Представництво прокурором інтересів держави в суді: форми та підстави.

НАКАЗ № 6 ги від 29 листопада 2006 року

Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень

З метою забезпечення прокурорами ефективного та результативного застосування повноважень по представництву в суді, захисту інтересів громадян і держави при виконанні судових рішень, керуючись ст. 15 Закону України "Про прокуратуру",

НАКАЗУЮ:

1. Заступникам Генерального прокурора України, прокурорам Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військовим прокурорам регіонів та Військово-Морських Сил України, керівникам структурних підрозділів апаратів, міським, районним, міжрайонним та прирівняним до них прокурорам забезпечити активне та ефективне застосування представницьких повноважень щодо захисту інтересів громадянина або держави в суді.

2. Основними завданнями представництва в суді вважати реальний захист прав і законних інтересів осіб, які не спроможні з будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються, а також захист інтересів держави, що порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб.

3. Здійснювати представницькі функції шляхом:

- підготовки та звернення до суду з позовами, заявами, адміністративними позовами (далі - позови, заяви);

- участі у розгляді судами справ;

- ініціювання перегляду незаконних судових рішень;

- захисту прав громадянина або інтересів держави при виконанні судових рішень;

- вжиття передбачених законом заходів щодо усунення порушень закону при здійсненні судочинства, відповідальності винних у цьому осіб.

 

4. Вважати пріоритетним захист соціальних і майнових прав неповнолітніх, інвалідів, людей похилого віку, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а також захист державних інтересів, що стосуються оподаткування, стягнення сум до бюджету, відчуження державного майна, у т.ч. через процедуру банкрутства, земельних відносин, усунення порушень, пов'язаних з корупційними діяннями.

5. За наявності підстав для захисту прав громадян і державних інтересів шляхом підготовки та звернення до суду з позовом, заявою, принесення протесту на постанови суду у справах про адміністративні правопорушення (крім справ про порушення митних правил та прикордонного режиму, корупційні діяння) Головним управлінням, управлінням і відділам Генеральної прокуратури України, управлінням і відділам прокуратур Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових прокуратур регіонів та Військово-Морських Сил України своєчасно передавати до підрозділів представництва матеріали перевірок з висновками про необхідність застосування представницьких повноважень, принесення протесту разом з оформленими та засвідченими відповідно до чинного законодавства документами, що подаються до суду як докази.

6. Підрозділам представництва інтересів громадян і держави в судах за наявності підстав готувати позови, заяви, протести та надсилати їх до суду за підписом прокурорів або їх заступників.

6.1. При підготовці позовів, заяв забезпечувати їх повноту та вмотивованість. Дотримуватися вимог закону до форми і змісту позовів, заяв та підсудності спорів. Посилатися на норми матеріального і процесуального права, якими регулюються відповідні правовідносини, на конкретні докази, долучати їх до позовів, заяв.

6.2. При пред'явленні позову, заяви вживати заходів щодо забезпечення позовних вимог. Вказувати конкретний спосіб забезпечення та мотивувати його. Реагувати на випадки необґрунтованої відмови у забезпеченні позову, заяви.

6.3. Звертаючись із позовом, заявою до суду не за місцем знаходження прокуратури, копію позову, заяви негайно надсилати відповідному прокуророві для забезпечення його участі у розгляді справи та письмово інформувати про це суд, до якого направлено матеріали. Прокурору, що забезпечував участь у суді, негайно повідомляти прокурора, який направив позов, про результати його розгляду.

6.4. Прокурору, який заявив позов, контролювати його розгляд у суді. Своєчасно реагувати на факти безпідставної відмови судами у прийнятті та поверненні позовів, заяв, тяганини при їх розгляді.

7. Брати участь у розгляді судами справ у випадках, передбачених законом, або коли суд визнає це за необхідне.

7.1. Участь у розгляді цивільних і адміністративних справ за позовами, заявами прокурора у місцевих загальних судах забезпечувати, як правило, прокурорам за місцем розташування суду.

7.2. Організацію участі прокурорів у розгляді справ в апеляційних, місцевих господарських та окружних адміністративних судах покласти на підрозділи представництва інтересів громадян і держави в судах прокуратур областей і прирівняних до них за місцем знаходження зазначених судів.

7.3. Природоохоронним, транспортним прокурорам, прокурорам з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах брати участь у розгляді справ за їх позовами, заявами у місцевих загальних судах за місцем знаходження прокуратур.

7.4. Військовим прокурорам брати участь у розгляді справ у військових судах, за їх позовами, а за наявності підстав - у справах, у яких сторони та предмет спору відносяться до закріпленого напряму діяльності.

7.5. Організацію участі прокурора в розгляді справ у касаційній інстанції у Вищому господарському суді України, Вищому адміністративному суді України, Верховному Суді України покласти на Головне управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень Генеральної прокуратури України.

Галузевому відділу Головного управління нагляду за додержанням законів у Збройних Силах України та інших військових формуваннях забезпечити участь у судах касаційної інстанції у справах, розглянутих за участю військових прокурорів.

8. З метою ефективного та своєчасного застосування повноважень щодо захисту в суді прав громадян або інтересів держави шляхом участі у справах за позовами інших осіб, ініціювання перегляду судових рішень у справах, розглянутих без участі прокурора, виявляти та відслідковувати відомості про наявність на розгляді у судах справ чи винесених судових рішень, що порушують права громадян або інтереси держави та потребують застосування представницьких повноважень прокурора.

8.1. Активно застосовувати надані законом повноваження щодо участі за своєю ініціативою у розгляді будь-якої справи та вступу у справу, якщо цього вимагає захист прав і законних інтересів громадян або держави. Рішення про вступ у справу приймати керівникам прокуратур або їх заступникам, керівникам самостійних галузевих підрозділів Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня. Про намір вступити у розгляд справи, порушеної з ініціативи інших осіб, повідомляти суд письмово.

8.2. Забезпечити участь прокурорів за своєю ініціативою при розгляді судами справ про: усиновлення дітей іноземцями; позбавлення батьківських прав; стягнення коштів за рахунок державного бюджету; звільнення від арешту майна, яке стягується в доход держави.

9. Керівникам структурних підрозділів прокуратур, прокурорам міського і районного рівнів контролювати якість підготовки прокурорів до судових засідань, участь у судових процесах, повноту та своєчасність застосовування наданих процесуальних повноважень.

10. По кожному позову, заяві, а також у кожному випадку вступу прокурора у справу шляхом участі або внесення апеляційного, касаційного подання (скарги), заяви про перегляд за винятковими чи нововиявленими обставинами, вести окреме наглядове провадження, у якому зосереджувати копії: позову, заяви; матеріалів, що підтверджують заявлені вимоги; зауважень на протоколи судових засідань; судових рішень, скарг, подань чи інших процесуальних документів; відомості про хід судового процесу; довідки про результати розгляду справи, погоджені з керівництвом прокуратури (структурного підрозділу) та дані про реальне виконання рішень суду.

11. Участь у розгляді справ у цивільному, господарському, адміністративному судочинстві у порядку представництва в суді прокуратури як юридичної особи здійснювати підрозділам представництва інтересів громадян і держави в судах. До розгляду таких справ можуть залучатися працівники прокуратур (їх структурних підрозділів) за місцем знаходження суду, а також дії яких оскаржуються.

12. Прокурорам усіх рівнів, у межах своєї компетенції, забезпечувати своєчасне реагування на незаконні рішення суду у цивільних, господарських, адміністративних справах, постанови у справах про адміністративні правопорушення та якісну підготовку апеляційних, касаційних скарг, подань, протестів, заяв і скарг за нововиявленими та винятковими обставинами. При направленні до суду зазначених документів надсилати їх копії до прокуратур вищого рівня, прокурору, який забезпечує участь у справі, а касаційних скарг, подань, скарг за винятковими обставинами - до Генеральної прокуратури України.

12.1. Забезпечити внесення апеляційних подань, скарг на рішення у цивільних, господарських та адміністративних справах керівникам прокуратур, працівники яких брали участь у розгляді справ у суді першої інстанції.

12.2. Касаційні подання, скарги у цивільних, господарських та адміністративних справах вносити прокурорам обласного рівня та їх заступникам, які забезпечували участь у суді апеляційної інстанції, господарському суді або за позовами, заявами яких чи підпорядкованих їм прокурорів розглянуто справу.

Прокурорам районного рівня та їх заступникам вносити касаційні подання, скарги на ухвали про повернення апеляційного подання, скарги або залишення апеляційної скарги без руху, відмову у відкритті апеляційного провадження.

12.3. Про направлення подання, скарги, заяви та справи до апеляційного чи касаційного суду і дату призначення справи до розгляду негайно повідомляти прокурора, який забезпечує участь у суді, а при оскарженні рішення суду за позовом, заявою прокурора іншими особами - надсилати копію скарги, заперечення на неї та необхідні матеріали прокурору за місцем розташування зазначених судових інстанцій.

12.4. Касаційні подання у господарських справах до Верховного Суду України, скарги за винятковими обставинами у цивільних та адміністративних справах вносити за підписом керівників Генеральної прокуратури України, у тому числі за мотивованими клопотаннями прокуратур обласного рівня.

Клопотання із долученими і належно завіреними копіями судових рішень надсилати не менш як за 15 днів до закінчення процесуального строку на внесення скарги (подання). У разі пропуску строку з поважних причин надавати докази на їх підтвердження.

12.5. Протести на постанови суддів у справах про адміністративні правопорушення до Верховного Суду України вносити через Головне управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень (крім справ про порушення митних правил та прикордонного режиму, корупційні діяння).

13. Вживати заходів щодо всебічного, повного й об'єктивного розгляду звернень фізичних і юридичних осіб з питань представництва інтересів громадян і держави в судах, їх захисту при виконанні судових рішень. У разі необхідності проводити перевірки, витребовувати додаткові матеріали та докази.

13.1. Скарги на судові рішення у цивільних, господарських, адміністративних справах та постанови суддів у справах про адміністративні правопорушення, у тому числі передбачені ч. 1 ст. 15 КУпАП, вирішувати міським, районним, міжрайонним прокурорам, підрозділам представництва прокуратур областей, міст Києва і Севастополя, а в Генеральній прокуратурі України - Головному управлінню представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень (крім справ про порушення митних правил та прикордонного режиму, корупційні діяння).

13.2. За відсутності підстав для ініціювання перегляду рішень судів складати мотивовані висновки з наведенням аргументів, що спростовують доводи заінтересованих осіб, долучати до них копії судових рішень, виписки з матеріалів справи та інші документи.

14. Прокурорам усіх рівнів та їх заступникам, керівникам відділів захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень (старшим помічникам прокурора) вживати заходів, спрямованих на своєчасне і реальне виконання судових рішень, постановлених у справах за позовами, заявами прокурора.

14.1. Вимагати від стягувачів своєчасно звертати до виконання виконавчі документи та у повному обсязі реалізовувати визначені законом права сторони у виконавчому провадженні.

14.2. Використовувати право прокурора на відкриття виконавчого провадження за його заявою на підставі виконавчого документа. У випадках відкриття виконавчого провадження за заявою прокурора, який набуває статусу учасника виконавчого провадження, користуватися правами, визначеними Законом України «Про виконавче провадження», у т.ч. оскаржувати незаконні дії (бездіяльність) органів державної виконавчої служби та їх посадових осіб.

14.3. Забезпечити належний захист інтересів громадян, які не спроможні самостійно їх захистити, і держави при виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб). Перевіряти додержання законодавства в діяльності Державної виконавчої служби, Державного казначейства, податкових органів, банківських, кредитно-фінансових установ, інших суб'єктів, які виконують рішення, та їх посадових осіб, а також арбітражних керуючих при виконанні ними судових рішень. Ефективно застосовувати повноваження прокурора, визначені Конституцією та Законом України "Про прокуратуру".

14.4. Перевіряти і вирішувати згідно з вимогами ст. 97 КПК України заяви та повідомлення, що містять дані про наявність ознак злочинів у діяннях службових осіб державної виконавчої служби, органів, якими виконуються рішення щодо стягнення коштів, а також підприємств, установ, організацій при виконанні рішень судів та інших органів (посадових осіб).

15. Копії позовів, заяв прокурорів, документів прокурорського реагування на захист інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень, про порушення закону при здійсненні судочинства невідкладно надсилати до прокуратур вищого рівня.

Документи прокурорського реагування, які скеровуються прокурорами органам чи посадовим особам вищого рівня, вносити через вищестоящого прокурора.

16. Оцінювати діяльність прокурорів з питань представництва інтересів громадян і держави у суді, виходячи із сукупності даних про своєчасність, повноту, актуальність вжитих заходів щодо захисту прав та законних інтересів громадян і держави, обґрунтованість заявлення позовів, заяв та результатів їх розгляду, якість участі у розгляді справ, ефективність реагування на незаконні судові рішення, стан реального виконання рішень суду у справах за позовами, заявами прокурорів.

Роботу щодо захисту прав громадян та інтересів держави при виконанні судових рішень оцінювати, насамперед, зважаючи на відповідність проведеної роботи стану законності при виконанні рішень, на своєчасність та ефективність вжитих заходів до усунення порушень закону, фактичне поновлення порушених прав і свобод громадян, інтересів держави.

 

Визначають наступний перелік правових підстав для звернення прокурора до суду з позовом (заявою) на захист прав та інтересів інших осіб – громадян, держави, підприємств і організацій [32, с.91-93; 34, с.48; 35, с.59, 60]. Це п.2 ст.121 Конституції України; п.6 ст.20, ст.ст.33, 36-1 Закону України «Про прокуратуру»; ст.ст.3, 45 ЦПК України; ст.ст.2, 29 ГПК України; ст.ст.3, 17, 60 КАС України; ст.ст.28, 29, 93-1 КПК України; Закони України «Про зовнішньоекономічну діяльність» (ст.34), «Про свободу совісті та релігійні організації» (ст.15), «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.37), «Про об’єднання громадян» (ст.30, ч.ч.1, 3 ст.31, ст.32), «Про колективні договори і угоди» (ст.20), «Про боротьбу з корупцією» (ст.13) (з 01.01.2010 ст.ст.20, 21 Закону «Про засади запобігання та протидії корупції»), «Про молодіжні та дитячі громадські організації», «Про психіатричну допомогу» (ст.22), «Про політичні партії в Україні» (ст.21), «Про тваринний світ» (ст.8); Кодекс законів про працю України (ст.ст.136, 231); Сімейний кодекс України (ст.ст.165, 170, 240).

Існує думка, що практично передбачити у відповідних законодавчих актах усі випадки, коли прокурор може представляти в суді інтереси громадянина або держави, неможливо, адже як громадянин, так і держава беруть участь у численних правовідносинах, які регламентуються різними нормативними актами [36, с.69; 37, с.61].

Вирішення питання про те, в яких законодавчих актах необхідно закріпити предмет інтересів громадянина і держави, що підлягають захисту з боку прокуратури, має велике теоретичне і практичне значення. На погляд М. Косюти можливі три варіанти вирішення цього питання: в окремих законодавчих актах, які відносяться до різних галузей права; у цивільно-процесуальному, адміністративно-процесуальному і господарському процесуальному законодавстві; у новій редакції Закону України «Про прокуратуру» [18, с.17].

І. Марочкін пропонує викласти в Законі України «Про прокуратуру» вичерпне коло осіб, інтереси яких буде захищати прокурор у суді, а також коло їх порушених прав та законних інтересів [21, с.42-43]. Існує і інша думка щодо напряму розвитку представницької функції прокуратури, як пряме надання їй права ініціювати в суді процес при порушенні прав і законних інтересів необмеженого кола осіб, порушенні масового інтересу [30, с.63].

Стаття 121 Конституції України проголошує, що прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається, крім іншого, представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом [1, с.36].

Відповідно до ч.ч.2, 5 ст.36-1 Закону України «Про прокуратуру» підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави - наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, форму його здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому процесуальним законом [2, с.110].

У статті 2 Господарського процесуального кодексу України закріплено положення про те, що господарський суд може порушувати справи за позовними заявами прокурорів та їх заступників, які звертаються до господарського суду в інтересах держави. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах [4, с.6, 7].

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах», потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади. Також, Конституційний Суд України зазначив, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах [8].

Правозастосовча практика свідчить про наявність підстав поширювати це тлумачення Конституційного Суду України на представництво прокурором інтересів громадян та держави і за правилами інших судочинств.

Без правильного встановлення правової підстави позову неможливо визначитися з доказами.

 

Дивись також зміст відповіді на питання № 27