Итоги участия граждан в 60—70-х годах.

 

Этот вопрос широко дебатировался. Одной из причин разногласий был недостаток систематических сравнительных исследова­ний. Другая причина — различия в интер­претации целей участия. Разногласия каса­лись того, в какой мере программы поощряли гражданское участие — начиная с неконк­ретных пожеланий, содержавшихся в ведом­ственном документе, и кончая конкретными требованиями, выделением средств, необхо­димых, чтобы поощрять участие групп, и регулярным контролем со стороны федераль­ных служащих над тем, правильно ли осуществляется гражданское участие.

Даже в рамках одной программы различ­ные федеральные и местные чиновники по-разному интерпретируют одни и те же прави­ла. В начале 70-х годов, например, группы гражданского участия в районах, находив­шихся в ведении Филадельфийского регио­нального управления Министерства жилищ­ного строительства и городского развития, получали безвозмездную помощь в пределах 1 млн долл. для различных организуемых ими мероприятий. В эти мероприятия включались как проведение социальных дейст­вий, так и реализация проектов возрождения городов. А в Атланте и Далласе ни одна из групп, находившихся под административной юрисдикцией региональных ведомств, не осуществляла контроля над текущим финан­сированием. Эффективность гражданского участия зависит также от способностей руко­водителя, навыков организаторской работы, здравого смысла людей, входящих в группы, и от местной политико-административной среды.

Какие выводы можно сделать из столь пе­строй картины в масштабах страны? Немно­гочисленные проведенные исследования по­казывают, что участие граждан было не слишком эффективным в том смысле, что оно не вело к коренным изменениям в программах или к реформированию ведомств, оказываю­щих услуги, однако в некоторых случаях име­ли место важные изменения. Так, обследова­ние, проведенное Институтом Брукингса в 62 городах, показало, что участие граждан сыграло решающую роль в 42% случаев и опре­деленную роль еще в 29% случаев.

Часто вознаграждением за участие от­дельного лица или жителей данной местно­сти могут быть побочные эффекты — уста­новление новых знакомств в округе, особенно с лицами, отличающимися по расовым и эт­ническим признакам или по имущественно­му положению, получение информации о на­личных ресурсах в этой местности или городе, упрочение чувства принадлежности к местному обществу. Такие результаты могли бы быть особенно ценными на начальном эта­пе участия граждан, сразу же после подъема движения за гражданские права, когда лишь немногие американцы имели опыт совместного проживания людей разных рас и расовая дискриминация при аренде жилья лишь со­всем недавно стала незаконной.

Потенциальная полезность участия граждан в социальных программах для улуч­шения отношений между постоянными жи­телями отмечена в исследованиях. А. Хантер (1974) обнаружил, что в 75 районах Чикаго жители, принадлежавшие к местной организации, были более прочих склонны положительно оценивать свое окружение и выражать ему чувства симпатии. Изучая Северную Калифорнию, К. Фишер (1982) констатировал, что люди, перечисляя своих личных знакомых, упоминали своих коллег по местной организации столь же часто, как и соседей и товарищей по работе. Более того, первых в числе друзей называли чаще, чем соседей, сотрудников по работе и даже родственников.

Другим побочным результатом граждан­ского участия было обучение женщин и меньшинств. В 60—70-х годах участие граждан и в особенности привлечение женщин и представителей меньшинств к выполнению непосредственно касающихся их программ давало им нечасто встречающуюся возмож­ность развить в себе задатки руководителя и приобрести административный опыт. Так, в 1975 г. большинство чернокожих членов кон­гресса являлись в прошлом руководителями мероприятий в рамках гражданского уча­стия. Многие представители меньшинств и многие женщины, занимающие сегодня сред­ние и высшие посты в правительственной си­стеме, впервые получили возможность проявить способности к лидерству в 60-х годах в ходе гражданского участия.

 

Гражданское участие в 80-х годах.

 

В этот период ряд специфических программ, которым в высокой степени были присущи традиции гражданского участия, которые требовали такого участия или поощряли его, были либо отброшены, либо слиты с другими программами по принципу единого субсидирования. Эта судьба постигла Программу социальных действий в территориальных общинах, Закон о всеобщей занятости, в рамках которых осуществлялась подготовка работников для многих социальных программ, находившихся под контролем общественности. То же произошло и с Двадцатым перечнем, включавшим ряд программ социальных услуг. Программы реконструкции городов и моделей развития городов были слиты в единый Пакет субсидий на развитие общины. Требования этой последней программы были ниже, чем в предшествующих ей, внимание и контроль со стороны Министерства жилищного строительства и городского развития неуклонно снижались.

В других программах также не ставилось больших задач в смысле гражданского участия и не было цели привлечь к работе тех, для кого эти программы непосредственно предназначались, или их ближайших соседей. Мать, начинавшая с организации кружка игр для двухлетних малышей и за несколько лет развившая его до уровня центра охраны де­тства с двумя отделениями, может реально участвовать в выработке решений на город­ском уровне по вопросам детства, но не может принимать решения о доставке горячей пищи на дом или по поводу автобусов, приспособленных для кресел-колясок. К тому же новый тип гражданского участия имеет тенденцию к большему географическому охвату и большей формальной структурированности. Этот тип скорее предусматривает ежегодные слушания в масштабах страны по бюджетному финансированию, чем ежемесячные встречи матерей с руководителями местных центров охраны детства. Родители с невысоким уровнем дохода обычно с пользой для себя посещают такие встречи, но у них нет ни времени, ни опыта для участия в слушаниях по государст­венному бюджету.

Наконец, были резко сокращены фонды для всех программ. В некоторых случаях группы пришли к выводу, что эти ассигнова­ния просто не стоят ни времени, ни сил, которые приходится затрачивать на их выбива­ние.

Было изучено гражданское участие в четырех программах: профессионального обучения, социальных услуг, специализации и общинного развития. Выяснилось, что в большинстве случаев это участие не было эффективным, ограничивалось лишь соответствующими ведомствами или ими же отобранными лицами со средним уровнем дохода. Исключения имели место там, где существовали хорошо организованные специализированные группы поддержки, в частности по охране детства или в связи с Пакетом субсидий на развитие общины, содержавшим наиболее жесткие правила в смысле гражданского участия. В этом отношении указанная программа опиралась также на традиции, унаследован­ные от предыдущих программ жилищного и городского строительства и движения по организационному оформлению местных общин.

 

Современные тенденции.

 

Как же обстоит дело сейчас? Ушла ли в небытие активность 60—70-х годов, возвра­тив граждан в эпоху обществ трезвости? Лишь частично. Многие группы, возникшие или получившие поддержку в ходе федеральных усилий по развитию гражданского участия, давно уже переключились на другие сферы деятельности. Ряд местных групп, ранее занимавшихся вопросами гражданского уча­стия, обратились к программам социальных услуг, а затем — к жилищному строительству и экономическому развитию. До того, как фе­деральные фонды были урезаны, обследова­нием было выявлено более 500 низовых организаций, занимавшихся энергетикой, экономическим развитием и жилищным строительством (Н. Майер и Дж. Блэйк, 1981). Некоторым из них удалось выжить благодаря помощи из местных источников и средств штатов, а также различных фондов и частных пожертвований в дополнение к дохо­дам от собственной экономической деятель­ности. В ряде случаев сохранялась правитель­ственная поддержка через Пакет субсидий на развитие общины и другие программы. Управление экономического развития Мини­стерства торговли, например, основало в мас­штабе страны несколько организаций, связанных с группами на местах, с целью обеспечить профессиональную подготовку местных кадров и техническую помощь мес­тным усилиям в сфере экономического разви­тия.

Альтернативная форма гражданского участия предусматривает его институциализацию в качестве нормального элемента в процессе городского планирования. Пример­но в 44 городах есть общинные советы, офи­циально признанные в качестве участников повседневного процесса планирования. Эти советы охватывают весь город и занимаются широким кругом вопросов. В некоторых горо­дах к таким советам обращаются только за тем, чтобы выяснить их мнение о некоторых программах. В других же городах поощряется гражданское участие на низовом уровне, хотя оно и не институировано (У. Ройэ и А. Гэйтс, 1981).

Отдельным направлением гражданского участия является установление партнерства между группами граждан и частной промыш­ленностью. Среди тех, кто добился наиболь­ших успехов, можно назвать Службу жилищного строительства при Общинной реинвестиционной корпорации, занимающую­ся ремонтом жилищ. Там, где осуществляют­ся эти программы, местные жители составляют большинство в советах директо­ров, куда входят также представители город­ских властей и банковских учреждений. Штат сотрудников помогает жителям в ре­монте жилищ, содействует получению ими займов и помощи со стороны города в виде жилищной инспекции, юридической под­держки и коммунальных услуг (X. Холлмэн, 1984).

 

Новые проблемы.

 

Одной из самых интересных новых кон­цепций участия жителей местных общин яв­ляется идея совместных усилий. Смысл ее за­ключается в том, что предоставляемые жителям услуги осуществляются на основе взаимодействия самих жителей и властей. Например, когда возникает проблема уборки мусора, ее можно разрешить, увеличивая правительственные расходы на очистку улиц, проводя уборку силами общин или по­будив жителей более ответственно обращать­ся с отходами (Р. Рич, 1980; П. Вайармэн, 1984).

Оказание услуг в рамках общины (в про­тивовес участию в давлении на тех, кто дол­жен был бы оказывать эти услуги) тесно свя­зано с современной концепцией сообществ. Существует убедительные свидетельства, что разнообразные и прочные личные связи име­ют важное значение в оказании эмоциональ­ной и других видов поддержки отдельным ли­цам и целым семьям, а также для упрочения внутриобщинных отношений. В ряде проек­тов успешно использовались естественно су­ществующие связи в интересах программ психического здоровья и помощи престаре­лым и матерям-одиночкам.

Резкое снижение требований, предъявля­емых в части гражданского участия, может привести к тому, что снизится и готовность оказывать социальные услуги тем, кто в них нуждается. Хотя некоторые города и штаты выработали взамен собственные требования, так дело обстоит не везде. Более того, законо­дательные собрания штатов, по-видимому, более отзывчивы к запросам большинства своих избирателей, чем к нуждам привязан­ных к своим домам престарелых людей или родителей-одиночек (если только эти группы населения не умеют заявить о себе и не орга­низованы, что требует знаний, времени и де­нег).

Тенденция к опоре на частный сектор для возмещения сокращенных и отмененных до­таций из федеральных фондов и программ может внести новые идеи и творческую струю в сферу социальных услуг. Однако пока част­ный сектор не встал на один уровень с феде­ральными фондами. К тому же участие част­ного сектора не является безвозмездным: его косвенно финансируют налогоплательщики, поскольку такого рода дотации рассматрива­ются как дающие право на налоговую скидку. Заинтересованность частного сектора в оказании социальных услуг зачастую может быть связана, по крайней мере, с косвенными выгодами для фирм, например с точки зрения рекламы. Высказываются опасения, что в не­которых случаях контроль частного сектора над новыми структурами гражданского уча­стия в сфере занятости и профессионального обучения привел к коллизии интересов част­ного предпринимателя и тех людей, для кото­рых были предназначены эти программы. Действительно, частный сектор редко доти­рует те неоднозначные мероприятия, кото­рые угрожали бы существующим структурам власти или отходили бы от устоявшихся мето­дов решения социальных проблем. Тем не ме­нее в динамичной, изменяющейся стране та­кие усилия — подобно движению за гражданские права и женскому движению — являются важнейшим вкладом в мирные об­щественные изменения.

Новый акцент на использование добро­вольцев и личных связей в оказании социаль­ных услуг отвечает многим традиционным ценностям социальных работников, включая прочность семейных отношений. Это не мо­жет, однако, заменить ответственности правительства за свою политику и финан­сирование программ. В большинстве случаев, например, медицинская помощь престаре­лым оказывается их дочерьми или невестка­ми. Эта нагрузка становится все более ощути­мой по мере того, как все больше женщин устраиваются на работу, а старшее поколение стареет и нуждается в постоянных и сложных видах помощи. Некоторые из тех, кто имеет на попечении престарелых, видят в работе единственный источник существования, дру­гие уже сами пенсионного возраста и нездо­ровы. Хотя существуют сильные настроения в пользу того, чтобы в оказании социальных услуг опираться на соседские, семейные и личные отношения, делать это без всесторон­него обдумывания и надлежащего финанси­рования было бы нереалистичным и в конце концов привело бы к перегрузке и разруше­нию добровольческих систем.