Градостроительное зонирование и его значение в установлении правового режима земель поселений

Градостроительное зонирование, осуществляемое посредством принятия Правил землепользования и застройки, дополняет и развивает основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные на стадии территориального планирования, являясь, таким образом, средним звеном в правовом механизме градорегулирования. Это означает, что посредством правил землепользования и застройки осуществляется взаимосвязь двух других групп градостроительной документации: территориального планирования и планировки, а также оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования.

В результате градостроительного зонирования осуществляется разделение территории муниципального образования на различные территориальные зоны (субкатегории) с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности, могут вводиться и определенные ограничения на отдельные виды землепользования. Следовательно, характер градостроительного освоения (реконструкции) территории регулируется посредством как повышения, так и намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков, что также позволяет выявить территории и земельные участки, необходимые для реализации публичных интересов.

Выделяются следующие виды территориальных зон.

Жилые зоны предназначены для того, чтобы обеспечить комфортабельные и здоровые условия проживания населения на территории муниципального образования. Спецификой зон этого типа является преобладание в них жилой застройки, с допущением строительства большого количества разноэтажных объектов жилого назначения.

Общественно-деловые зоны создаются с целью согласования смешения видов пользования, связанных с градостроительной организацией торговой, офисной, административной, культурно-образовательной, сервисной, обслуживающей и развлекательной функций. Характер потребления этих функций отличается массовостью и избирательным потребительским предпочтением. Они в основном тяготеют к их размещению в центральной части городов и некоторых других территориях, отличающихся достаточной транспортной и инфраструктурной обеспеченностью, чтообеспечивает возможности и удобства для получения потенциальными потребителями товаров и услуг.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения объектов производственно-делового назначения (НИИ с опытными производствами, торговые организации, информационные центры и др.), промышленных (пищевой и легкой промышленности, приборостроения, машиностроения и др.), коммунально-складских (территории ТЭЦ, станции аэрации, электроподстанции, газораспределительные узлы, мусороперерабатывающие заводы, прочие сооружения муниципальной инженерной инфраструктуры, складские сооружения, стоянки машин механической уборки территории), транспортных и инженерных объектов и формируются в виде участков производственной застройки и производственных зон.

Не допускается присутствие производственных территорий на территориях общественного и жилого назначения, если они: по классу вредности расположенных на них производств нарушают или могут нарушить своей деятельностью требования экологической безопасности жилых и общественных территорий; по численности занятых противоречат назначению жилых территорий, многофункциональных и специализированных общественных центров; по величине территорий нарушают функционально-планировочную организацию жилых и общественных территорий.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав зон рекреационного назначения обычно включаются три категории зон отдыха и открытых зон: зоны, предназначенные для активных видов спорта, физической культуры, туризма и иные зоны отдыха; зоны пассивного отдыха и сохранения природной среды, а также зоны расположения крупных массивов открытых рекреационных пространств (водные и озелененные пространства). В зависимости от специфики муниципального образования, природных и исторических особенностей его формирования, может быть выделено большее или меньшее количество зон этой категории. Более строгие требования предъявляют к формированию рекреационных зон особых видов, в частности к историческим ландшафтам и объектам природной защиты. В этих случаях следует дифференцировать территорию таким образом, чтобы функциональное использование территории для занятий спортом, здорового отдыха и прочих видов землепользования, связанных с отдыхом, не нарушало сложившейся рекреационной системы.

Особое внимание в процессе градостроительного зонирования территории муниципального образования уделяется выделению зон особо охраняемых территорий, в состав которых могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Необходимо иметь в виду, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия (ч.4 ст.36 ГрадК РФ).

В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах. Необходимость выделения данной зоны заключается в том, что на территории России располагается 60 тысяч 963 кладбища, которые занимают площадь 3 миллиона 700 тысяч га. Например, в Московской области, где хоронит и Москва, их 1583. Создание каждого нового кладбища стоит очень дорого. Например, окультуренные 40 га по некоторым оценкам будут иметь стоимость 150 миллионов рублей. При этом в Японии 2000 крематориев, в США - 1400, Китае 1300, а в России крематории есть только в семи регионах.[123] Данный перечень зон не является исчерпывающим.

Для каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент – совокупность видов разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Градостроительный регламент распространяется в равной мере на все земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные в пределах одной и той же территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования, за некоторыми исключениями.

Градостроительный регламент может устанавливаться для всех категорий земель, за исключением земель лесного фонда (ст.101 ЗК РФ), водного фонда (ст.102 ЗК РФ), особо охраняемых природных территорий и объектов (кроме земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, указанных ст.96 ЗК РФ), а также сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (ст.79 ЗК РФ).

Градостроительный регламент определяет виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства применительно к каждой территориальной зоне (ст.37 ГрадК РФ). Весьма важным является то, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства их правообладателями (за исключением органов публичной власти и созданных ими учреждений) выбираются самостоятельно. Следовательно, если градостроительный регламент предусматривает возможность строительства жилого дома от одного до трех этажей, минимальный отступ от границ участка от 2-5 метров, а также иные параметры застройки, то именно сам гражданин выбирает в этих пределах те величины, которые его лично устраивают (например, строить дом в два этажа с отступом от края участка 4 метра). Данная норма устраняет возможности «усмотрения» должностных лиц органов местного самоуправления при выдаче разрешения на строительство в части определения параметров такой застройки. Главной задачей органов государственной власти и местного самоуправления в контексте ГрадК РФ является надзор за соблюдением технических регламентов в ходе строительства и проектной документации.

Земельные участки и объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. В последнем случае в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов (п.п.8-10 ст.36 ГрадК РФ).

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных и иных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки соста­вов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в ка­честве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную окружающую среду, ответственность за земельные и иные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны.

Правовое значение градостроительного зонирования видно на примере следующего дела. Гражданка Б. в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривала конституционность ряда положений старого ГрадК РФ от 7 мая 1998 г., в том числе ст.16, абз. 3 ст. 20 и абз. 2 п.6 ст.62.[124] На основании названных норм решением Слюдянского районного суда Иркутской области от 6 февраля 2001 года, оставленным без изменения кассационной и надзорной судебными инстанциями, было отказано в удовлетворении искового заявления Б. об обжаловании отказа Слюдянской районной администрации выдать истице разрешение на строительство жилого дома на принадлежащем ей земельном участке в городе Слюдянке (отказ был мотивирован несоответствием строительства жилого дома «разрешенному использованию» данного участка). Рассмотрев данное заявление, Конституционный суд отметил, что оспариваемые нормы не нарушают конституционных прав заявительницы, а потому данная жалоба не является допустимой.

Кроме того, как следовало из представленных заявительницей материалов, правила застройки в городе Слюдянке Иркутской области не разрабатывались; проектом детальной планировки города Слюдянки предусмотрено долгосрочное резервирование земель под муниципальные нужды - размещение объектов общественно-культурного центра; в соответствии со статьей 83 ЗК РФ земельные участки могут быть изъяты для указанных нужд в установленном законом порядке, в том числе путем выкупа. Фактически, ставя перед Конституционным Судом РФ вопрос о проверке конституционности оспариваемых норм, заявительница выражает несогласие с вынесенными по ее делу актами должностных лиц и судебными решениями. Между тем проверка законности и обоснованности судебных решений и действий должностных лиц требует исследования и оценки фактических обстоятельств дела и не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.