Розуміння адміністративної юрисдикції

У Західній Європі існує багато моделей адміністративної процедури щодо прийняття управлінських актів і судового контролю за діяльністю органів державного управління. Во­ни відповідають правовим системам та історії цих країн, пев­ним поглядам їхніх теоретиків права.

В Європі нині на основі юрисдикції Європейського суду для ЄС і Суду з прав людини в рамках Європейської Ради розробляється спільне адміністративне право, в якому наго­лошується на правах громадян. Комплекс німецьких законів стосовно адміністративної процедури й адміністративно-про­цесуального права, завдяки їх високому праводержавницько-му рівню, відіграє значну роль у цих наробках.

Концептуальною аксіомою нової європейської нормотвор-чості, безумовно, залишається те, що громадянин повинен мати змогу звернутися до незалежного суду, коли державна влада, на його думку, порушує його права. Ця гарантія права звернення до суду не має винятків, тобто не існує якихось не охоплених правом ділянок. Усі без винятку дії органів державного управління у будь-яких формах можуть бути пе­ревірені органами правосуддя. Якщо є підозра, що законода­вець своїм рішенням порушив конституційні права громадя­нина, той може звертатися до Федерального чи земельного конституційного суду. Якщо громадянин вважає, що його права порушує виконавча влада, він може звертатися до ад­міністративного суду.

Під час розгляду скарги громадянина чи підприємства ад­міністративні суди як контрольний орган перевіряють, чи дійсно адміністративний орган керується законом так, як цього вимагає адміністративне право, в державі, яку побудо­вано за принципом розподілу влади. Можливість перевірки дій адміністративних органів судом певною мірою впливає на повсякденну діяльність цих органів. Як правило, адміністра­тивний орган приймає такі рішення, які з великою ймовірніс­тю можуть "витримати" судову перевірку.

Слід виходити з того, що адміністративні органи держави діють в публічних інтересах. Тому і адміністративне право

слугує в першу чергу публічним інтересам. Але воно може захищати й індивідуальні інтереси окремої людини, тобто за­конодавець може надавати "правові переваги" також окре­мій особі. Наприклад, Положенням публічного будівельного права Німеччини визначена певна відстань будинку, що зво­диться, від меж із сусідом. Це слугуватиме публічним інте­ресам, зокрема запобіганню тому, щоб на випадок пожежі вогонь перекидався з будинку на будинок. Одночасно, додер­жання цього положення про відстань захищає також індиві­дуальні інтереси сусіда — "не варто стикатися надто тісно". Ще один приклад з галузі права на допуск промислових установок. Коли в законі зазначено, що "експлуатація про­мислової установки має бути надійною", то це слугує у пер­шу чергу громадським, тобто публічним інтересам. Одночас­но це положення захищає й індивідуальні інтереси мешкан­ців сусідніх будинків, зокрема від можливої небезпеки. От­же, за суб'єктивно-публічним правом захищений в такий спосіб громадянин може вимагати від адміністративного ор­гану додержання цього положення, у тому числі через адмі­ністративний суд.

Тому суб'єктивно-публічне право забезпечує кожному окремому громадянинові чи підприємству позицію наділеної власними правами особи. Тим самим воно надає йому змогу самостійно виступати у своїх правовідносинах з державою. Таким чином, кожна окрема людина є вже не просто меш­канцем у державі, а наділеним власними правами громадя­нином.

Значення цього суб'єктивно-публічного права набагато ширше, тому що воно вирішальним чином визначає відноси­ни між громадянином чи підприємством, з одного боку, і дер­жавою, тобто у даному разі його адміністративним органом, — з другого.

Проте конституційна гарантія права звернення до суду має сенс лише тоді, коли громадянин у всіх важливих сфе­рах життя має по відношенню до держави матеріальні права, які держава згідно з рішенням суду повинна здійснювати. Під такими правами розуміються:

а) права людини та основні права з конституції без кон­
кретизації їх іншими законами;

б) правові претензії у звичайних законах і таких, які вип­
ливають з так званих загальних правових принципів.

44

Розділ І

Ці гарантії випливають з філософії німецької конституції та її нормативних положень, які законодавче реалізують кон­цептуальні постулати німецької правової теорії щодо засобів захисту прав громадян.

Загостримо увагу по деяких положеннях зазначеної тео­рії. За змістом абз. З ст. 20 Основного Закону ФРН, вико­навча влада зв'язана законом і правом, що виражає принцип законності управління. Цей принцип зумовлює підпорядку­вання діяльності адміністративних органів волі законодавця і одночасно — контролю адміністративних судів.

Тепер щодо другого компонента принципу законності уп­равління, принципу "обмеження законом". Коли принцип верховенства закону означає, що адміністративний орган не має права порушувати існуючі закони, то принцип "обме­ження законом" стосується питання, чи потрібна для дій ад­міністративного органу законна основа і коли. Відповіддю на це запитання є те, що нині вся адміністративна діяльність згідно з цим принципом обмежується законом, тобто для будь-яких дій адміністративного органу принципово потрібна законна основа.

Принцип "обмеження законом" виводиться з конститу­ції. Ознаки демократії вимагають, щоб важливі для держави та її громадян рішення приймав уповноважений на це зако­нодавець. Таким чином, адміністративний орган повинен дія­ти лише в тих рамках, які визначає законодавець. Адмініст­ративний орган не може діяти на підставі власного права або, більш того, на підставі суверенітету. Обгрунтувати це можна принципом правової держави, який вимагає регулю­вання правовідносин між державою та громадянами за­гальними законами. Адміністративний орган не повинен у кожному окремому випадку вирішувати, що є законним, а що — ні.

Зрозумілим це стає ще з такого: принцип правової дер­жави вимагає, щоб право в діях органів передбачалося б гро­мадянами. Лише тоді воно буде провідною ниткою в їхніх ді­ях і рішеннях. Але цієї якості право може набути лише за умови, що його регулюють загальні закони. Якщо адміністра­тивний орган діятиме, не керуючись законами, а на підставі власного суверенітету, то рішення його важко передбачити, наслідком чого стане юридична несталість.

Судова система Німеччини _____________________________ 45

Принцип обмеження законом не означає "цілковитого обмеження" будь-якої адміністративної діяльності, аж до найменших деталей. Законодавець повинен приймати прин­ципові, важливі для громадян рішення. Адміністративний ор­ган, по-перше, зв'язаний з ними. По-друге, виконуючи зако­ни, тобто застосовуючи їх в кожному конкретному випадку, він повинен орієнтуватися на оцінки, які дістають своє відоб­раження в регулюваннях законодавця.

Постає запитання, що таке важливі рішення, які законо­давець повинен приймати сам? Це рішення, які можуть вплинути на основні права громадян, закріплені в Конститу­ції. Наприклад, при втручальному управлінні. "Втручальним управлінням" в Німеччині називають завдання органів дер­жавного управління, при виконанні яких держава втручаєть­ся у сферу прав і свобод громадянина чи підприємства. Такі втручання у сферу свобод чи власності громадян потребують законної основи. Те саме передбачає Основний Закон і для послугового управління. Під ним розуміють такі дії адмініст­ративних органів, які означають невтручання у сферу прав і свобод громадян, а надання державних послуг з метою до­сягнення певних економічних, суспільних, соціальних або культурних цілей. Наприклад, недопущення до навчання у вузі чи до професійно-технічного навчання має для громадя­нина життєве значення. Так само і питання надання дозволу на відкриття ремісничого підприємства. Ці приклади свід­чать, що не лише при втручальному, а й при послуговому уп­равлінні можуть прийматися рішення, які мають для грома­дян настільки важливе значення, що передумову такого рі­шення повинен визначати законодавець.

Виконавчі органи та суди зобов'язані організовувати свою діяльність так, щоб підтримувати насамперед основні права громадян (захист основних прав визначається про­цедурою).

Виконавча влада втілює в життя закони під власну відпо­відальність. Для застосування цього матеріального права ад­міністративним правом передбачена певна, розвинена з ідеї правової держави процедура, закріплена у федеральних і зе­мельних законах про адміністративну процедуру і в законах про виконання адміністративних рішень. Тут необхідно під­креслити, що закон про адміністративні правопорушення у Німеччині стоїть осторонь від адміністративної процедури та

46

Розділ І

виконання адміністративних рішень. В адміністративній про­цедурі дістає своє вираження самостійність адміністратив­них органів. У конкретному випадку будь-який адміністра­тивний орган повинен виносити рішення незалежно від вка­зівок вищестоящих органів, а керуючись інтересами суспіль­ства й окремої людини, а також дотримуючись закону і права.

У повсякденній практичній діяльності адміністративних органів важливе значення мають так звані адміністративні розпорядження. Під поняттям "адміністративні розпоря­дження" слід розуміти абстрактні вказівки якогось адмініст­ративного органу підпорядкованому йому органу чи вказівки якогось начальника підпорядкованим йому працівникам. От­же, адміністративні розпорядження повинні однаково регу­лювати численні випадки: для окремого випадку вони не ви­даються. Для останнього існують службові вказівки.

Адміністративні розпорядження набувають важливого значення тоді, коли положення закону надають адміністра­тивному органу право "вільного розсуду" чи передбачають можливість оцінки стосовно обставин справи.

Інколи може статися, що альтернативи, які адміністра­тивний орган дістає у своє розпорядження в рамках надання йому права вільного розсуду, звужуються до одного-єдиного дозволеного законом рішення (так зване звуження вільного розсуду до нуля).

Враховуючи принцип обмеження законом, слід підкрес­лити, що галузі, які мають бути урегульовані з допомогою за­кону чи постанови на основі закону (наприклад, усі регулю-вані, які значно зачіпають важливу для основних прав сфе­ру), не можуть бути врегульовані адміністративними розпо­рядженнями.

За § 40 Закону про адміністративну процедуру (нім. Уег-^аііїшдзуегїапгепздезеіг) від 25 травня 1976 р., адміністра­тивний орган повинен застосовувати надане йому право вільного розсуду відповідно до призначення цього дозволу і не виходити за зазначені у законі межі.

Завдання цього закону полягає в регулюванні порядку ді­яльності адміністративних органів. У той самий час він на­дає громадянам або підприємствам право брати участь у про­цесі прийняття адміністративного рішення: подавати заяви і пропозиції, бути заслуханими і разом з усіма обговорювати

Судова система Німеччини ______________________________ 47_

питання, що розглядаються. Тобто громадяни чи підприєм­ства не можуть опинитися перед фактом прийнятого оста­точного рішення, а повинні мати змогу висловлювати свої думки чи пропозиції ще в стадії пошуку адміністративним органом рішення.

Якщо адміністративний орган не дотримується цього, громадянин може звернутися до адміністративного суду. Згідно з § 114 Положення про адміністративні суди, суд у разі подання громадянином позову перевіряє також, "чи адміністративний акт або його відхилення чи невидання є протизаконним, тому що адміністративний орган управління вийшов за передбачені законом межі вільного розсуду чи ви­користав повноваження діяти за вільним розсудом, що не відповідає його призначенню". Ми говоримо лише про коло завдань органів загального управління. Поряд з ними існу­ють особливі структури, відносно яких діють окремі закони про адміністративну процедуру і діяльність яких контро­люється іншими судами. Насамперед це фінансові управлін­ня, діяльність яких планується згідно з власним законом про процедуру, так званим положенням про податки й оплати, і контролюється фінансовими судами, а також органи соціаль­ного управління, які працюють згідно з Кодексом соціально­го права і контролюються головним чином соціальними суда­ми, але почасти також загальними адміністративними суда­ми. На ці особливі органи управління і суди також поширю­ються ті самі загальні конституційні основи.

Сказане вище свідчить, що при регулюванні дій адмініст­ративних органів "вільними" не є ні законодавець, ні адмі­ністративний орган. Це означає, що адміністративні дії не можуть нормуватися "суто технічно". Повинні враховувати­ся зв'язки і "непорушні пункти", що випливають з конститу­ційного принципу правової держави. Отже, закони, якими регулюються дії адміністративних органів, і сама адміністра­тивна діяльність мають відповідати конституційно-правовим настановам.