Правові основи організації адміністративних судів

Організація адміністративної процедури і адміністратив­но-процесуальної діяльності тісно пов'язана з історією відпо-

48

Розділ І

Судова система Німеччини

49

 

відної країни. У Німеччині Конституція гарантує широку систему правового захисту від будь-яких дій адміністратив­них органів управління. У ст. 19, абз. 4, Основного Закону записано: "Якщо державна влада порушує права якоїсь осо­би, ця особа має право звернутися до суду".

Ці основи підтримуються іншими положеннями Консти­туції (див. статті 98 і 95) і європейськими правовими прин­ципами. Певну роль відіграє Закон про суддів, який дає де­тальну дефініцію статусу судді. Тобто поряд з організацій­ною незалежністю судів від адміністративних органів на пе­редній план виходить насамперед завдання судді: на протилежність іншим державним владам судова влада дору­чається йому особисто (див. ст. 92 Основного Закону). Це вимагає гарантії незалежності судді при прийнятті рішень від будь-яких вказівок або чужого впливу, в тому числі з бо­ку вищих судів. Наступна вища судова інстанція уповнова­жена лише на пізніший контроль його рішення. Безперечно, що під цим розуміється свобода від державного, партійного чи іншого громадського впливу (незалежність у справі). Для забезпечення цієї незалежності має бути гарантована осо­биста незалежність. За винятком трирічного строку озна­йомлення з роботою, суддя призначається на все життя і мо­же бути звільнений або переведений на іншу посаду тільки за його згодою.

З точки зору громадянина необхідними є й інші гарантії, що почасти дослівно закріплені в Конституції, почасти вип­ливають з принципу правової держави:

1. Право на загальний, вільний доступ до суду. Це озна­чає, що вимоги до скарги не повинні бути не прийнятими, наприклад, через надто короткі строки подання скарги чи за­надто високі вимоги до її форми. Соціально слабким держава надає для судових витрат фінансову допомогу;

2. Право бути заслуханим судом (абз.1 ст.103 Основного Закону). Це означає: усе, про що повідомляє громадянин, суд зобов'язаний взяти до уваги; суд не повинен обмежувати повідомлення громадянина; при винесенні судового рішення враховуватися має лише те, про що громадянин зміг висло­витись;

3. З принципу коректного ведення справи (що виводить­ся з принципу правової держави) випливає право на адвокат­ську допомогу;

4. Право на усний розгляд у змагальному процесі, в яко­му адміністративний орган є стороною з такими самими пра­вами, що й громадянин.

Якщо не визначена підсудність до спеціалізованого суду, то компетентними є загальні суди. Ця конституційна гаран­тія права звертатися до суду здійснюється через систему адміністративних судів, які існують на земельному та феде­ральному рівнях.

Питання діяльності адміністративних судів відображені у Положенні про адміністративні суди (ПАС) Німеччини (нім. УепуаІіип^здегісЬізогсіпипд)¹. Цей акт, спираючись на кон­ституційно-правові основи, регулює найважливіші питання судового устрою і судочинства. Доповнюють його Закон про судоустрій і Цивільно-процесуальний кодекс.

Суди адміністративної юрисдикції вирішують спори, які виникають у сфері публічного права між громадянином і ор­ганом адміністрації, за винятком тих, які підвідомчі Консти­туційному суду.

Закон визначає допустимість звернення до адміністра­тивного суду. Таке звернення можливе в усіх конфліктах публічно-правового характеру, за винятком конституційно-правового, якщо для розгляду цього спору федеральним за­коном не передбачений інший суд. Розв'язання публічно-правових конфліктів у галузі права Землі за законом цієї Землі можуть доручатись іншому суду.

На майново-правові вимоги внаслідок добровільно визна­ної шкоди заради громадського благополуччя, а також на ви­моги щодо відшкодування збитків внаслідок порушення пуб­лічно-правових обов'язків, котрі не базуються на договорі, що регулюється нормами публічного права, поширюється за­гальний судовий порядок. Особливі положення норм, що ре­гулюють правовий стан державних службовців, а також норм щодо порядку судового розгляду спорів полягають у то­му, що при відшкодуванні майнової шкоди внаслідок скасу­вання протиправних адміністративних актів, їх дії на майно­во-правові вимоги не поширюються.

Позовом може бути поставлена вимога про скасування правового акта (позов про визнання акта недійсним), а та-

Прийнято 21 січня 1960 р., нова редакція від 19 березня 1991 р.

4—1-3102

Розділ І

Судова система Німеччини

 

кож про присудження до видання відхиленого чи невиданого адміністративного акта (позов про примушення до виконан­ня зобов'язання). Якщо законом не передбачається інше, по­зов є можливим лише у разі, коли позивач висуває претен­зію, що адміністративним актом чи його відхиленням або не-виданням були ущемлені його права.

Позовом може бути висунута вимога про визнання існу­вання чи неіснування правовідносин чи недійсність адмініст­ративного акта, якщо позивач правомірно заінтересований у швидкому визнанні (позов про визнання). Вимога про ви­знання не може бути висунута, коли позивач може чи міг би домагатися своїх прав позовом про зміну правовідносин чи позовом про виконання зобов'язання. Це положення не за­стосовується, якщо висувається вимога про визнання недійс­ності адміністративного акта.

Німецьке законодавство розрізняє предметну та інстан-ційну підсудність в ієрархічних інстанціях.

В адміністративній юрисдикції існує три інстанції (п. 2 ПАС), дві з яких на рівні федеральних земель (адміністра­тивний суд, Вищий адміністративний земельний суд), а тре­тя — на рівні федерації — Федеральний адміністративний суд. Територія, на яку поширюється діяльність адмінстратив-ного суду, відповідає, як правило, території, на яку поширю­ється діяльність органів влади середньої ланки, тобто тери­торії адміністративного округу.

Адміністративні суди

Судами першої інстанції є суди з адміністративних справ (нім. УепуаІІипдздегісЬі), яких у Німеччині 52.

Адміністративний суд очолює Президент суду, якому під­порядковується необхідна кількість головуючих та інших суддів.

Адміністративний суд поділяється на палати (п. 5 ПАС), до складу яких входить Головуючий суддя і, як правило, два професійні судді, призначені безстроково. Місця двох профе­сійних суддів можуть посідати також судді-стажери протя­гом їх трирічного випробного періоду (п. 15—17 ПАС).

Адміністративний суд приймає рішення в першій інстан­ції в усіх спорах, з якими можна звертатися до адміністра­тивного суду.

Справи можуть слухатись одноособово суддею або коле­гіально палатою, склад якої залежить від законодавства зем­лі. У деяких землях — це три професійних судді, а в деяких — три професійних і два непрофесійних. Непрофесійні судді призначаються на чотири роки згідно зі списком достойних громадян, яких готує міністерство юстиції землі.

Процедура розгляду регулюється законом про адмініст­ративний суд. Палата адміністративного суду приймає рі­шення у складі трьох суддів і двох суддів на громадських за­садах, якщо рішення не прийняте одноособово суддею. Розг­ляд простих справ палата може доручати також одноособо­вому судді (п. 6 ПАС).

Як правило, палата передає судді відкриту судову справу для прийняття рішення одноособово за таких умов:

1) справа не є складною у фактичному чи юридичному питанні з точки зору дослідження фактів і правової оцінки конфліктних обставин;

2) судова справа не має принципового значення для пуб­лічних наслідків судового рішення з конфліктного питання.

Суддя, який розглядає справу одноособово, після заслу­ховування учасників процесу, може повернути справу до па­лати, якщо внаслідок суттєвої зміни обставин, досліджених у судовому процесі, виявиться, що вона (справа) має прин­ципове значення для публічних наслідків або є надзвичайно складною у фактичному чи юридичному відношенні. Палата вже не матиме права передати знову цю справу на розгляд судді в одноособовому складі. Зазначені умови передачі справ регулюються положеннями § б ПАС, згідно з якими процедура передачі оскарженню не підлягає.

Судову справу не можна передавати одноособовому су­дові, якщо вона вже розглядалась усно у колегіальному складі суду, за винятком випадків, коли проміжне рішення із застереженням вже ухвалене.

Як правило, при розгляді справ для прийняття рішення за змістом позову адміністративний суд складається з одного професійного судді (голова) та двох суддів на громадських засадах. У прийнятті рішень поза межами усних розглядів і у складанні судових висновків (п. 84) судді на громадських засадах участі не беруть.

До територіальної підсудності належать спори, що стосу­ються нерухомого майна чи пов'язані з певною місцевістю,

4*

Розділ І

Судова система Німеччини

53

 

права на будь-що чи правовідносин між будь-ким. У таких випадках компетентним є лише той адміністративний суд, до округу якого належить майно чи місце виникнення факту. При позовах про визнання недійсним адміністративного акта федерального органу чи безпосередньо федерального об'єд­нання, установи або закладу публічно-правового характеру компетентним у територіальному відношенні є адміністра­тивний суд, в окрузі якого розташовані федеральний орган, об'єднання, установа чи заклад. У спорах згідно із Законом "Про порядок притулку" компетентним у територіальному відношенні є адміністративний суд, у окрузі якого іноземець за Законом про надання притулку повинен перебувати, якщо територіальна компетенція цим Законом не визначена. Для скарг на федерацію на територіях, які належать до компетен­ції закордонних дипломатичних і консульських представ­ництв Німеччини, компетентним у територіальному відно­шенні є адміністративний суд, у окрузі якого розташована резиденція федерального уряду.

За всіх інших позовах про визнання недійсним акта ком­петентним у територіальному відношенні є адміністративний суд, в окрузі якого було видано адміністративний акт. Якщо його видав орган, компетенція якого поширюється на округи кількох адміністративних судів, або орган кількох чи всіх зе­мель, компетентним є адміністративний суд, в окрузі якого тимчасово чи постійно проживає особа, яка зазнає через акт шкоди. У разі позовів про визнання недійсними адміністра­тивних актів створеного землями Центру розподілу навчаль­них місць у вищих навчальних закладах компетентним у те­риторіальному відношенні є адміністративний суд, в окрузі якого розташований цей Центр.

Для всіх скарг на публічно-правових осіб або органи сто­совно нинішніх чи колишніх правовідносин з ними чиновни­ка, судді, військовослужбовця, військовозобов'язаного чи особи, яка перебуває на цивільній службі замість військової, або службових відносин у корпусі цивільної оборони, і для спорів, що стосуються виникнення таких відносин, компе­тентним у територіальному відношенні є адміністративний суд, в окрузі якого позивач має службове місце проживання, а в разі відсутності його — своє місце проживання. Якщо по­зивач не має службового місця проживання в межах компе­тенції органу, який видав первісний адміністративний акт,

компетентним у територіальному відношенні є суд, в окрузі якого розташований цей орган.

У всіх інших випадках компетентним у територіальному відношенні є адміністративний суд, в окрузі якого були рези­денція, місце проживання, а в разі відсутності їх — місця пе­ребування відповідача або його останнє місце проживання чи перебування.

Компетентний суд у межах підсудності адміністративним судам призначається вищим судом, якщо 1) компетентний в таких випадках адміністративний суд у конкретній ситуації правових чи суттєвих причин не може розглядати справу; 2) через межі різних судових округів невідомо, який суд компетентний у цьому спорі; 3) при керуванні в питанні під­судності п. 52 можлива компетенція різних судів; 4) різні су­ди заявили про свою компетенцію; 5) різні суди, один з яких є компетентним у цьому спорі, заявили, що вони не компе­тентні.

Якщо компетенцію у територіальному відношенні вияви­ти неможливо, компетентний суд призначається Федераль­ним адміністративним судом. Кожний учасник спору і кож­ний суд, що займається цим спором, може звернутися до ви­щого за інстанцією суду чи Федерального адміністративного суду. Такий суд може приймати рішення без усного розгляду.

Рішення суду першого рівня може бути оскаржене в апе­ляційному порядку або, минаючи апеляційну інстанцію, без­посередньо до ревізійної інстанції у випадках, зазначених у

законі.

Рішення адміністративного суду, головуючого чи судді-доповідача, що не є вироками чи судовими висновками, мо­жуть бути оскаржені до Вищого адміністративного земельно­го суду учасниками або іншими особами, яких стосується рі­шення, за умови, що даним законом інше не передбачено. Розпорядження суто процесуального характеру або щодо роз'яснення ухвали про перенесення чи про визначення строку, призначення засідань для попереднього розгляду до­казів, ухвали щодо відхилення прохань про допущення дока­зів, а також про об'єднання чи роз'єднання справ і претензій оскарженню не підлягають.

 

56

Розділ І

Судова система Німеччини

57

 

своєї точки зору протягом визначеного судом часу. Якщо Ви­щий адміністративний земельний суд дійде переконання, що правове розпорядження недійсне, він оголошує його анульо­ваним; у цьому випадку рішення є обов'язковим для всіх і має бути опубліковано так, як слід було б обнародувати пра­вове розпорядження.

Ці рішення оскаржуються тільки у ревізійному порядку і тільки з дозволу самого вищого суду відповідної землі або за наявності суттєвої правової помилки, про що приймає рішен­ня Вищий адміністративний земельний або Федеральний ад­міністративний суд.

Вищий адміністративний земельний суд не перевіряє су­місності правового розпорядження із законодавством землі, коли законом передбачається, що правове розпорядження перевіряє виключно Конституційний земельний суд. Якщо провадження у справі про перевірку чинності правового роз­порядження розпочато Конституційним судом, Вищий адмі­ністративний земельний суд може розпорядитися, щоб розг­ляд було припинено до закінчення провадження в Конститу­ційному суді.

Вищий адміністративний земельний суд приймає рішен­ня в інстанційній підсудності про 1) апеляцію щодо рішень адміністративного суду, прийнятого по суті, 2) скаргу на ін­ші рішення адміністративного суду та 3) ревізію рішень адмі­ністративного суду згідно з положенням цього закону.

Вищий адміністративний земельний суд подає справу з обгрунтуванням свого правового погляду на її зміст до Феде­рального адміністративного суду для прийняття рішення про тлумачення права, яке підлягає оскарженню, якщо 1) судова справа має принципове значення або 2) вищий адміністра­тивний суд землі хоче відійти від рішення іншого вищого адміністративного суду, Федерального адміністративного су­ду чи Спільного сенату вищих судових палат Федерації. Ух­вала про подання оголошується всім учасникам.

Неподання може бути оскаржене. На провадження щодо скарги поширюються відповідно правила п. 133, абз. 2 і З, речення першого та другого, абз. 4 і 5, речення третього ПАС. В обгрунтуванні скарги повинно бути викладене прин­ципове значення судової справи чи зазначено рішення, від якого відхиляється оскаржене рішення.

§ 5. Федеральний адміністративний суд

Найвищою інстанцією є Федеральний адміністративний суд (нім. Вип<іе5Уег\уа1іип§5§егіспО, який здійснює функції ревізійної інстанції щодо рішень судів першого та другого рівнів. У виключних випадках він може бути судом першої інстанції, наприклад при публічно-правовому спорі неконсти­туційного порядку.

Федеральний адміністративний суд очолюється Прези­дентом суду і поділяється на сенати (п. 10 ПАС). Сенати Фе­дерального адміністративного суду приймають рішення у скла­ді п'яти або семи професійних суддів, у разі прийняття рішень поза межами усних розглядів — у складі трьох суддів.

У цьому суді створюється також Великий сенат, який ви­носить рішення в тих випадках, коли простий сенат хоче прийняти в питанні права рішення, яке відрізняється від рі­шення іншого сенату чи раніше ухваленого рішення Велико­го сенату. Звертатися до Великого сенату можна тільки тоді, коли на запит сенату, який, розглядає справу по суті, сенат, прийняте яким рішення було іншим, заявляє, що його право­вий погляд на обставини справи залишається незмінним. Ко­ли сенат, рішення якого було іншим, внаслідок зміни плану розподілу справ у суді більше не може займатися цим питан­ням права, його місце займає сенат, до підсудності якого за планом розподілу справ належала б справа, відносно якої бу­ло прийняте інше рішення. Рішення про запит і відповідь від­повідний сенат приймає у складі судців, необхідному для ви­несення судового рішення.

Сенат, який розглядає справу по суті, може передати пи­тання, що має принципове значення, для прийняття рішення Великому сенату, коли це, на його думку, є необхідним для удосконалення права чи забезпечення єдиного судочинства.

До складу Великого сенату входять Президент суду і по одному судді ревізійних сенатів, в яких Президент не голо­вував. Якщо до Великого сенату звертається не ревізійний сенат або якщо має бути прийняте рішення, яке відрізняєть­ся від рішення ревізійного сенату, то у Великому сенаті по­винен бути представлений також суддя цього сенату. Коли голова не може взяти участь, його місце посідає суддя сена­ту, до складу якого входить цей голова. Члени і заступники призначаються президією на один господарський рік. Це сто-

58

Розділ І

Судова система Німеччини

59

 

сується також судді іншого сенату і його заступника. Голо­вує у Великому сенаті Президент, у разі його відсутності — найстарший за стажем член. На випадок однакової кількості голосів вирішальний голос має голова.

Великий сенат приймає рішення тільки стосовно питан­ня права. Він може приймати рішення і без усного розгляду. Його рішення щодо конкретної справи є обов'язковим для сенату, який розглядає справу по суті.

Наведені положення вказаного нормативного акта поши­рюються відповідно на Вищий адміністративний земельний суд, якщо він виносить остаточне рішення щодо питання у межах законодавства землі. Місце ревізійних сенатів займа­ють створені згідно з цим законом апеляційні сенати. Якщо Вищий адміністративний земельний суд складається лише з двох сенатів, то місце Великого сенату займає об'єднаний сенат. Законом землі може визначатись інший склад сенату.

Федеральний адміністративний суд в інстанційній підсуд­ності приймає рішення про 1) перегляд рішень Вищого адмі­ністративного земельного суду згідно з п. 132 про допущен­ня ревізійної скарги, 2) перегляд рішень адміністративного суду згідно з пунктами 134 і 135 про деякі особливості реві­зійної скарги, 3) скарги згідно з п. 47, абз. 7, п. 99, абз. 2 і п. 133, абз. 1 закону землі, а також згідно з п. 17а, абз. 4 За­кону про судовий устрій.

Федеральний адміністративний суд приймає в першій і останній інстанціях рішення: а) про публічно-правові кон­флікти неконституційно-правового характеру між федерація­ми та землями, а також між землями та б) про скарги на за­борону федеральним міністром внутрішніх справ об'єднань (нім. Уегеіпз УегЬот) згідно з п. З, абз. 2 Закону про об'єд­нання (нім. Уегеіпз^езеіг) і його розпорядження згідно з п. 8, абз. 2, речення перше про скарги на федерацію, в осно­ві яких лежать службово-правові процедури у сфері діяль­ності Федеральної служби розвідки і контррозвідки. Якщо Федеральний адміністративний суд вважає конфлікт згідно з абз. І конституційно-правовим, він передає цю справу для вирішення Федеральному Конституційному суду.

Федеральний адміністративний суд виносить рішення че­рез ухвалу. Якщо скарга обгрунтована чи Вищий адміністра­тивний земельний суд задовольнив її, Федеральний адмініст­ративний суд приймає рішення про питання права. Якщо Ви-

щий адміністративний земельний суд відповів на питання інакше і його обгрунтування базується на цьому відхиленні, Федеральний адміністративний суд повертає справу до Ви­щого адміністративного земельного суду, який, скасувавши своє рішення, виносить нове.

За заявою суд може віддати тимчасове розпорядження, якщо це терміново необхідно для відвернення значної шкоди чи з інших важливих причин. У такому разі він це може зро­бити заздалегідь з повторенням для вищих судів в землях і у Федерації.

Глава 4 Система судів юрисдикції з трудових питань

Суди трудової юрисдикції виникли у Німеччині в 20-ті ро­ки XX століття як складова частина звичайної юрисдикції після прийняття кількох законів, що стосуються захисту ро­бітників, і являють собою самостійну галузь судової системи з 1953 р. Нормативна основа цієї юрисдикції — Закон про суди з трудових справ (нім. АгЬеі^^егісЬтз^езеІг).

До компетенції цих судів належать три глобальних блоки питань: 1) суперечки з приводу всіх трудових правовідносин між робітником і роботодавцем (платня, відпустки, час від­починку, компенсація шкоди і витрат, відшкодування збит­ків, звільнення тощо; 2) суперечки між профспілками і робо­тодавцями з приводу тарифних угод або їх тлумачення; 3) справи щодо представництва інтересів робітників на під­приємствах, якщо це є сферою трудового законодавства. За відповідних обставин ці суди можуть розглядати питання за­конності страйків або локаутів.

Система судів з трудових питань має три рівні. Справи на всіх рівнях судів розглядаються тільки колегіально в па­латах і сенатах (вищий рівень). Найважливішою ознакою формування судів усіх рівнів є паритетне представництво у складі суду непрофесійних судів від робітників і роботодав­ців на пропозицію Міністерства праці земель і федерації, які призначаються на чотири роки. Але і сам професійний суддя цього суду повинен бути спеціалістом в галузі трудового за­конодавства.