Понятие и система органов управления земельным фондом

Управление можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем различной природы – биологических, технических, социальных. В этом смысле допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими процессами и т.д. Однако наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают граждане и их объединения, а также публично-правовые образования.

Объектом управления выступает поведение (деятельность) граждан и их объединений. В этом смысле не совсем верно говорить об управлении земельным фондом, поскольку объект недвижимого имущества не может состоять в социальных связях с субъектом управленческой деятельности. Правильнее будет вести речь об отношениях по управлению земельным фондом. Однако ввиду распространенности данной терминологии в науке, мы также будет ее придерживаться.

В самом общем виде под управлением земельным фондом понимается исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на публично-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю, а также хозяйственное управление земельными участками, принадлежащими на праве собственности Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям.

Управленческая деятельность в области использования и охраны земель осуществляется исключительно органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера, со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства или с санкции государства, вплоть до применения мер принуждения).

Конституция России 1993 г. относит земельное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч.1 ст.72). По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы использования и охраны земель.

Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции России). Признание за субъектами РФ права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах РФ, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта РФ, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.

Рассматривая полномочия в области регулирования земельных отношений не только РФ, но ее субъектов и муниципальных образований, зафиксированных в ст.9-11 ЗК РФ, следует отметить, что законодатель выразил их неадекватно. Так, применительно к РФ и ее субъектам говорится о полномочиях именно их самих, а не органов государственной власти, а применительно к местному самоуправлению называются его органы. В последнем случае понятно, что речь идет об определенных субъектах, которые будут решать те или иные вопросы путем принятия нормативных актов местного значения или актов применения норм права по отдельным конкретным вопросам.

Что же касается Федерации и ее субъектов, то можно лишь догадываться, что перечисленные полномочия будут выполняться органами государственной власти, но какими, не известно, что еще больше запутывает положение дел в законотворческой и правоприменительной деятельности этих субъектов. При этом не исключено, что одни и те же полномочия в некоторых субъектах РФ будут осуществляться законодательными органами государственной власти, в других – исполнительными. Наверняка будут смешиваться их функции как органов публичной власти и собственника земли, что неизбежно приведет к разнобою в масштабе Федерации, неодинаковому подходу к решению столь важных вопросов в земельном строе России.

К тому же совершенно непонятно, какими же правомочиями наделены Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты права собственности в отношении принадлежащих им земель. В ст. 17-19 ЗК РФ, посвященных собственности указанных субъектов на землю, ничего об этом не говориться, а в ст.9-11, посвященных их полномочиям в области земельных отношений, называются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Между тем, согласно ст. 36 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ, собственникам принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. ЗК РФ лишает указанных субъектов права владения и пользования земельными участками, но наделяет их непонятными применительно к собственнику правом управления земельными участками.

При этом примечательно, что еще в советской юридической науке проблема увеличения количества правомочий собственника земель за счет добавления правомочия «управления» обсуждалась в трудах Н.И. Краснова, А.М. Турубинера, Г.А. Аксененка, А.В. Венедиктова, И.В. Павлова и ряда других исследователей. Определенным итогом этой дискуссии можно считать общепризнанный вывод о том, что включение дополнительного правомочия «управление» в классическую триаду является бессодержательным, а введение в законодательство недопустимым, поскольку это будет вносить путаницу в правоприменительную практику.

Под муниципальным управлением в сфере использования и охраны земель понимается деятельность органов местного самоуправления, направленная на обеспечение устойчивого развития территорий и создание благоприятных условий жизнедеятельности человека, обеспечение рационального использования и охраны земель в границах муниципальных образований.

Необходимо учитывать, что земельные полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности населения (градостроительство, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т.д.).

При этом следует иметь в виду, что в действительности осуществление ряда полномочий муниципальными органами является невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров (иногда действуют оба фактора).

Конституция РФ признает за населением и органами местного самоуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст.12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст.130, ч.1 ст.132). Кроме того, Конституция содержит норму о том, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст. 132). Примером такого наделения может служить п.10 ст. 3 Вводного закона, согласно которому вплоть до разграничения государственной собственности на землю, распоряжение указанными землями осуществляют органы местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления в области использования и охраны земель сформулированы как в самом ЗК РФ, так и в других федеральных законах и подзаконных актах. Так, ЗК РФ предусматривает ряд прав и обязанностей органов местного самоуправления в статьях 1,2,7,8,13,23,31,33,72 и ряде других. Данный перечень дополнен иными федеральными законами. Например, Закон об обороте земель определяет ряд полномочий органов местного самоуправления по приобретению земельных долей (ст.12); Закон о ЛПХ (п.3 ст.7) указывает на возможность органов местного самоуправления поддерживать личное подсобное хозяйство из местных бюджетов; ГрадК РФ предусматривает ряд полномочий в сфере территориального планирования (подготовка генеральных планов) и градостроительного зонирования (разработка правил землепользования и застройки), а также по планировке территории муниципального образования.

Е.Ю. Чмыхало проводит классификацию земельных отношений, регулируемых органами местного самоуправления, выделяя две группы: возникающие при использовании земель, находящихся в муниципальной собственности, и регулируемые ими не зависимо от форм собственности. К числу первых, в частности, относятся «отношения, возникающие при установлении публичных сервитутов», а ко вторым - «отношения, возникающие при определении предельных норм предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства».[38]

Данные представления о полномочиях органов местного самоуправления представляются ошибочными по следующим причинам. Во-первых, органы местного самоуправления не могут устанавливать публичные сервитуты на землях, которые им принадлежат. Такое предположение противоречит самой конструкции публичного сервитута. Более того, как следует из п.7 ст.23 ЗК РФ, правообладатель земельного участка вправе требовать от органа местного самоуправления, установившего публичный сервитут, изъятия участка, в том числе путем выкупа, с возмещением ему убытков, а также соразмерную плату. Если согласиться с Е.Ю. Чмыхало, то получается, что орган местного самоуправления обременяет публичным сервитутом сам себя с возможным выкупом своего же участка, что абсурдно.

Во-вторых, в п.1 ст.33 ЗК РФ речь идет о предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в муниципальной собственности земель. Следовательно, данные отношения невозможно отнести к числу «регулируемых независимо от форм собственности». В эту группу, исходя из предложенных критериев, следовало бы отнести проведение муниципального земельного контроля (ст.72 ЗК РФ).

Следует иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении предусматривает несколько разновидностей муниципальных образований, различая поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории города федерального значения. Причем вопросы местного значения для каждой разновидности муниципальных образований не являются одинаковыми. В указанных муниципальных образованиях полностью совпадают правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (в том числе и земельными участками); резервирование и изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа; проведение муниципального земельного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.

Отличия в полномочиях органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований заключаются, например, в том, что на территории поселений и городских округов проводятся мероприятия по благоустройству и озеленению территории, а также использованию и охране городских лесов; в муниципальных районах такие мероприятия не предусматриваются. Ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности предусмотрено в городских округах и муниципальных районах, но не в поселениях и т.д.