Понятие и состав земель лесного фонда

Исключительная значимость леса как природного объекта обусловливает специальное правовое регулирование лесных отношений ЛК РФ и другими федеральными законами. Как уже отмечалось нами ранее, леса как природный объект произрастают на землях лесного фонда, в связи с чем и происходит выделение соответствующих земель в отдельную категорию, а также на землях иных категорий земель.

Выделяют следующие специфические особенности земель лесного фонда. Во-первых, на них произрастает лес - совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Данное определение, сформулированное в преамбуле ЛК РФ, объясняет главную особенность правового режима земель данной категории – он устанавливается лесным, земельным и экологическим законодательством, предусматривающим подчиненность правового режима земель режиму охраны и использования лесов как комплексного природного образования. Такой подход несколько выходит за рамки известного принципа земельного законодательства о приоритете главной вещи (земли) перед принадлежностью (расположенных на ней объектов). Но думается, что такое исключение в данном случае вполне оправдано.

Во-вторых, лесной фонд образуют все леса, кроме расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли). Его границы определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий (ст.7 ЛК РФ). Следовательно, лесной фонд – это только часть лесных ресурсов, причем земли, на которых расположены остальные лесные ресурсы не изменяют по этой причине свою категорию. Другими словами, иные (кроме лесного фонда) лесные ресурсы попадают под правовой режим соответствующей категории земель (поселений, транспорта и т.д.) и в лучшем случае могут образовывать отдельную субкатегорию земель. При этом в отличие от земель всех остальных категорий, земли лесного фонда находятся исключительно в федеральной собственности.[139] Допускается отнесение лесов городских и сельских поселений и древесно-кустарниковой растительности (не входящих в лесной фонд) к иным формам собственности. Из этого обстоятельства вытекает и изъятие лесного фонда из оборота (ст. 12 ЛК РФ).

Под землями лесного фонда в юридической науке и законодательстве понимаются земельные территории, находящиеся в федеральной собственности, покрытые лесной растительностью (лесами) и не покрытые лесной растительностью, но предназначенные для ее восстановления или нелесные земли предназначенные для нужд лесного хозяйства (занятые просеками, дорогами), в том числе: лесные земли - гари, редины, прогалины, лесные питомники с несомкнувшимися лесными культурами и т.п.; лесные земли не используемые для лесного хозяйства в границах земель лесного фонда в виде сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосы, пастбища), призванные удовлетворять нужды побочного сельскохозяйственного производства и социально-экономические нужды населения иорганизаций.[140]

Субъектами лесных отношений являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан и юридических лиц в имущественных и административных отношениях, возникающих при использовании, охране, защите и воспроизводстве объектов лесных отношений, определяется гражданским и административным законодательством Российской Федерации в той мере, в какой указанные отношения не урегулированы ЛК РФ.

Наиболее юридически значимая классификация лесного фонда (и занимаемых им земель) заключается в разделении его исходя из экономического, экологического и социального значения, местоположения и выполняемых функций по группам лесов и разграничение лесов первой группы по категориям защитности. В лесном фонде выделяются леса первой, второй и третьей групп. В лесах указанных групп могут быть выделены особо защитные участки лесов с ограниченным режимом лесопользования (берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений и другие). На особо защитных участках лесов может быть запрещено применение рубок главного пользования. Решения о запрещении рубок главного пользования на этих участках принимаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства (ст.55 ЛК РФ).

К лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы разделяются на следующие категории защитности: запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; противоэрозионные леса; защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения; государственные защитные лесные полосы; ленточные боры; леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов; леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения; леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и т.д.

К лесам второй группы относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования.

К лесам третьей группы относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. При заготовке древесины должно обеспечиваться сохранение экологических функций этих лесов. Леса третьей группы разделяются на освоенные и резервные леса. Критерии отнесения лесов третьей группы к резервным лесам устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесного хозяйства.

При отнесении лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы одновременно определяются границы участков лесного фонда по каждой группе лесов и каждой категории защитности лесов первой группы. Параметры особо защитных участков лесов утверждаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства на основании материалов лесоустройства или специального обследования. Перечень особо защитных участков лесов устанавливается федеральным органом исполнительной власти.

Отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию осуществляются на основании материалов лесоустройства и специальных обследований. Отнесение лесов к ленточным борам, защитным полосам вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения, запретным полосам лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, к лесам на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющим важное значение для охраны окружающей среды, если это отнесение не связано с переводом лесов из одной группы лесов в другую, осуществляется территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства.

Следует различать основания и порядок перевода земель или земельных участков лесного фонда в другую категорию земель и перевод земель или земельных участков из одной субкатегории в другую в рамках категории земель лесного фонда. Так, особенности перевода земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию заключаются том, что такой перевод допускается:

а) если изменение их целевого назначения предусмотрено лесоустроительной документацией или документами территориального планирования и документацией по планировке территории для строительства и эксплуатации объектов здравоохранения, объектов культурно-бытового, жилищно-коммунального, социального назначения, дорог и других линейных объектов.

б) в связи с установлением или изменением черты поселений.

в) в целях создания особо охраняемых природных территорий или в связи с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения.

В иных случаях перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществляется в соответствии с лесоустроительной документацией в связи с невозможностью их дальнейшего использования по целевому назначению; прекращением нужд лесного хозяйства; необходимостью обеспечения обороны и безопасности государства, нужд сельского хозяйства, энергетики, содержанием объектов культурного наследия народов России, а также добычей полезных ископаемых при невозможности в установленном порядке осуществить меры по рекультивации земель для нужд лесного хозяйства (ст.11 Закона о переводе земель из одной категории в другую).

 

Лесопользование и его виды

В лесном фонде могут осуществляться следующие виды лесопользования: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка второстепенных лесных ресурсов (пней, коры, бересты, пихтовых, сосновых, еловых лап, новогодних елок и других); побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов и т.д.); пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства; для научно-исследовательских целей; для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей.

Использование участков лесного фонда может осуществляться как с изъятием лесных ресурсов, так и без их изъятия. Участок лесного фонда может предоставляться для осуществления одного или нескольких видов лесопользования одному или нескольким лесопользователям (ст.80 ЛК РФ).

Большая часть лесопользователей осуществляет пользование землями лесного фонда в порядке публичного лесного сервитута. Как следует из ст.21 ЛК РФ, граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Права пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда и права пользования участками не входящих в лесной фонд лесов могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и органов местного самоуправления, а также судебных решений.

Находясь бесплатно на территории лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, граждане вправе собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях, охотиться, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Данная деятельность может быть ограничена федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе, в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехово-промыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а также в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и на других особо охраняемых природных территориях (ст.86 ЛК РФ).

Участки лесного фонда также могут предоставляться гражданам и юридическим лицам на следующих правах: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования. Права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляются на основе признания многофункционального значения лесов (одновременного использования разными лицами и в разных целях).

По договору аренды участка лесного фонда лесхоз федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта РФ (арендодатель) обязуется предоставить лесопользователю (арендатору) участок лесного фонда за плату на срок от одного года до девяноста девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования. Добытые в соответствии с договором аренды участка лесного фонда лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора. Субаренда участков лесного фонда запрещена. Договор аренды участка лесного фонда заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации.

В договоре аренды участка лесного фонда указываются следующие условия: границы участка лесного фонда; виды лесопользования; объемы (размеры) лесопользования; срок аренды; размер арендной платы и порядок ее внесения; обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и воспроизводству лесов; порядок оплаты лесопользователю проведенных им лесохозяйственных работ и иные условия, предусмотренные лесным законодательством Российской Федерации и определенные по усмотрению сторон.

Участки лесного фонда предоставляются в аренду по результатам лесных конкурсов, которые организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции. Лицо, выигравшее лесной конкурс, и организатор лесного конкурса подписывают протокол о результатах лесного конкурса, на основании которого заключается договор аренды участка лесного фонда.

По договору безвозмездного пользования участком лесного фонда лесхоз федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до девяноста девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования.

По договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до девяноста девяти лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда. По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию.

Участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование на срок до одного года по результатам лесного аукциона или на основании решений федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта РФ посредством выдачи лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов. В краткосрочное пользование участки лесного фонда предоставляются лесопользователям для удовлетворения потребностей общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других учреждений, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета, для сельскохозяйственных организаций и населения, располагающихся на данной территории.

Осуществление лесопользования допускается только на основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Основанием для выдачи лесорубочного билета и (или) лесного билета является договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства (органа исполнительной власти субъекта РФ).

Лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет выдаются лесопользователю при краткосрочном пользовании лесным фондом на срок до одного года и предоставляют ему право осуществлять только указанный в них вид лесопользования в установленном объеме (размере) и на конкретном участке лесного фонда. Лесорубочный билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на заготовку и вывозку древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов и выдается лесхозом федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или уполномоченной организацией органа исполнительной власти субъекта РФ. Основанием для выдачи лесничеством ордера является выданный этому лесничеству лесорубочный билет. На основании ордера лесопользователем осуществляются отдельные виды заготовки и вывозка древесины, заготовка второстепенных лесных ресурсов. Лесничеством на основании ордера без выдачи лесорубочного билета может осуществляться отпуск древесины на корню мелкими партиями в порядке уборки валежной, сухостойной и буреломной древесины.

Лесной билет выдается на осуществление побочного лесопользования лесничеством, а на осуществление других видов лесопользования - лесхозом федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющей ведение лесного хозяйства организацией органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Лесопользователи обязаны: осуществлять пользование участками лесного фонда в соответствии с лесным законодательством; соблюдать условия договора аренды участка лесного фонда, договора безвозмездного пользования участком лесного фонда, договора концессии участка лесного фонда, а также условия лесорубочного билета, ордера, лесного билета; не допускать нанесения вреда здоровью граждан, окружающей среде; вести работы способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими негативное воздействие пользования лесным фондом на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водных и других природных объектов; соблюдать на предоставленных им в пользование участках лесного фонда правила пожарной безопасности в лесах; возмещать убытки и потери лесного хозяйства; своевременно вносить платежи за пользование лесным фондом и т.д.

Права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, прекращаются при отказе лесопользователя от прав пользования, по истечении срока пользования, при прекращении деятельности юридического лица-лесопользователя и в иных случаях.

Принудительное прекращение права пользования участком лесного фонда и права пользования участком леса, не входящего в лесной фонд, возможно только в случаях: систематического (более двух раз) нарушения лесопользователем лесного законодательства; аварий, стихийных бедствий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер; систематического или более трех месяцев в течение года невнесения лесопользователем платежей за пользование лесным фондом; нарушения лесопользователем установленных правил пользования участком лесного фонда и участком не входящего в лесной фонд леса или условий, предусмотренных лесорубочным билетом, ордером, лесным билетом; невыполнения лесопользователем лесовосстановительных и противопожарных работ, а также несоблюдения правил пожарной безопасности в лесах; изъятия участка лесного фонда и участка не входящего в лесной фонд леса для государственных нужд (ст.28 ЛК РФ).

Особенности охраны лесов

Охрана лесов осуществляется посредством целого комплекса правовых мер, куда входят государственный контроль за состоянием, использованием и охраной лесов; организация лесного хозяйства; планирование и выполнение мероприятий по охране лесов от пожаров, вредителей и болезней леса; установление прав и обязанностей лесопользователей.[141]

На наш взгляд, для обеспечения охраны лесов как составной части окружающей среды, лесное законодательство предусматривает две основных группы мероприятий. Во-первых, производит разделение лесного фонда на группы в соответствии с экономическим, экологическим и социальным значе­нием лесного фонда, его местоположением и выполняемыми функциями. Во-вторых, лесное и экологическое законодательство предусматривают возложение на граждан и юридических лиц, а также органы государственной власти определенных обязанностей по охране лесов, обусловленных целями охраны и защиты лесного фонда и не входящих в него лесов.

Например, в целях повышения продуктивности лесов органы управления лесным хозяйством обязаны: осуществлять уход за лесами, проводить работы по селекции, лесному семеноводству и сортоиспытанию ценных древесных пород, повышению плодородия почв, предотвращению водной и ветровой эрозии почв, заболачивания, засоления и других процессов, ухудшающих состояние земель, а также иные работы по улучшению породного состава лесов, повышению их продуктивности и защитных свойств.

Кроме того, ст.91 ЛК РФ предусматривает их обязанность осуществлять рубки промежуточного пользования, если нет иного исполнителя этих рубок; принимать меры по эффективному воспроизводству лесов, созданию новых лесов и проведению гидролесомелиорации избыточно увлажненных земель; строить дороги лесохозяйственного назначения; оказывать лесопользователям помощь в выборе способов воспроизводства лесов, обеспечении посевным и посадочным материалами и оплачивать в установленном порядке выполненные ими лесовосстановительные мероприятия.

Охрана и защита лесов осуществляются с учетом их биологических и иных особенностей и включают в себя комплекс организационных, правовых и других мер по рациональному использованию лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, сохранению лесов от уничтожения, повреждения, ослабления, загрязнения и иных негативных воздействий.

Контрольные вопросы

1. Раскройте содержание понятий «лес» и «лесной фонд». Какие леса не входят в лесной фонд?

2. Назовите субъекты и объекты лесных отношений. Для каких нужд могут предоставляться участки лесного фонда гражданам и юридическим лицам и на каких правах?

3. В чем заключается необходимость выделения лесов первой, второй и третьей групп? Каковы особенности их правового режима?

4. Назовите направления охраны лесов.

Литература

1. Абанина Е.Н. Государственное управление лесами в Российской Федерации // Вестник СГАП. – 2003. - № 3.

2. Боголюбов С.А. Совершенствование лесного законодательства России // Законодательство и экономика. – 2004. - № 5.

3. Грибанов Е. Лесной конкурс // Законность. - 2004. - № 7.

4. Дерновой В.Б. Актуальные вопросы проекта федерального закона «Лесной кодекс РФ» // Российская юстиция. – 2005. - № 6.

5. Конокотин Д.Н. Ответственность за нарушение лесного законодательства // Законодательство и экономика. - 2003. - № 12.

6. Нестеркин А.С. Проблемы новой редакции Лесного кодекса // Российская юстиция. – 2005. - № 4.

7. Пугач Е.Н. Договор аренды участков лесного фонда. // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. – 2000. - № 2.