Концепции и основные направления системных реформ в переходной экономике

Во многих странах, начавших переход от командно-админи­стративной системы хозяйства к рыночной, произошел экономический спад и снижение уровня жизни большинства населения, что послужило поводом назвать этот спад экономическим кризисом. Однако спад производства в этих странах нельзя считать экономическим кризисом, так как произошел он не вследствие перепроизводства товаров, что характерно для циклических кризисов, а вследствие того, что командно-административная система оказалась не способной ни политически, ни экономически обеспечивать дальнейшее развитие национально-хозяйственных комплексов. Поэтому такой кризис является не экономическим, а системным или трансформационным, для разрешения которого недостаточно лишь оздоровительных экономических мер, а необходимо проведение системных реформ, преобразующих все стороны жизни общества.

Сложности проведения системных реформ в странах, осуществляющих переход от социализма к капитализму, предопределялись, с одной стороны, масштабностью задач, которые предстояло решать, а с другой – отсутствием теории и методик такого перехода, совершаемого впервые в мировой истории.

До 60-х гг. ХХ в. теория переходной экономики не разрабатывалась нигде в мире, так как переход от социализма к капитализму представлялся процессом невероятным, противоречащим поступательному ходу мировой экономической истории. Однако в 60–80-е гг. ХХ в. начали формироваться две концепции переходной экономики, которые впоследствии и были использованы в разных странах.

Первая концепция переходной экономики стала формироваться в странах Центральной и Восточной Европы, в частности, в Венгрии и Югославии, где начались исследования возможностей реформирования социализма через широкое внедрение в него элементов рыночной экономики. В Югославии появилась теория "рыночного социализма", в Венгрии – теория "свободной экономики" Яноша Корнаи. Во многом эти теории обобщали опыт рыночных преобразований социалистической экономики, который накапливался в Югославии и Венгрии, а позже был использован в Китае и Вьетнаме, и, можно сказать, стал основанием концепции градуализма, т.е. эволюционного преобразования экономики.

Основанием второй концепции переходной экономики стали теоретические и методические рекомендации Международного валютного фонда и Всемирного банка (так называемый вашингтонский, а затем и поствашингтонский консенсус), разработанные в 80–90-е гг. ХХ в. Подход этих организаций к проведению системных реформ во многом опирается на опыт реформирования экономик развивающихся стран. Согласно вашингтонскому консенсусу главной задачей международных финансовых организаций должно являться обеспечение экономического роста в национальных экономиках и мировом хозяйстве в целом. Важнейшим условием ее выполнения является оздоровление финансов, а основными инструментами ее реализации должны стать макроэкономическая стабильность, либерализация внешнеэкономической деятельности, дерегулирование финансовой сферы и приватизация. Поствашингтонский консенсус расширил понимание целей и инструментов их достижения. В частности, главные цели – это не только сам экономический рост, но и повышение уровня жизни, занятости, сохранение окружающей среды, более равномерное распределение доходов и демократизация общества. К числу основных инструментов реализации этих целей, кроме финансовых, рекомендовалось добавить поощрение конкуренции, увеличение инвестиций в "человеческий капитал" и в развитие новых технологий. На основе этих рекомендаций сформировалась концепция радикального преобразования экономики или "шоковой терапии", которые были использованы в странах Центральной и Восточной Европы и в странах СНГ. Таким образом, в практике проведения рыночных реформ были использованы две теоретические концепции: концепция эволюционного перехода или градуализм и концепция радикального перехода или "шоковая терапия".

Градуализм (от англ. "gradual" – постепенный) – это концепция, которая предполагает медленное, последовательное проведение системных экономических реформ и отводит государству главную роль в формировании рынка. Сторонники этой концепции считают, что для создания рынка государство должно постепенно заменять элементы командно-административной экономики рыночными отношениями. В результате длительное время сосуществуют два механизма регулирования экономики – административно-командный и рыночный, и демонтаж первого и замена его вторым происходят шаг за шагом, постепенно. В основе этой концепции лежат идеи Кейнса о несовершенстве рыночного механизма и необходимости его государственного регулирования. Достоинством такого метода трансформации командной экономики в рыночную является отсутствие так называемого трансформационного спада производства в первые годы реформ, а также смягчение возможных негативных социальных последствий реформ; недостаток его – это медленные темпы формирования рыночных отношений в стране (но не темпы экономического роста), сохраняющееся сильное вмешательство государства в экономику. Наиболее последовательно концепция эволюционного перехода реализуется в Китае, которому в период реформ удается поддерживать высокие темпы развития, примерно 10% роста ВВП в год. Сильное влияние этой концепции наблюдается во Вьетнаме, Белоруссии, Туркмении, Узбекистане. Следует отметить, что во всех этих странах сохраняется или авторитарная власть или господство одной партии, позволяющее обеспечивать политическую стабильность при ограничении демократических свобод и прав человека.

"Шоковая терапия" – это концепция, которая предполагает быстрое, широкое и параллельное проведение мероприятий в области демонтажа централизованного планирования и замены его рынком. Радикальный переход к рынку должен осуществляться, прежде всего, через быстрый уход государства из сферы экономики и резкое сокращение государственных расходов, через либерализацию цен и внутренней и внешней торговли, через преобразование общественной собственности в частную. Эта концепция основана на идеях монетаризма, который является современным вариантом либеральной рыночной экономики, считающей, что рынок – это самая эффективная форма экономической деятельности. Достоинством радикальной концепции является то, что на ее основе в странах с переходной экономикой происходит быстрое становление рыночных отношений. Однако быстрая либерализация экономики, являющаяся главным стержнем концепции "шоковой терапии", порождает массу недостатков, главными из которых являются высокая инфляция, затяжной трансформационный спад экономики, резкое снижение доходов населения и рост безработицы, другие социальные проблемы (пенсионные, неравенства в доходах, платности многих социальных услуг и т.п.). Данная концепция использовалась в основном в странах Центральной и Восточной Европы и странах СНГ, хотя не во всех из них она была реализована с высокой скоростью, широким размахом и одновременным проведением реформ по всем направлениям.

Преобразования, осуществляемые на сочетании элементов теории градуализма и "шоковой терапии", называют гетеродоксальным типом реформ (греч. heteros – другой, doxa – мнение, учение).

Несмотря на различие возможных способов перехода от централизованных к рыночным методам хозяйствования, рекомендуемых теориями градуализма и "шоковой терапии", основные направления системных реформ являются одинаковыми для всех реформируемых стран. К числу таких направлений относятся:

– либерализация хозяйственной жизни, означающая уменьшение роли государства в экономике путем ликвидации его монополии в большинстве сфер и отраслей производственной деятельности, а также путем сокращения функций государства в области регулирования товарных цен, процентных ставок, деятельности возникающего малого и среднего бизнеса, внешнеторговых и других ограничений;

– институциональные преобразования, означающие демонтаж старых и создание новых институтов власти, а также создание формальных и неформальных правил поведения, некоммерческих общественных организаций и т.п. Наиболее важным здесь является создание института частной собственности и конкуренции, формирование законодательства, регулирующего отношения гражданские, налоговые, финансовые и другие;

– реструктуризация экономики, то есть создание новой отраслевой структуры производства, соответствующей платежеспособному спросу населения и государства, которые являются основными потребителями создаваемых товаров и услуг;

– создание открытой экономики, которая работает не только на удовлетворение внутренних потребностей, но все более активно включается в международное разделение труда и занимает соответствующие ему ниши на мировом рынке;

– реформирование социальной сферы, затрагивающей практически все стороны жизнеобеспечения человека. Важнейшими среди них являются реформы пенсионной системы, системы обязательного медицинского страхования, социального обеспечения, образования, жилищно-коммунального хозяйства. Главное направление реформ в социальной сфере – сочетание бесплатных государственных услуг с рыночными платными услугами.

Страны с переходной экономикой осуществляют системные реформы по всем этим направлениям, однако методы и скорость решения возникающих при этом задач, а главное последствия проводимых преобразований сильно отличаются. Это связано прежде всего с тем, какой из двух концепций системных реформ они в основном придерживаются.

Повторяемость некоторых явлений в процессе преобразований экономической жизни многих странах, осуществляющих переход к рыночному хозяйству, привела к тому, что отдельные экономисты стали считать такие явления закономерностями переходного периода. К числу таких закономерностей относят три: 1) утрата государством функций единоличного распоряжения экономическими ресурсами; 2) бюджетный кризис; 3) трансформационный спад.

Однако эти три закономерности проявляются как реально действующие лишь в тех странах, в которых переходные процессы происходят в соответствии с концепцией "шоковой терапии" по радикальному пути. В странах, взявших за основу преобразований концепцию градуализма, реформы носят эволюционный характер, и при этом не наблюдается ни трансформационного спада (напротив, в Китае, например, среднегодовой рост экономики за время проведения реформ составил 10%), ни бюджетных кризисов.

22.2. Выбор концепции реформирования и система рыночных преобразований в России

Началом рыночных реформ в России принято считать 2-е января 1992 г., когда цены на большинство товаров и услуг были "отпущены на рыночную волю". Однако предпосылки для проведения рыночных реформ в России формировались еще в рамках Советского Союза и предполагали постепенное реформирование командной экономики в свободную рыночную. Так, в середине 1987 г. была принята программа коренной перестройки управления экономикой. Она предусматривала социальную переориентацию экономики, структурные преобразования, реформу ценообразования, перестройку финансово-кредитной системы.

Перемены в экономической сфере начались с принятия новых законов, которые позволяли сочетать действующую плановую систему с совершенствованием хозяйственного механизма на базе расширения самостоятельности предприятий, развития частной инициативы и негосударственных форм собственности. Это были законы: о государственном предприятии, о совместных предприятиях, о кооперативах, об аренде, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, принятые в 1987–1990 гг. Следует отметить, что по мере реализации этих законов происходила легализация огромного сектора теневой экономики, существовавший в СССР.

В июне 1990 г. было принято постановление Верховного Совета СССР "О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике", в котором предусматривалась постепенная демонополизация, децентрализация и разгосударствление собственности, создание акционерных обществ, реформирование кредитной и ценовой политики, системы оптовой торговли оборудованием, сырьем и энергоносителями, развитие частного предпринимательства. Особо важное значение имело принятие в декабре 1990 г. «Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности», который разрешал учреждать различные формы частных, акционерных и паевых предприятий. Закон создавал достаточные юридические основания для развертывания частнопредпринимательской деятельности. Меры, принимаемые Правительством и Верховным Советом Советского Союза, свидетельствуют о том, что переход к рынку должен был проходить по эволюционному сценарию.

Однако в середине 1990 г. в едином Советском государстве стали формироваться новые центры реальной власти в лице республиканских съездов народных депутатов. Республиканские правящие элиты стали дистанцироваться от союзного правительства и парламента, фактически заявив о стремлении выйти из Советского Союза, чтобы получить статус суверенных государств. Все республики начали формировать собственные бюджеты и существенно сокращать отчисления в союзный бюджет. Это противостояние союзных республик и центра проявилось и в России, которая в июне 1990 г. приняла Декларацию о суверенитете Российской Федерации. На фоне политической нестабильности в стране (еще Советском Союзе) ухудшалось экономическое положение, что вызвало массовые забастовки рабочих, проходившие не только под экономическими, но и политическими лозунгами.

Попытка стабилизировать ситуацию привела часть руководителей Советского Союза к созданию 19 августа 1991 г. Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), что по существу было попыткой государственного переворота, так как ГКЧП выступал против законного Президента СССР. 21 августа 1991 г. путч провалился, а вместе с ним рухнули все надежды на сохранение Советского государства и начался процесс фактического распада СССР. Юридически прекращение существования СССР было оформлено в декабре 1991 г.

В таких экстремальных обстоятельствах, требовавших чрезвычайно быстрых и решительных мер по сохранению национальной экономики, российскому правительству во главе с президентом Б.Н.Ельциным предстояло сделать непростой выбор – продолжать реформы эволюционными методами или перейти к радикальным. В октябре 1991 г. на пятом съезде народных депутатов России Б.Н.Ельцин объявил о проведении радикальных экономических реформ, и они продолжались по сценарию "шоковой терапии", первым шагом которой стала быстрая либерализация хозяйственной жизни в стране.

В ноябре 1991 г. были приняты три Указа Президента – о либерализации рынков в сфере деятельности предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения. При этом форма собственности не менялась, что означало разгосударствление без приватизации. Таким образом создавались условия для разрушения государственной монополии, так как все эти предприятия получали полную свободу коммерческой деятельности, а их трудовые коллективы впоследствии могли преобразовать эти предприятия в частные.

Самым радикальным шагом рыночной реформы стала либерализация цен, начатая по Указу Президента в январе 1992 г. Первоначально были "отпущены на свободу" 80% оптовых и 90% розничных цен. Исключение составили некоторые товары первой необходимости, а также особо важные материальные ресурсы и энергоносители. Спустя некоторое время был окончательно снят контроль государства над ценами, а также внешнеторговыми операциями и обменным курсом рубля. Это были меры, которые способствовали быстрому "рыночному обучению" всего населения. Начался инфляционный рост цен: за 1992 г. цены выросли в 26 раз, за 1993 г. – в 9,4 раза, за 1994 г. – в 3,2 раза. За первые три года реформ цены выросли в 782 раза, а среднедушевые месячные доходы населения увеличились в 447 раз, т.е. покупательная способность населения снизилась в 1,75 раза. Но это была еще не самая большая цена, которую заплатило население за такой путь реформ.

Рост цен происходил на фоне жестких ограничений денежной массы. С помощью инфляции по сути были конфискованы денежные сбережения населения. Вклады граждан в Государственном Сберегательном банке не были индексированы и пропали, а деньги, находившиеся "на руках" у граждан, мгновенно обесценились. Борьба с инфляцией велась и ведется сейчас самым простым способом – ограничением денежной массы в обращении. С одной стороны – это действительно привело к падению темпов инфляции до 12-15% в год, но с другой – это резко сокращает инвестиции в реальный сектор экономики и тормозит выход экономики из трансформационного спада.

Либерализация цен сопровождалась либерализацией внешнеэкономической деятельности. Начиная с 1992 г. право внешнеэкономической деятельности получили все предприятия и организации, способные к ее осуществлению. Отменялось централизованное распределение иностранной валюты, был снят контроль над импортом. Это позволило насытить потребительский рынок импортными товарами, в то время как инструменты защиты отечественных производителей не были созданы. Важным элементом либерализации внешнеэкономической деятельности был переход к конвертируемости рубля, обменный курс которого стал устанавливаться на организованной Московской межбанковской валютной бирже (ММВБ). Либерализация внешнеэкономической деятельности сделала возможными иностранные инвестиции в экономику России, но она открыла и каналы оттока капитала за границу.

Стержнем преобразований командно-административной экономики в рыночную, безусловно, является приватизация, т.е. передача государственной собственности в частные руки с целью последующего формирования эффективной предпринимательской экономики. Приватизация в России прошла в два этапа.

Первый этап приватизации (1992–1994 гг.) – это бесплатная (ваучерная) приватизация. Всем гражданам были выданы приватизационные чеки (ваучеры) на сумму 10 тыс. руб. Ваучеры не были персональными, их можно было продавать, передавать другим лицам или обменять на акции подлежащих приватизации предприятий в период с 1 декабря 1992 г. по 31 декабря 1993 г. Кроме того, проводилась малая приватизация, когда работники предприятия становились его акционерами бесплатно или на льготных условиях.

Второй этап приватизации (с 1995 г.) – это платная (денежная) приватизация. На этом этапе имущество государственных и муниципальных предприятий начали продавать за деньги. Наиболее распространенной оказалась продажа предприятий или их долей на аукционах (публичных торгах, разного рода конкурсах), выкуп арендованного имущества. Использовалась и практика залоговых аукционов, когда государственные пакеты акций отдельных предприятий не продавались, а передавались в доверительное управление на определенный период.

Денежный этап приватизации имел вполне определенные цели – пополнение бюджетов разных уровней и формирование крупных частных собственников, способных эффективно развивать производство. Но и на этапе денежной приватизации продажа государственного имущества осуществлялась по мизерной, остаточной стоимости, и поэтому оно нередко доставалось тем, кто не имел достаточных средств или необходимого опыта для организации эффективной работы приватизированных предприятий. Первым следствием такой приватизации стал обвал инвестиционной деятельности. Государство уже не могло ничего вкладывать в экономику, а частный собственник не мог или не хотел этого делать. В итоге государство не получило ожидаемых доходов в бюджет, а экономика не получила эффективных собственников. Так начался длительный трансформационный спад в экономике и затяжной бюджетный кризис. Резкое снижение доходной части бюджета не позволяло государству проводить социальную политику по защите интересов малоимущих слоев населения, количество которых быстро увеличивалось.

Конечным результатом приватизации в России явилось, с одной стороны, формирование крупных собственников, сконцентрировавших в своих руках огромный денежный и инвестиционный капитал, а с другой – появление массы обездоленных, неимущих людей, лишенных работы и средств к существованию. Таким образом, приватизация явилась формой так называемого первоначального накопления капитала, осуществленного в современной России во многом такими же жестокими методами, что и на заре развития капитализма в Европе в XVI-XVIII вв.

Рыночные реформы, проведенные на основе концепции "шоковой терапии", которая базируется на идее монетаристов, что рынок – это самая эффективная форма регулирования экономической деятельности, отбросили экономику России на несколько лет назад. Ее дореформенный уровень, т.е. уровень 1991 г., был восстановлен: по объему промышленного производства в 1999 г., по объему ВВП в 2005 г. Бюджетный кризис был преодолен в 1999 г. Комментируя разочаровывающие результаты начального периода российской реформы, один американский экономист говорил об ошибочности представлений, будто рынок сам все способен отрегулировать. Утверждать это – все равно, что заявлять, будто огород сам выращивает овощи. Такая реформа напоминает хозяина огорода, который бросил семена в землю и ожидает результатов, в то время как налетели птицы и поклевали и семена, и всходы.

Современная экономика России характеризуется ростом промышленности и ВВП, профицитом бюджета, увеличением золотовалютных резервов, наличием стабилизационного фонда для смягчения неблагоприятных факторов в случае резкого снижения цен на мировых рынках энергоносителей. При этом основными ориентирами для дальнейшего укрепления и совершенствования рыночных отношений в российской экономике могут быть:

· дальнейшее совершенствование правовой базы в направлении реальной защиты прав и интересов эффективных собственников – прав собственности, добросовестной конкуренции, договорных прав и др.;

· усиление регулирующей роли государства в области ценообразования на продукцию естественных монополий, базовых отраслей экономики, и услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства, так как безудержный рост цен в этих отраслях раскручивает инфляционную спираль в экономике в целом;

· системная борьба с коррупцией, позволяющая защитить производителей, потребителей, общество от недобросовестной деловой практики, некачественных товаров и услуг, ухудшающихся условий окружающей среды;

· расширение позиций на мировом рынке за счет высокотехнологичной продукции, чтобы не стать окончательно сырьевым придатком развитых государств.

Обобщая эти задачи, можно заключить, что непрерывности экономического роста в переходной экономике можно добиться только тогда, когда государство научится играть свою естественную роль в создании и регулировании рынка.