуратури України».

Контроль і перевірка виконання

Невід'ємною частиною організацій роботи в міській (районній) прокуратурі є контроль і перевірка виконання. Контроль виконання - це засіб забезпечення високого рівня ефективності прокурорського нагляду, зміцнення виконавчої дисципліни, попередження фактів невиконання або ж неякісного виконання прийнятих рішень. За своїм змістом контроль є сукупністю дій і заходів, спрямованих на перевірку своєчасності та якості роботи з виконання службових обов'язків, запланованих заходів, доручень і завдань Генерального прокурора України та прокурорів обласного рівня.

Предметом контролю є строки, повнота і якість виконання завдань, доручень, планів, рішень та інших організаційно-розпорядчих документів. Основним завданням контролю і перевірки виконання є:

1) установлення фактичного стану з виконанням вимог законодавства, контрольних вимог; упущень в організації роботи;

2) забезпечення виконавчої дисципліни та відповідальності в роботі оперативного складу прокуратури з виконання покладених на них службових обов'язків;

3) своєчасне виявлення, усунення і попередження порушень і недоліків в організації прокурорського нагляду, виконання завдань, рішень, організаційно-розпорядчих та інших документів, що стосуються діяльності міськрайпрокуратури;

4) з'ясування причин недоліків і допущених порушень та підготування пропозицій щодо їх усунення, а також внесення змін до раніше прийнятих контрольних рішень;

5) підвищення ролі й авторитету органів прокуратури в структурі державних органів.

Здійснення прокурором перелічених завдань із контролю досягається шляхом одержання від підлеглих інформації про хід виконання планів, завдань, наказів та інших контрольних документів і перевірка реально проведеної роботи. На факти порушення виконавчої дисципліни або неякісного виконання роботи прокурор повинен принципово реагувати. Прокурор міста (району) несе персональну відповідальність за організацію і стан контролю.

Аналіз норм Закону України "Про прокуратуру", наказів Генерального прокурора України, зокрема тих, що визначають контрольні вимоги, дозволяє зробити висновок, що основними принципами контролю за виконанням є:

1) своєчасність проведення контрольних заходів до настання обставин, за яких виконання контрольного завдання стає практично непотрібним;

2) безперервність - здійснення контролю на всіх етапах організації виконання завдань, планів, доручень, наказів тощо, починаючи з оформлення матеріалів (планів, доручень тощо), визначення виконавців і закінчуючи зняттям відповідного документа з контролю;

3) достовірність - висновки за результатами перевірки повинні бути обґрунтованими та відповідати фактичним даним;

4) підпорядкованість меті поліпшення виконавчої дисципліни на всіх напрямках прокурорської діяльності;

5) стимулювання досігнення цілей, які стоять перед прокуратурою міста, району, - використання наявної системи заохочень стосовно прокурорсько-слідчих працівників, які забезпечують належну та якісну виконавську дисципліну.

Основними об'єктами контролю і перевірки виконання в прокуратурі може бути:

а) виконання планів роботи прокуратури, заходів координаційної діяльності правоохоронних органів, рівень оперативних нарад;

6) виконання заходів із реалізації організаційно-розпорядчих документів Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня, у тому числі наказів, розпоряджень і рішень колегій, постанов координаційних нарад у частині, що стосуються діяльності міськрайпрокуратур;

в) надання статистичних звітів і підсумкових документів про роботу прокуратури;

г) реалізація документів прокурорського реагування, які мають строки їх вирішення (протести, подання, приписи, постанови та ін.);

г) реалізація регіональних заходів щодо боротьби зі злочинністю з питань, що належать до діяльності прокуратури міста, району;

д) додержання процесуальних строків слідства, пред'явлення обвинувачення, тримання затриманих відповідно до ст.ст. 106, 115 КПК, тримання під вартою (ст. 156 КПК), розгляд і вирішення повідомлень про злочини, виконання письмових указівок і окремих доручень у кримінальних справах;

є) додержання строків розгляду заяв і скарг громадян і юридичних осіб;

є) контроль за виконанням доручень, завдань і документів, які надійшли в прокуратуру з вищих прокуратур зі строками їх виконання;

ж) додержання строків усунення недоліків, виявлених перевіркою в роботі прокуратури, і надання інформації вищому прокурору.

Цей перелік основних об'єктів контролю і перевірки виконання, який може бути використаний у роботі прокурора міста (району), не є вичерпним. Щоразу за необхідності прокурор особисто вирішує питання про об'єкт контролю і перевірки виконання.

1. Форми и методи контролю.

Організація контролю і перевірки виконання в прокуратурі регламентується низкою відомчих нормативних актів, у тому числі Інструкцією з діловодства в органах прокуратури України № 90 від 28 грудня 2002 р. Документи, виконання яких підлягає обов'язковому контролю, визначає керівник прокуратури (п. 6.1. Інструкції).

Контроль за виконанням повинен мати превентивне значення і забезпечувати не лише додержання строків, але й фактичне виконання документів, їх якість і повноту.

Найбільш поширеним методом контролю є ознайомлення зі станом виконання контрольного завдання оперативним працівником прокуратури або одержання від виконавця документа прокурорського реагування: протесту, подання, припису, постанови, а також доповідної записки, письмової інформації, довідки про результати виконання планових заходів, завдань, доручень та інших документів.

Контроль за результатами реалізації документів прокурорського реагування необхідно покладати на заступника прокурора, який відповідає за цей напрямок діяльності, і тих помічників, які готували ці документи. У нарядах за напрямками прокурорського нагляду разом із кожним таким документом підшивається довідка про результати його розгляду і вжиті заходи з посиланням на номер наряду чи наглядового провадження, де підшито первісні матеріали.

Контроль за виконанням документів і заходів здійснюється прокурором шляхом заслуховування і одержання інформації під час особистих бесід із конкретним працівником про хід виконання контрольних і планових заходів, результати прокурорських перевірок, підтримання державного обвинувачення в суді, розгляд цивільних справ, розглянутих за участі прокурора, стан слідства, розслідування конкретних справ та з інших питань службової діяльності.

Така форма контролю застосовується як особисто прокурором, так і його заступниками за напрямками прокурорської діяльності, закріпленими за ними.

Дієвою формою контролю є заслуховування на оперативних нарадах звітів заступників, помічників і слідчих про здійснення ними службових обов'язків на закріплених ділянках роботи, а також про хід виконання планових та інших заходів, контрольних завдань, доручень тощо. На оперативних нарадах заслуховуються звіти, визначаються завдання з усунення виявлених недоліків в організації контролю виконання. Робота оперативної наради фіксується протокольно, протокол веде один із учасників наради, і потім його підписує прокурор.

Ураховуючи значення контролю і перевірки виконання, доцільно детально розглянути деякі особливості організації контролю.

На особливу увагу заслуговує організація контролю за виконанням організаційно-розпорядчих та інших документів.

Контроль за виконанням даної категорії документів пов'язаний з їх надходженням і реєстрацією в канцелярії прокуратури міста (району). Зареєстровані відповідно до Інструкції з діловодства в органах прокуратури України документи і матеріали негайно передаються на розгляд прокуророві, який не пізніше наступного дня з часу реєстрації зобов'язаний розглянути, а термінові - негайно і накласти на документі резолюцію, у якій визначає строк виконання, виконавців і порядок виконання. На документі з терміновим виконанням у резолюції зазначаються: виконавці, ставиться підпис автора резолюції та дата.

Поставлені на контроль документи зберігаються в канцелярії в окремій папці з написом "контроль". На кожний документ, що підлягає контролю, ставиться штамп "Контроль" і кінцева дата виконання, заповнюється контрольна картка в одному примірнику, який передається прокуророві району для особистої перевірки виконання документів підлеглими (п. 6.3. Інструкції). У випадках, коли прокурор дає доручення кільком працівникам, головним виконавцем є особа, яка зазначена в резолюції першою, якщо в документі не обумовлено інше.

Така особа:

- доводить зміст резолюції до інших працівників, зазначених у ній;

- у разі необхідності знімає копію чи робить витяги і передає їх іншим виконавцям;

- організовує роботу з документом у повному обсязі;

- відповідає за своєчасне виконання доручення.

Для виконання доручення їй надається право скликати інших виконавців і координувати їх роботу (п. 5.6. Інструкції). Термін надходження документів від керівництва прокуратури до безпосередніх виконавців не повинен перевищувати одного робочого дня.

Виконання планів роботи прокуратури необхідно виділити в окремий напрямок контролю під безпосереднім керівництвом прокурора міста (району) або його заступника. Для контролю планів виконання доцільно завести окрему папку контролю, де зосередити матеріали за виконанням окремих пунктів плану. Слід мати на увазі, що виконання плану контролюється постійно. Щомісяця аналізується хід виконання, причини зриву або перенесення виконання планових заходів. За необхідності питання стану виконання планових заходів, планової дисципліни прокурор вносить на розгляд оперативної наради, на якій заслуховуються звіти конкретних виконавців.

Про виконання пунктів плану свідчать доповідні записки, копії документів прокурорського реагування, інформації вищим прокурорам і органам влади, повідомлення про розгляд актів прокурорського реагування, пояснення посадових осіб та інші дані, що підтверджують фактичне виконання планових заходів. Документи про виконання плану додаються до контрольного примірника плану, і робиться відповідна відмітка про виконання, а також зазначається, у якому наряді підшито документи.

Стан планової дисципліни аналізується після закінчення планового періоду, у разі необхідності результати обговорюються на оперативній нараді, при прокуророві міста (району).

Після виконання документів у канцелярії прокуратури в контрольній картці (папці) робиться відмітка про результати виконання. Виконані документи у визначеному порядку підшиваються до встановленої номенклатурою справи.

У прокуратурах, де запроваджено комп'ютерний облік контрольних завдань, регулярно з метою контролю робиться їх контрольний роздрук, а після виконання документів до комп'ютерної бази заносяться відповідні дані про результати виконання.

Організація контролю за виконанням службових обов'язків оперативними працівниками.

Розподіл службових обов'язків між оперативними працівниками прокуратури міста (району) є важливим елементом організації роботи прокуратури, а контроль за виконанням цих обов'язків - невід'ємна її частина. Це вимагає від прокурора постійного контролю за виконанням службових обов'язків кожним оперативним працівником прокуратури. У практичній діяльності контроль здійснюється за такими напрямками діяльності: виконання заходів поточного плану роботи міськрайпрокуратури, контрольних завдань, доручень, рішень колегій і координаційних нарад витих прокуратур;

виконання доручень і вказівок прокурора міста (району) і його заступника з питань діяльності прокуратури;

стан нагляду за додержанням законів про права і свободи людини;

- організація перевірок додержання і застосування законів, строки проведення, їх якість і результативність;

стан нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство;

- стан нагляду за законністю розгляду та вирішення заяв і повідомлень про злочини;

- стан нагляду за додержанням законності при затриманні громадян у порядку статей 106, 115 КПК, а також при застосуванні запобіжних заходів - взяття під варту;

- додержання законності при розгляді в суді кримінальних справ;

- стан роботи з представництва інтересів громадянина або держави в суді;

- стан нагляду за додержанням законності при розгляді заяв і скарг громадян;

- стан аналітичної роботи за напрямками прокурорського нагляду щодо додержання законності, а також боротьби зі злочинністю.

Перелік питань, які прокурор міста (району) може поставити й обговорити на оперативній нараді, не є вичерпним. У кожному випадку контрольна діяльність прокурора визначається станом законності, ефективності прокурорської діяльності, а також наявністю недоліків і упущень у роботі підлеглих працівників.

Необхідно виділити контроль за роботою слідчих прокуратури, яка має свою специфіку, зумовлену Кримінально-процесуальним кодексом України. Ця специфіка полягає в тому, що прокурор у даному випадку виконує подвійну функцію: функцію керівника слідства і функцію нагляду за додержанням процесуального законодавства при розслідуванні.

Уся діяльність прокурора спрямована на здійснення постійного контролю:

за своєчасним виїздом слідчих на місця подій і порушенням кримінальних справ, забезпеченням своєчасної та правильної взаємодії з оперативно-розшуковими службами з розкриття і розслідування злочинів;

додержанням законності при затриманні громадян на підставі ст. 115 КПК;

своєчасним і повним виконанням письмових указівок, окремих доручень у кримінальних справах;

правильним використанням криміналістичної техніки, науково-технічних засобів і забезпеченням збереження речових доказів;

виявленням причин і умов, які сприяли вчиненню злочину, підготуванням подань про їх усунення, а також контролем за їх розглядом;

станом обліку справ, які перебувають у провадженні, і додержанням плану їх розслідування;

організацією планування слідства в кримінальних справах, розробленням слідчих версій і їх реалізацією;

додержанням строків слідства і тримання під вартою в кримінальних справах;

своєчасним, повним і об'єктивним розглядом скарг і звернень громадян у зв'язку з розслідуванням кримінальних справ;

виконанням планів підвищення кваліфікації слідчих.

Прокурор міста (району), реалізуючи свої повноваження з нагляду за законністю досудового слідства, здійснює контроль і з інших питань роботи слідчих. При цьому він застосовує такі основні форми контролю:

надає практичну допомогу і керує розслідуванням конкретних кримінальних справ;

заслуховує інформації слідчих про стан слідства в кримінальних справах, виконання окремих слідчих дій;

бере участь в огляді місця подій і виконанні інших слідчих дій;

вивчає кримінальні справи, які знаходяться в провадженні слідчого, дає письмові вказівки, контролює їх виконання;

знайомиться з проектами процесуальних та інших документів, вносить необхідні корективи до їх змісту;

надає допомогу в організації проведення експертиз;

аналізує роботу слідчих та обговорює її стан на оперативних нарадах.

У практичній діяльності прокурори міст (районів) можуть використовувати й інші форми контролю. їх вибір залежить від професійної підготовки слідчих, які розслідують кримінальні справи, а також від особистого ставлення кожного слідчого до виконання своїх обов'язків.

Розглядаючи загальні положення організації роботи прокуратури міст (районів), необхідно проаналізувати організацію роботи з виконання окремих її функцій. Згідно зі ст. 121 Конституції України на прокуратуру покладаються такі функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Визначення перелічених функцій прокуратури безпосередньо в Основному Законі держави свідчить про те, що органи прокуратури посідають особливе місце в системі органів державної влади та являють автономну правоохоронну структуру зі своїм предметом, провадженням, функціями та повноваженнями.

Ураховуючи особливе значення функцій, які закріплені в ст. 121 Конституції України, а також у ст. 5 Закону України "Про прокуратуру", доцільно проаналізувати виконання кожної з них.